良好的社会管理是人类生活井然有的基础，也是社会走向文明、繁荣和富强的保证。随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，社会管理的任务和内容发生了深刻变化。在计划经济条件下形成和发展起来的政府管理模式与经济社会发展要求之间的矛盾日益显现。如何使政府管理体制和方式适应改革和发展的需要成为当前迫切需要解决的问题。上世纪八十年代，为了应对马克思·韦伯的官僚组织和传统管制型政府所面临的困境，西方学者提出了以公共选择理论和新制度经济学为基础的公共服务型政府理论。今天，服务型政府建设在我国也已经从理论走向实践。党的十六届六中全会就把“建设服务政府，强化社会管理和公共服务职能”作为政府改革和建设的一项重要目标任务。在刚刚结束的党的第十七次全国代表大会上，服务型政府被第一次写进报告中，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，强化社会管理和公共服务”，成为进一步推进政府改革的目标。
目前，关于政府管理体制和方式的研究方兴未艾，但很多研究仅停留在纯理论的层面，或者仅就某一个具体问题提出改进措施和方法，理论和实践相结合的研究相对较少，进行整体分析和探索的研究相对薄弱。本文将立足于政府管理的实践，借鉴当前关于政府管理的最新研究成果，以进一步完善政府服务为目标，深入分析和阐述政府管理体制方式创新的思路和方法，以期为加强政府自身建设，提高行政管理水平提供参考。
一、服务型政府的概念及其重要意义
明确服务型政府的基本概念和内涵是推动政府管理体制和方式改革创新的前提基础。在关于政府建设的理想目标体系中，有“法治政府”、“有限政府”、“责任政府”、“透明政府”、“廉洁政府”、“高效政府”、“诚信政府”等提法，但“服务型政府”具有内容和形式的双重意义，不仅包含了政府的功能定位，而且还体现实现政府职能的途径和方式。“服务既是一种基本的政府职能，又是一种管理方式”。
（一）服务型政府的概念和特征
服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。这种新型的政府模式，以“服务”为全部职能的本质，以“公民”为全部活动的中心，以“依法”为根本的方式要求。
美国学者罗伯特·登哈特将服务型政府的特征概括为七个方面：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而不是顾客；责任并不是单一的，不仅关于市场，而且关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行动准则、职业标准和公民利益；重视人而不只是生产效率；超越企业家身份，重视公民权利和公共服务。从服务型政府的概念出发，其核心特征可以概括成以下几个方面：
1、有限政府，社会优先。无限的无所不包、无所不能的政府，必将使政府权力的无限扩张、强行侵入私人领域，阻碍市场、社会中介功能的发挥。而有限的人力、物力与政府承担的责任并不相称，只能顾此失彼，事倍功半。市场经济条件下的服务型政府则“有所为，有所不为”，侧重于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，退出微观领域中直接管理的角色，让位于市场、社会中介组织和公民个人。
2、诚信为民，衷心服务。服务型政府是建立在诚信基础上的，以全心全意为人民服务为宗旨。服务型政府并不是不要管理，而是强调管理的出发点和归宿是服务，管理只是手段，在服务中管理，在管理中体现服务。政府在面临利益冲突和利益选择的时候，进行判断的标准是是否有利于人民大众。在面临城市拆迁这类行为的时候能够真正从公共利益角度出发，排除商业利益、部门利益、个人利益的影响，给被拆迁人以合理的补偿，让所有民众都能享受社会进步的成果。
3、民主参与，讲究合作。在服务型政府的模式下，政府与公民之间不是对立的“管理与被管理”关系，而是互利合作的关系。政府通过与公民的沟通交流取得人民的支持和信赖。政府是公开、透明的，通过民主的程序，吸收民众参与政府决策和管理，巩固政府行为的群众基础，形成公民与政府之间的良性互动关系。
