摘 要:俄罗斯电子政府建设经历了先实践摸索、后逐步调整、再战略设计的3个阶段，其推进既得益于前苏联自动化管理系统的历史遗存，又反映出新时期对电子政府概念理解的深化。在技术解决方案受挫的情况下，俄罗斯开始思考电子政府建设与行政文化传统改革的整合问题，最终确立了以促进信息公开和提高国家服务为主攻方向的电子政府发展战略。
关键词：电子政府；电子政务；信息化；俄罗斯
近年来谈到电子政府或电子政务建设，人们更常谈到的是发达国家的经验，更多看到的是信息技术应用对提升公共管理的普遍进步意义，而忽视了行政文化差异对选择电子政府发展模式与重点的制约，以及两者之间的相互作用与影响。俄罗斯电子政府虽然起步较早，但进程曲折。其兴起和演进除受国际环境的影响，自觉或不自觉地吸纳了一定的国际理念外，还反映了其自身发展的历史禀赋与现实特质，后一点尤其值得我们关注和思考。
一、前苏联自动化管理系统的历史遗存
俄罗斯应用信息技术进行国家管理的历史可以追溯到前苏联时期的自动化管理系统(Автоматизированная Система Управления，АСУ)。20世纪60年代初，为解决落后的管理手段与现代化大生产的复杂性之间的矛盾，苏联政府开始把计算机自动化管理系统用于国民经济多个领域的生产和管理活动，建立了全苏、部和加盟共和国、地区和联合公司以及企业的4级信息管理体系，部分实现了国家管理领域的信息查询、信息咨询及信息控制。作为一个层级系统，自动化管理系统与国家行政管理体制相吻合，其目的是管理职能的集约化，为跨部门、跨地区的规划和决策提供依据，并在经济计划和管理中不断加大社会政治因素的影响力，扩展社会发展计划与经济计划的联系，增强科学技术进步计划的作用，为制定综合性远景规划奠定基础。
应当说，АСУ的出现既是现代管理手段进步的必然，也是前苏联系统论和控制论科学先进性的体现。不过，有两大因素限制了这一努力的效果：一是推行机制。在风险由国家独自承担的体制下，政府负责投资并不顾实际情况以行政命令强行推行，盲目上项目导致了资金、资源的严重浪费和效率低下。而苏联的解体带来的体制的崩溃，又加快了这一项目最终走向失败的脚步。二是目标狭隘。与现代电子政府有很大不同，苏联时期自动化管理系统更多地着力于经济核算，而非服务；更多的是面向经济部门，而非整个社会，更非公民个人。这点仅在"计算中心"而非"信息中心"的术语使用上就体现得十分明显。这种目标与重心的确立是与计划经济，以及计划经济中政府的绝对领导地位和作用密不可分的。
尽管如此，由于在设计功能上，自动化管理系统能够为各级国家机关领导和管理人员以及全国各地经济组织、企事业单位提供信息查询；能够对全国经济情况、生产经营活动，以及社会生活中发生的重大事件具有快速灵敏的反应能力和回馈能力；能够协助各级领导机关组织管理干部、工作人员创造性的劳动，提高工作效率，这些都部分符合了现代电子政府的职责所在和发展方向。而技术和经济信息的标准化、自动化管理系统经济效益评价指标体系的确立，以及对未来系统的集成化发展方向的把握，不仅显示了前苏联在此方面的远见卓识和先进性，而且在国家管理的系统化与标准化方面，给其继承者留下了丰富的遗产。因此，在一定程度上，仍可以视为现代俄罗斯电子政府的前身。事实上，俄罗斯电子政府建设初期，相当一部分技术设想和市场化措施就是借鉴了前苏联时期自动化管理系统的经验与教训。
二、新时期发展思路的调整
"电子政府"这一术语第一次出现在俄罗斯官方语汇中是2000年，当时俄罗斯政府还未有明确的电子政府规划，对"电子政府"概念的理解也比较模糊，即"为居民提供信息服务"。此后"电子政府"一词逐渐成为各级政府文件中使用频率较高的词汇之一，内涵也不断调整。
（一）扩大政府信息技术应用，以应对管理危机
苏联解体后，俄罗斯政府管理信息化建设具有与以往不同的、深刻的政治、经济和社会背景。首先，激进改革导致政府的职能明显弱化，政府甚至一度丧失了起码的控制能力，直接危及经济社会甚至国家安全；其次，政府机构职能庞大而效率低下依旧是经济改革的主要障碍之一，导致俄罗斯在各项国际排名中都属于行政低效而贪污受贿程度较高的国家。这一切不但破坏了政府的国内、国际形象，削弱了政府的社会凝聚力，也直接加剧了投资者对经济环境的担忧。