4、廉洁高效，依法行政。依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。建设服务型政府就包含了依法行政的要求。要通过法治来约束政府行为，保证市场对资源配置的基础性作用，保证社会和公民自我调节的空间。建立服务型政府，其必须遵循的守则就是依法行政，如果没有法律这条准绳，政府也可能好心办了坏事。没有章法、不讲原则的所谓服务，最终受损害的还是人民利益。
（二）建设服务型政府的重要意义
建设社会主义和谐社会是新时期重大目标任务，而要建成“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”，传统的政府管理模式已经难以适应，建设服务型政府是必然选择。具体说来：
1、建设服务型政府，是践行“三个代表”重要思想的具体体现，是人民政府的性质决定的。全心全意为人民服务是我党的根本宗旨，是政府各项职能的基本出发点。实践“三个代表”重要思想，特别是落实“代表最广大人民的根本利益”的要求，需要政府代表好、服务好、实现好、发展好人民的利益，而不是站在人民的对立面，成为凌驾于人民之上的管理者。政府不应该有独立于人民之外的特殊利益，政府管理活动的根本目的是实现公共利益。在传统的政府管理模式下，“权力本位”、“官本位”的思想所衍生出来的是层层设卡、层层审批等和服务理念相背离的管理方式。只有转变政府职能，提高政府服务水平，才和政府的性质和所承担的职能相符。
2、建设服务型政府，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要。在社会主义市场经济体制下，市场和政府各有分工。市场对资源配置中发挥基础性作用，政府的职能定位主要是为市场主体提供服务和创造良好的发展环境，弥补市场失灵带来的不足。在过去的历史中，政府过多的干预经济生活，违反了市场经济发展的客观规律，做了一些不该做，也做不好的事情，制约了市场功能的发挥。完善社会主义市场经济体制，迫切要求政府从“越位”的地方“退位”，从“错位”的地方“归位”，在“缺位”的地方“补位”，还权与市场、社会和公民，把更多的精力集中到经济调解、市场监管、社会管理和公共服务上来，尽快实现向服务型政府转型。
3、建设服务型政府是顺应世界公共行政改革和发展趋势，适应加入WTO新形势的迫切需要。上世纪七八十年代以来，以英美等国为代表的一些国家掀起了一场声势浩大的行政改革运动。这场改革主要是在重新厘清政府与社会、市场关系的思想指导下，紧紧围绕政府职能的重新界定、政府职能实现方式的市场化、政府间关系的调整、政府内部结构的优化、行政管理方式的转变以及公务员制度改革六个方面展开的。这些改革固然有其作为高福利国家的特殊背景，但作为服务型政府的特征并没有改变。各国的改革实践基本上围绕着政府退缩和市场回归这一主线，强调政府的主要职能不是对经济的管理，而是对社会、对公民的服务，要求政府尽可能好地为社会公众提供公平、及时、高效、多样化的公共服务。在加入WTO以后，中国经济融入世界经济的步伐加快，政府的管理体制也受到国际贸易规则的制约。政府直接干预经济、地方保护主义、部门与行业垄断等都可能受到新规则的惩罚。加入WTO为我国提供了一个难得的历史性变革机遇。抓住这一机遇，尽快实现经济市场化、社会多元化、政府服务化、管理法治化，可以使我国在短时期内融入世界文明主流，取得更大的成就。
4、建设服务型政府是推进政府自身改革和建设的重要举措。伴随着经济社会的全面转型，需要对政府的职能和责任重新定位，需要对政府权力进行有效监管。20多年的改革开放，我国的社会主义市场经济体制已经初步建立，但从总体上说，政治体制改革落后于经济体制改革的步伐，我国政府的管理同经济社会发展的客观需求还不相适应，尤其是提供公共服务的数量十分有限，整体质量还有待提高。近年来，虽然政府在自身改革和建设方面取得了明显成效。但是，政府自身建设的任务依然艰巨，行政权力的越位、缺位、错位仍然是不容忽视的问题。在今年的政府工作报告中，温家宝总理提出要建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。“当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。” 加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务能力，建设服务型政府就是其中最基本的内容。　
二、当前政府管理体制和方式中存在的问题
对社会公共事务的管理，是任何时代、任何国家的任何政府都必须履行的基本职能。在市场经济条件下，外部性和非正义等“市场失灵”现象必然引发各种利益矛盾与社会冲突，需要政府通过加强社会管理予以矫正。虽然大家也都意识到“政府不只是解决问题的办法，它本身就是一个问题”，但政府的职能随着社会的发展而迅速膨胀是一个不争的事实，政府已经不单单承担“守夜人”的角色，从“摇篮”到“坟墓”都和政府职能相伴相随。今天，我们讨论政府在社会管理中履行职能情况如何时，应围绕“服务”为出发点进行判断，看政府的管理体制和方式是否和服务宗旨相背离。
政府管理的体制和方式，核心是围绕政府履行职能，如何管理、怎样管理。往上延伸一个层次就是哪些事项应该纳入政府职能的范围，哪些事项应该排除在政府职能之外，这涉及政府与市场、社会、公民的职能分工，政府转变职能的问题；往下延伸一个层次，就是在一定的管理体制和方式下，如何执行到位，保证良好的制度设计能够不偏不倚的落到实处。因此，职能－体制－执行是相互联系、相互作用的整体，不应当也不可能完全割裂开来。
（一）政府角色错位，职能界定不清
通过这些年的改革，政府职能转变取得了长足进展，政企不分问题基本解决，企业成长为独立自主的法人单位，政府很少直接干预企业的经营活动。但政府权力对企业自主经营的影响并没有消除，而是改头换面以其他形式出现。比如层层设置审批环节，在一些领域搞部门保护，任意抬高准入门槛等，加重了企业的负担。另外，受到招商引资、GDP增长速度等压力的影响，又出现另一种倾向，就是政府想方设法拉拢企业，在资金、土地等方面提供法律规定之外的优惠条件，越俎代庖提供一些职能范围之外的承诺，厚此薄彼，结果造成另一种不公平竞争。同时，在政府与事业单位的关系上，改革进展缓慢。这些年虽然有一些事业单位名义上通过改制脱钩，性质发生了变化，但仍然与政府有着千丝万缕的联系，经费由政府保证、任务由政府分配，成为一些中介服务的“专营机构”。政事不分、事业单位隶属政府造成了事业单位地位与功能的政治化与非经济化，机构的行政化、经费的财政供给化，资源配置的非社会化和职能范围的扩大化，成为“第二政府”。
（二）政府社会职能不发达，偏重管理，公共服务水平低
在传统计划经济体制下，虽然政府非常重视社会事业发展，并试图通过大包大揽的形式解决一切问题，但社会事业涵盖的对象只是体制内的单位人，对于广大农民和普通职工而言，基本上享受不到固定的社会保障。并且限于政府有限的财力和精力，在公共产品的生产上也走的是一条“政府办社会”的道路，公共产品供给数量有限、质量不高。在改革进程，政府的公共服务提供者的角色逐步受到重视，建立住房公积金制度、扩大养老保险范围、推进医疗保障、做好就业服务等都体现了政府从管理向服务的回归。但长期以来忽视公共产品的保障，造成这方面工作起点低、起步慢。医疗卫生、社会保障、教育就业等重要公共服务领域难以承担社会转型带来的巨大压力，只能将部分责任和风险转嫁给个人。“单位人”与“社会人”之间的巨大差异，也使事业单位、垄断行业以及政府机构改革举步维艰。
（三）政府公共服务缺乏公正性和公平性
首先公共服务的供给被政府或者政府下属事业单位垄断，缺乏市场竞争机制的参与，公共产品供给的社会化、市场化程度不高，限制了服务对象在接受服务过程中的选择权，只能被动地接受；其次在公共服务的分配上缺乏公开透明的程序和有效的监督。公共产品的分配权往往掌握在有关机构手中，分配给谁、怎么分，没有一个公开透明民主程序来制约，加大了权力“寻租”的风险；最后在公共产品的配给结果上存在地区之间、身份之间的巨大差距。如有的公共服务只供给本地人，而限制外地人，有的只顾及市区居民，而排除乡镇居民。集中表现在农村的公共服务不到位，对农民的公共服务水平大大低于对城市居民的公共服务水平。
（四）社会管理缺乏科学性，管理效率低