面对加强中央对地方的监控，改变政府形象，转变政府职能，服务于民、取信于民，以及创造良好的经济社会环境的重任，1999年，时任俄罗斯政府总理的普京授权发布了《关于组建俄罗斯信息中心的政府令》。就任联邦总统后，普京加强了对俄罗斯政府机构和职能的改革，要求政府职能从计划经济时期的严密控制或解体初期相对无序的状态转向有序的宏观性控制。借助2000年世界信息社会峰会的推动，俄罗斯开始将加强政务网络和信息通信网络建设、促进办公自动化与信息公开化作为实现该目标的重要辅助手段，颁布了《2010年前俄罗斯信息化发展联邦目标纲要》和开始实施的《电子俄罗斯联邦目标纲要》。前者68个专项计划中有24项和后者7项措施中有3项直指电子政府建设。在"自动化＝信息化＝信息公开＝行政效率"理念的指引下，俄罗斯政府又陆续出台了诸如《关于保障获取联邦政府及联邦执行机构信息的政府令》、《2010年前联邦国家机构活动中信息技术应用构想》和《关于为国家及政府部门供应商品、实施工程及提供服务联邦法》等后续政策，大规模的法律基础、政府上网和信息系统建设工作迅速展开。
（二）单纯依赖技术解决方案，提高行政效率的目标受挫
从完善基础设施和政府信息公开化入手，为以后的公共服务创造条件，俄罗斯政府的这种思路并没有错。不过，俄罗斯政府对电子政府的本质--"依托于信息技术提供面向公众的便捷服务"这一理念的实现基础重视不够，忽略了机制建设，出现了许多问题。
第一， 基础设施薄弱、无序。截至2004年，俄罗斯30%的电脑配置落后，只有35%的办公电脑接入内网，1%的工作人员能接入互联网，50%的部门在建设地区分布网络（但没有一个部门彻底完成此项工作），部门数据传输系统建设重复，电子数字签名验证中心基础设施缺失。
第二， 国家信息资源建设与管理落后。如缺少或刚开始筹建联邦级统一的国家信息资源；主要统计项目缺少标准的数据库；系统的统计功能简陋，无法实现对所有类型资源完整的全程管理与跟踪监测；部际资源共享和系统间整合性差，无法保障对部门（或部际）资源的综合性管理等。
第三，电子文件交换不充分。由于缺少保障部际信息交换的电信基础设施，只有15%的部门拥有部际电子文件交换系统；只有10%的部门电子文件交换可直达最终执行人。与此同时，纸介质文件副本的呈转仍必不可少。
第四，政府与公民/组织互动匮乏。40%的部门没有自己的外网（互联网）网站；现有部门外网网站处于发展的初级阶段，80%的网站有关政府机构活动的必要信息提供不完整，更新不及时；缺少有关如何获得国家服务的流程信息；除填写税务申报单外，无法提供其他远程服务；缺少收集、处理公民电子来访的机制；缺少就与政府机构互动问题提供的信息咨询服务流程。
第五，信息安全保障不力。缺乏统一的标准和要求，没有按照信息安全保障水平划分项目类型；缺少必要的手段检验和鉴定某系统是否符合信息安全规定，以及适合何种项目；缺少监控和记录用户和关键国家信息资源管理人行为的统一系统，致使现有信息安全保障水平依旧极其低下，不利于国家信息系统和资源的有效发展。
第六，资金使用监管缺失。由于政府信息化项目缺乏统一规划和管理、条块分割、技术标准不一等原因，各部门为争夺预算资金，重复建设、无序建设的现象十分严重，造成极大浪费。此外，用于购买办公电脑的预算外资金和境外借款比例增加，且没有列入部门收支平衡表。在政府臃肿、人员众多的情况下，每年政府在添置软硬件方面的支出加重了纳税人的负担（约1000-1200美元/每人），降低了信息技术支出的有效性。在这种情况下，虽然俄罗斯政府的信息公开与透明度较以往有所提高，但在消耗巨额资金的同时，大部分信息技术应用并没有给政府工作带来明显进步，反而加剧了各部门间信息技术应用水平的差距和行政中的繁文缛节，政府管理水平低下与贪污受贿等问题更加严重，面向公民的服务水平总体上并没有得到较大提升。数据显示，2004年，40%的俄罗斯企业无法及时获得有关政府采购竞标的充足信息，57%的企业抱怨竞标过程不够透明。政府管理质量指数下降，管理效率在全球施政指标（GRICS指数）209个国家和地区排名中位于偏后的位置。同时，为获得国家订货而行贿的企业比例较2002年增加了约5%，约达20%，贪污受贿指数排名则上升了14位。
（三）完善配套行政改革，提高信息技术支出的有效性
俄罗斯开始意识到，电子政府建设应当选择一个适宜的突破口，加强协调与管理，注重信息化质量，避免贪多求全、重复建设和久拖不决。"电子俄罗斯"是行政改革的一部分，"应当与地区的行政改革战略紧密联系"，因为，"这里谈论的已不单纯是技术，而是管理活动本身的现代化，是提供公共服务的官员的目标的转变"。