在管理体制上，管理职能分工过细，造成同一类行为多个部门有管理权，职能交叉，部门林立。在部门设置上，讲究上下对口，中央和地方、省级部门和市县级部门之间趋同化现象严重。在职能配置上，上下级行政机关之间事权不清，职能重叠，且存在审批权限上移，监管责任下放的情况，权责不一致，造成了职权和执法力量之间的矛盾，“有的有人没事干，有的有事没人干”。在实行“省管县”、分级财政的模式下，更容易引起地级市与区之间的职能重叠和冲突。往往区一级的管理职能被弱化，在事权、人权、财权上受到诸多限制，难以充分发挥基层政府的功能。机构和职能设置上的问题，也暴露在行政管理实践的工作效率上，有利益就争、有责任就推，人浮于事、相互推诿、相互扯皮的现象也时有发生。
（五）管理和服务方法手段单一
行政机关在进行社会管理的时候，往往强调刚性的强制模式，认为既然是行政机关的管理行为，相对人就理所当然的应该服从，重堵不重疏。在执法形式上，常常搞运动式、突击式执法，忽视长效机制建设，造成行政管理中治标不治本的现象。而在公共产品的供给上，存在“彻底放手”和“大包大揽”并存的状况。有的领域走完全市场化的道路，政府从公共产品的供给者中完全脱身出来。市场化条件下追求利益最大化的天性，与公共产品的公共性之间发生了冲突，不但加重了普通百姓的负担，也使一些产品供给被少数人垄断，成为私人牟利的工具。比如在医疗制度改革中减少对公共卫生的投入、以药养医，就催生了医疗乱收费现象；同时，另一方面对公共产品缺乏细致的分类，一些兼具公共产品性和私人产品性的混合产品，完全由政府大包大揽，这势必增加财政负担和行政服务的成本。
三、提升政府服务水平的背景和现实基础
政府在社会管理中暴露出来的问题，随着经济社会的发展日渐显现。同时，经济社会的变迁也要求政府的管理体制和方式与之相适应。经济社会的发展和思想理念的更新都为进一步建设服务型政府，改善行政管理体制和方式奠定了基础、提供了动力。
（一）经济实力的提升为提高政府服务水平奠定一定的物质基础
我国在经济社会发展中经历了片面强调经济增长速度、强调GDP增长的阶段。这种粗放型的增长方式，以资源和环境内耗为动力，为今后经济的可持续发展带来了不利影响。但同时，经济实力的增强也为现在政府提供更多的公共产品奠定了物质基础。在经济发展已经达到一定规模，政府财政收入不再维持在“吃饭财政”水平的状况下，政府服务的范围、层次、质量也应随之提升。工业反哺农业，城市反哺农村也体现了这一历史进程。另外，经济与社会之间相互依赖、相互制约的关系，决定了两者缺一不可。经济发展表现出对于改进政府服务的强大内需力，需要政府提供更多、更优质的公共产品来推动经济的进一步发展。就湖州市而言，2006年地区生产总值达到761亿元，财政总收入达到91.77亿元，其中地方财政收入49.79亿元，为加快各项社会事业发展奠定了基础。同时，也应该看到湖州市经济社会发展成果还不能满足人民日益增长的公共服务需求，劳动就业、社会保障、城乡建设、收入分配、教育、医疗、住房等事关民生的问题有待解决。在各地投资环境的竞相较量中，政府的管理和服务水平是其中的重要方面。只有优化政府服务，才能为投资兴业提供良好的软环境。
（二）市场机制的成熟将有效缓解提升政府服务的部分压力
政府与市场之间存在此强彼弱的博弈，在竞争性领域的“政府失灵”，正是市场机制充分发挥作用的舞台。经过这些年的发展，传统的一元化社会结构已经逐步为国家、社会、市场三元结构所取代。这种多极结构，促使公共职能分担方式的调整和重构。我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，平等、透明、有序的市场竞争体系已经形成，市场主体的竞争意识逐步提高，产生了一批重质量、守信誉的生产者和经营者。依赖良好的市场运作可以有效激励市场经营者参与部分公共产品供给的竞争。同时，又孕育了一批非营利性的组织，可以分担社会的公共管理职能。政府完全可以将部分公共产品交给企业和个人，将部分管理职能授权给中介组织，展现现代行政多样化、灵活化、自主化的特点。从管制型政府到服务型政府的转变，随之而来的就是服务主体和服务方式的转变。
（三）以人为本、依法行政观念为提升政府服务准备了良好的意识基础
党的十七大报告就强调“科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，要做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”服务型政府要求从公民的需要出发履行政府职能。以人为本的科学发展观也要求政府行为时时、处处、事事都要想到并且做到尊重人、关爱人、服务人、造福人、发展人。劳命伤财、大张旗鼓的搞形式主义、政绩工程和以人为本的观念相背离。通过贯彻落实科学发展观，以人为本的观念逐步树立起来，与服务型政府要求相吻合。而依法行政的观念意识则向与服务政府的要求不相适应的“官本位”、“权本位”意识发起挑战。无论对这些思想意识是否坚定牢固，但对以人为本、依法行政的观念已经基本达成共识，为进一步加强服务政府建设做了思想意识上的准备。
四、创新管理体制和方式，完善政府服务的整体构想
建设服务型政府，是中国政治发展的必然要求，是政府面对社会生态环境急剧变迁的能动适应。这一过程涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的系统工程。建设服务型政府，关键在于深化改革，创新体制机制，结合实际情况开拓性的开展工作。要充分发扬勇于创新的精神，积极借鉴吸收人类创造的文明成果，以改革创新为动力，以社会和公众需求为导向，建立公共服务和社会管理模式。
（一）增强服务意识，明确服务责任
“三个代表”重要思想的提出是对政府和人民之间的服务性关系的确认，即在公共管理中，政府应该以公民为本位，公民意识在公共管理中居于决定性地位。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。建设服务型政府，就必须强化服务和责任的意识，推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变，从偏重行政控制向科学化的公共治理转变。在建设服务型政府的进程中，必须把实践全心全意为人民服务的宗旨、正确履行政府职责作为根本原则，必须以促进经济社会全面协调可持续发展、不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需要作为根本目标，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
1、牢固树立以人为本的服务理念。以人为本思想是针对当前我国发展中存在的突出问题和实际工作中存在的一种片面的、不科学的发展观而提出来的。那种片面地认为发展就是经济的快速运行，就是GDP的高速增长的观点，忽视甚至损害人民群众的需要和利益。这种发展观“见物不见人”，其实质是一种“以物为本”的思想，它和以人为本所代表的是两种不同的发展观。政府服务也要解决这个问题，即为什么要服务，为谁服务的问题。以人为本，主张人是发展的根本目的，回答了为什么发展、发展“为了谁”的问题。社会的发展使社会中的利益主体从国家和集体缩小到个人和家庭，对个体利益的关注成为人们利益诉求的出发点。人权、人格、个人价值、人格尊严，成为社会稳定和发展的价值基础。以人为本的观念，要求政府服务不但要关注人，而且要关注每一个人，为每个人的自由发展创造条件。
2、以“公民”为对象，而不是以“顾客”为对象。政府要为人民服务，这是毋庸置疑的。但是在具体的管理服务过程中，政府往往面对的不是作为整体的人民，而是单一存在的个人。这时就存在对服务对象如何定位的问题，是顾客还是公民？顾客的定位意味着将市场机制引入公共管理领域，使公共管理部门借鉴私人部门管理经验和成果。事实上，将政府的服务对象定位为“顾客”，违背了政府的基本性质，存在矫枉过正的倾向。政府的服务对象应该是“公民”，个体既作为独立的人而存在，又作为社会人存在，既有权利又承担义务，权利的社会性决定了政府也不可能无限制的承担服务职能。
（二）加快政府职能转变步伐
目前，我国处在改革的攻坚阶段，政府改革是“牵一发动全身”的关键环节。与改革初期的“普惠性”改革的高歌猛进不同，转变职能是政府的“自我革命”。因为管理职能往往和事权、财权相联系，职能的转变意味着利益关系的调整，可能造成一批人员的分流，必然会遭到一批既得利益者的阻挠和反对。加快政府职能转变是大势所趋，是客观必然，提升政府的服务能力必须从这一问题入手。