2005-2006年，俄罗斯政府批准了《2006-2008年俄罗斯联邦行政改革构想》、《2006-2008年俄罗斯联邦行政改革措施计划》和《整合行政改革和电子俄罗斯联邦目标纲要构想》。与2003-2005年重在政府结构和职能重组的改革不同，此轮改革期望借助于政府管理机构信息化和建立管理质量跟踪系统，实现政府职能模式和管理方法的现代化，以此来提高政府服务的水平和可获取性，减少行政壁垒，提高政府机关工作效率。如果说以往的改革只是权力的简单再分配，那么此次改革直接触动的是俄罗斯的政府管理文化传统，强调政府职能的优化、标准化、绩效原则和监测跟踪机制，包括：①废除政府机构的冗余和重复职能；②采用国家服务、行政规程和电子行政规程优先标准，实行政府决策上诉机制；③试行行政管理程序外包机制，制定行政改革和反腐标准计划，在国家管理中引入管理绩效原则，建立和完善系列监测系统，跟踪政府机构活动、国家服务质量和获取水平、贪污受贿程度和反腐措施、信息公开水平、政府采购程序及行政改革的实施效果。俄罗斯当局期望，通过此轮改革，到2010年，将公共服务耗时减少2/3，民众对政府的满意度升至70%，企业行政壁垒负担降至3%左右，国家跻身GRCIS（全球政府管理指数排名）前30强。
为保障有效的部际信息协同，建立统一的公共管理垂直信息系统，提高公民和组织获取公共服务的水平和政府公职人员的信息通信技术技能，2006年俄罗斯重新修订《电子俄罗斯纲要》，将实施重点放在电子政府建设方面；继而，又出台了《建立国家优先项目管理自动化系统构想》、《国家机构和地方自治机构向公民和组织提供国家服务的信息互动保障措施》、《建立统一的联邦行政机构部际自动化信息系统构想》。藉此措施的实施，俄罗斯政府期望将政府信息化预算支出效果提高10%，部际信息交换劳动消耗降低25%，降低社会与政府互动的行政负担，提高公共服务的效率和质量，增强公众对政府的信任度。
（四）确立电子政府建设的总体战略，完成顶层设计
2008年，俄罗斯批准了《2010年前俄罗斯联邦电子政府建设构想》（以下简称《构想》）。作为俄罗斯官方发布的首个电子政府战略性文件，《构想》是在信息通信技术更广泛应用于国家权力机构及社会各领域的背景下提出的，其思想基础来自于《2010年前联邦国家机构活动中信息技术应用构想》和《俄罗斯联邦2006-2008年行政改革构想》，并吸取了多年电子政府建设的教训。根据《构想》，俄罗斯将电子政府建设的目标设定为政府信息公开和提供国家服务，具体包括：
第一，发展政府机构网站，建立统一互联网门户，开通移动政府信息服务，保证及时、有效地发布政府活动与法规信息、公共服务信息，实现网上服务的交互性和信息反馈的及时性。
第二，建设获取国家机构活动信息和国家电子服务的公共基础设施，建立面向全社会的互联网公共接入中心或部门网络信息终端，基于多功能中心(Многофункциональныецентры，МФЦ)，遵循"一站式"原则，依据公共服务的统一清单和接待程序提供来自多个不同部门的综合服务。
第三，建立支持公民与国家机构间互动的统一的信息咨询系统、联邦互联网公共服务门户、联邦电话服务中心、部际数据交换网络、全俄罗斯国家信息中心等，确保各信息服务系统间的兼容性、互联性和实用性。第四，利用互联网提供具有重要社会意义和公共意义的国家服务，如办理护照、身份证、驾照，注册不动产产权，提交纳税及统计信息，支付社会保险等。俄罗斯政府希望，《构想》的实施将使部际信息交换的人力支出下降50%，每年节约各种费用100亿卢布，刺激俄罗斯IT产业年均增长10个百分点。
三、结语
综上所述，俄罗斯的电子政府建设经历了先实践摸索、后逐步调整、再战略设计的3个阶段。先期的电子政府建设中，由于忽视了本国的行政文化，单纯倚重技术方案，缺乏顶层战略指导和统筹规划，"电子政府"这一术语虽然时时被提及，但实质上并没有将其与转变政府职能密切挂钩，也没有形成比较成熟的理念和完整的框架，更缺乏相应的推行机制。出现了重技术配置、轻技术应用，重部内互动、轻部际协调，重局部发展、轻全面整合，重规模投入、轻质量管理等倾向。这"四重四轻"的实质反映出电子政府建设中的质量管理问题。
中期俄罗斯电子政府建设思路的调整说明，俄罗斯意识到任何理念的贯彻都必需依赖有利于它的机制和手段。电子政府建设实质上是"服务理念"="行政机制"="技术手段"间的互动。管理弊病不消除，试图信息化现有的低效流程不仅是无效的，而且会滋生新的弊端，导致"电子俄罗斯"的远期目标将更加难以实现。
后期《2010年前俄罗斯联邦电子政府建设构想》尽管为俄罗斯电子政府建设明确了发展方向和目标，标志着俄罗斯电子政府建设从单纯的技术应用到利用信息通信技术重塑政府理念的最终转变，使电子政府建设方面的整体思路日臻完善；但是，这种明显滞后的战略显然也是反省10年来电子政府建设教训的产物，方案的落实也意味着俄罗斯电子政府建设将经历又一轮反复。