1、加快行政审批制度改革。现行审批制度的弊端主要表现为：审批事项过多过滥；审批程序复杂，环节多、时限长；一些审批机关重审批、轻管理，甚至以审代管；审批透明度低，自由裁量权大，极少数机关工作人员利用审批徇私舞弊，违法违纪，给公众利益造成了严重损害。行政审批制度改革就是以市场和社会的需求来确定政府职能的范围。凡是公民、法人和其他组织可以自主解决的、市场竞争机制可以自主调节的、行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，政府都不应该干预。根据我国《行政许可法》的规定：法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，地方性政府规章可以设定临时性行政许可。2007年10月国务院决定再次取消和调整186项行政审批项目。可见行政许可的设定权主要集中在中央和省一级，对于没有立法权的地级市来说没有行政许可的设定权。因此，擅自增加或者减少许可项目都是违法行为。在这种情况下，推进行政审批制度改革的工作主要集中在以下几个方面：一是严格规范性文件的制定，防止在没有法律、法规和政府规章规定的情况下，假借加强管理的名义擅自增设许可项目，变事后监管为事前审批；二是提高行政审批的透明度，行政审批的条件、程序都应该公开，提高行政审批的信息化、网络化水平，方便当事人了解和查询。公开、公正的实施行政许可，防止暗箱操作的权力“寻租”行为；三是提高行政审批效率，不仅涉及企业的审批服务要提高效率，涉及公民个人的审批服务也要方便快捷。要通过“一站式服务、一次性告知、公开承诺、限时办结”等形式，进一步提高办事效能；四是理顺市和区之间的许可职能。目前我国行政管理体制中，在地级市和县级区之间存在监管责任下放、审批职能上收的问题，与“谁许可、谁监管”的权责一致要求不相符。理顺市和区两级管理职能，关键还是审批权限下放的问题，该下放的审批权力，都应该下放。
2、分类推进事业单位改革。事业单位改革的关键在于改变事业单位的“单位”特征，要弱化事业单位的“行政”色彩，走向社会，使其逐步成为社会主义市场经济体制下的独立的事业法人。当然，历史上形成的事业单位的性质和承担的职能不尽相同。推进事业单位改革首先必须对事业单位进行科学合理的分类，应根据监督管理、社会公益、中介服务、生产经营的不同性质实行区别对待，而不能搞一刀切。积极推进公益性事业单位的管理体制和运行机制的转化，将政府包办事业转变为事业单位自主服务和自我管理，克服扭曲事业单位性质和宗旨的不正当的盈利性导向和行为。今年，湖州市事业单位改革推出四项举措：启动事业单位分类改革，完成事业单位分类认定工作，将事业单位按照以功能确定类别的原则分为监督管理类、社会公益类、中介服务类、生产经营类四种类型；力争所有事业单位均普遍推行人员聘用制度；着力推进事业单位岗位设置管理工作；进一步健全和完善事业单位登记管理制度，探索建立事业单位法人治理结构。这些举措必定会推动事业单位的改革，同时也有力推动政府职能转变的进程。
3、充分发挥行业协会和中介组织的作用。政府转变职能，从管理微观经济事务中解脱出来，实现政企分开、政事分开、政社分开，一些职能就要相应地还给企业或转移给市场、社会，这就需要有相应的市场、社会组织来承担。在完善的市场经济体制中，行业中介组织和社会自律组织具有行业自律、维护竞争、行业管理等功能。实现政府职能转变的目标，必须加快建立健全各种市场化的行业协会，并充分发挥它们的功能。公共行政是国家对公共事务的组织与管理，包括政府公共行政与非政府公共行政。政府公共行政的权威直接源于国家权力，而非政府公共行政的权威源于社会。因此，建立公共服务型政府，必须摒弃公共行政等于政府行政的狭隘观念，树立一种更民主、更开放的服务型的公共行政观，加快体制创新和制度创新。行业协会和中介机构作为政府与企业以外的“第三部门”，既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平竞争的社会组织，其功能是非政府公共行政的重要内容。在政府和非政府组织均能履行的许多功能上，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果，依靠行业协会实行行业自律管理，更有利于促进行业的发展和降低行政成本，收到更好的社会效果。
（三）全面提高政府公共服务水平
提高政府的公共服务能力，动因是经济社会结构的变迁。全面提高政府的公共服务水平，就需要发展社会事业和解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，体现它的公共性、普惠性和社会公平性。
1、明确公共服务范围。公共服务的范围比较广，根据经济社会发展的水平高低和政府建设的能力大小而定，但基本上都包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，也包括公共交通、公共通信等公共产品和公用设施建设，还包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等公共制度建设。这些公共服务产品和公共服务的提供，是政府调控社会群体之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的有效制度性手段和机制。要按照科学发展观的要求不断扩大公共服务的覆盖范围，完善社会保障体系，加强就业和再就业工作，加强公共卫生体系建设，特别要加大农村公共服务建设的力度。通过强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，形成统一、公开、公平、公正的现代公共服务体系。
2、提高公共产品供给的社会化、市场化水平。要从单中心的服务模式向政府与社会合作的多中心服务模式转向。要在政府直接提供公共服务的基础上，增加公共服务供给的市场化、社会化方式，打破政府对公共服务的垄断，引入私人部门和非政府组织参与提供公共服务。这里首先要解决一个问题就是哪些公共服务必须由政府提供，哪些公共服务可以外移到市场和社会。公共产品是私人产品的对称，是具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。在关于公共产品的分类上可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是任何一个人对该产品的消费都不减少别人对它进行同样消费的物品与劳务。而准公共产品具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品。一般而言纯公共产品只能由政府供给，而准公共产品的提供可以向市场和社会转移。因此可以在公共产品合理划分的基础上，通过市场化引进多元化的服务生产模式，丰富公共产品的供给方式，包括公私竞争、公开竞标、特许经营、政府补助等等。
3、合理分配公共服务。公共服务的不平等性和歧视性是现阶段公共服务中存在的重要问题。今后改革的方向应该是通过政府的再分配功能，从歧视性服务到平等的无差别的服务转向。今后应当重点加强以下几个方面的公共服务平等化：一是就业机会的平等化，改革劳动就业管理制度，扫除户籍制度、性别差异等对平等就业政策的影响；二是义务教育平等化，强化政府对义务教育的保障责任，合理分配教育资源，提高农村教育水平。2006年浙江省实施免费义务教育，进入公办义务教育学校的民工子女可以享受同样的政策，是义务教育平等化的积极行动；三是城镇职工社保平等化，完善城镇职工的基本养老、住房、失业、工伤和生育等保险制度，同时在此基础上，探索建立进城务工人员的社会保障问题。2007年，湖州市积极推进住房公积金制度扩面工作，1－9月份，就有一万多农民工参加进来，迈出了社保平等化的坚实步伐；四是收入分配原则和过程的公平化，缩小收入分配差距，要着力解决因政策因素造成的初次分配中社会成员之间收入分配不公问题。提高劳动要素的报酬，确保劳动报酬在利润分配中占到合理比例；五是基本医疗保障的平等化，针对广大人民群众看病难、看病贵所涉及到的问题，应加大政府对卫生事业的投入力度，进一步完善城乡公共卫生和基本医疗服务体系，尤其要加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度。2006年8月，湖州市在浙江省率先出台建立城镇居民合作医疗保险制度的有关政策，城镇无医疗保障的老年居民、未成年人、重症残疾人灯都成为参保对象。
（四）社会管理体制和方式的创新
社会管理是一个动态的概念，它的理念、内容和模式随着社会形势的演进而不断调整、成熟。社会管理作为政府职能的重要内容，承担着规范社会组织，培育合理社会结构，化解矛盾，维护社会公正和秩序等职责。与社会管理的内涵的变化相适应的是政府管理体制和方式的调整。一个地区是否能够健康和谐的发展，关键就看地方政府是否勇于和善于推进制度创新，从理念、体制和机制上探索出新手段、新模式。
1、优化政府机构设置和职能配置。要按照精简、统一、效能的原则，继续理顺职能分工，精简机构和编制，实现政府机构设置、职能、编制和工作程序的科学化、规范化、法定化。要结合实际情况，上级政府与下级政府的机构设置不必完全对口、一一对应。依法下放审批权限，加大基层执法部门建设，下移执法重心。积极探索设立宽范围的综合部门，解决分工过细、职责不清的问题。通过优化政府组织结构，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、行政成本过高等问题。按照综合行政执法的要求，改革行政执法体制，在城市管理综合执法的基础上，积极试行其他领域的综合执法。清理和整顿临时性政府机构。该撤销的要坚决撤销，将其所承担的工作任务归并到有关部门。确需设立的，要按照有关法律履行法定程序，严格规范审批，依法明确其工作任务、职责权限、存续期限和撤销条件等。
2、健全科学民主的决策机制。正确的决策是各项工作成功的前提，完善决策机制总的要求是要深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。实践中政府决策存在偏重个人意志，民主集中不够；决策偏重经验、缺乏合理性和科学性；决策偏重短期效应，预见性不足等问题。健全科学民主的决策机制，建立社情民意的反映机制，扩大公众对决策的参与，并使之制度化；完善专家论证制度，将重大决策交由专家进行必要性和可行性分析，并逐步优化和丰富专家咨询队伍，避免“御用专家”为论证而论证的走过场；健全对决策的跟踪评估和长效分析，注重决策效果的长期性和整体性，全面评价决策效果；健全决策责任追究制度。细化决策机构和决策人的责任，避免只追究集体责任，不追究个人责任，使决策责任被虚化。按照权责一致，“谁决策、谁负责”的要求，建立决策责任追究制度，明确决策过程中每一个环节的责任者。
3、进一步完善政绩评价体系。当前各级政府以经济指标为主，教育、卫生、文化等其他社会事业发展为辅的政绩考核体系与服务型政府的要求不相适应，造成经济发展中的急功近利、环境透支，重GDP增长轻民生保障等现象。在党十七大报告中不仅强调了物质文明、政治文明和精神文明，而且首次提高了生态文明，体现了对传统发展观念的深刻变革。推进服务型政府建设，要在政府的政绩评价体系上进行创新和变革。对地方政府的政绩评价体系要综合经济的因素、生态的因素、民生保障的因素、依法行政的因素，并协调好各部分之间的考核比例关系，体现可持续科学发展，体现发展的成果由人民共享。
4、推进政府信息公开，鼓励公民积极参与。政府信息公开是依法行政的重要内容，一些地方存在行政权力被滥用，很大程度上是由于政府与公众之间信息不对称造成的。行政权力的行使向社会公开源于人民主权的政治理念，人民是国家权力的最终所有者，而国家机关是为人民利益服务的公仆。人民有权了解公仆的活动，参与国家和社会公共事务的管理，实施监督，防止权力异化。同时，推进政府信息公开，是满足公民知情权、参与权、监督权的需要，是公民的一项重要基本权利。而公共信息在现代社会生活中扮演着越来越重要的角色，无疑是一笔宝贵的资源和财富。公共信息的不流动、不透明，会造成信息的严重扭曲，必然增加市场主体的交易成本。政府作为公共信息的最大拥有者和控制者，有义务使信息自由流动，以便为公众所知悉和利用。服务型政府要求公民参与公共服务的过程，以提高行政管理的科学化、民主化，提高行政管理效率、降低行政成本。西方国家在城市拆迁中，就积极鼓励公众参与，从城市规划制定、拆迁方案确定到安置补偿协议都广泛吸收公众参与进来，充分表达他们的意愿和诉求，进行协商和沟通。因此，前期的过程一般比较漫长，而一旦进入拆迁程序，由于前期良好的沟通和扎实的工作，进展会比较顺利。反之，若前期的沟通不够充分，简单地凭借一纸通告就完成了前期的告知程序，往往造成实质拆迁程序的久拖不决。这充分体现了，吸引公民参与的意义和价值。