作为国家的治安行政管理力量,公安机关处于维护国家稳定、社会治安综合治理的前沿阵地。透过近年来的一些法治事件可以发现,公安执法的规范性在实现社会的和谐与稳定方面承担着不可替代的职责。面对急速转型期中国社会阶层矛盾突出、群体性事件增多、涉访涉诉案件居高不下的现状,中央政法委和公安部分别提出了“三项重点工作”和加强“三项建设”的重要指示,要求推进警队信息化、执法规范化以及构建和谐警民关系,通过改革创新社会管理模式,进而化解社会矛盾,从而为充分发挥公安机关依法维护社会稳定、保障群众利益提供了政策性指引
浙江省杭州市公安局一年来的执法规范化建设正是对中央号召和精神的积极响应并取得了显著成效
柯良栋,男,汉族,1963年7月出生,湖北大冶人,1989年4月入党,1985年7月参加工作,硕士研究生学历。
2009年4月至今,任浙江省公安厅副厅长、党委委员兼杭州市委常委、公安局局长、党委书记。
□本报记者 蒋安杰
执法规范化建设是公安部2008年9月在“南京会议”上作出的重大战略部署。国务委员、公安部部长孟建柱明确指出:执法规范化建设是“三项建设”(公安信息化建设、执法规范化建设、和谐警民关系建设)的核心和公安工作的“牛鼻子”,是事关公安工作全局的大事。
如果把整个公安执法建设看成一棵树,以前开展的执法质量考评是它的树枝、树叶,而现在的执法规范化建设则是它的树根和树干,是根本性的东西。浙江省杭州市公安局在开展执法规范化建设实践中所取得的成果,形成了一种独特的“杭州样本”,给了我们很多启示。
对此,中国法学会刑法学会会长、著名刑法学教授、北师大刑科院院长赵秉志给予了高度的关注。
赵秉志教授评价说,执法规范化建设既是警队信息化建设的基础,也是加强和谐警民关系建设的根本。健全的执法规范和良好的执法素养,对树立法制权威、实现警民和谐具有重要价值。在执法规范化建设过程中,杭州市公安局作为领导机关,力戒纸上谈兵、闭门造车,以公安部加强警队执法规范化建设的指示为指导,结合公安执法特点、辖区治安特点、软硬件警务设施的现状,建构具有可操作性的执法规则,从实践中寻找解决警务工作实际困难的有效途径。既通过一系列的制度创新丰富执法规范化的内涵,也取得了规范化建设的最大经验——因地制宜,结合自身特点确立切实可行的建设模式。这不仅有助于促进浙江省公安系统执法规范化建设的顺利进行,而且对于全国公安系统“三项建设”,乃至全国行政执法系统的法治建设都是一个很好的借鉴。
执法规范化建设“精细如装修”
搞执法规范化建设就像家庭装修一样,如杭州景区分局柳浪派出所、西湖分局翠苑派出所,每个地方建设得都很精细,用杭州话来说就是“螺丝壳里做道场”。
“走进湖滨派出所,就像走进了一个小迷宫一样,‘麻雀虽小、五脏俱全’,而且非常精细化。其中,印象最深的是湖滨派出所在审查室划分红、蓝、黄3个区域,十分符合规范执法和实战要求。可以说,浙江民营经济是全国的样板,现在很高兴地看到杭州市公安局执法规范化建设也成为了全国的样板。”浙江卫视副总监王水明在实地参观后感慨地说到。
柳浪派出所也很有特色,在面积只有200平米的范围内开展执法规范化建设难度很大。但该所的民警用给自己家装修的劲头儿来搞执法规范化建设,用足用好了所内的每一寸地方,硬件改造、软件建设同样搞得有声有色、亮点纷呈。比如他们所没有卫生间,违法犯罪嫌疑人上厕所需要带到外面的公共厕所,这中间就存在比较大的安全隐患。他们想的办法很周到,每次违法犯罪嫌疑人上厕所都安排4名警力,并明确每个民警的职责、站位,保证途中不出问题。他们甚至还对厕所的门把手进行了相应处理,真正从每一个细节上确保了执法安全、安全执法。
浙江大学公共管理学院院长姚先国教授对执法规范化建设的精细化理念很是推崇,他说,执法规范化建设应该看作是执法方式的一种创新,而且是有效的创新,其特点是执法的规范化,它不是一项单项的措施,而是一个系统的变革、模式的变革。管理上有一句话叫“魔鬼存在于细节之中”,而通过实地考察之后真是感觉“百闻不如一见”,杭州公安系统在执法规范化建设中对每一个环节、每一个细节都考虑得十分周到,真正地做到了精细化的建设。
滨江区公安分局吴士毅谈到,从实地考察的情况来看,很多派出所的特色亮点工作之所以能够出彩,最重要的就是注重细节,从每一个细节抓起。为了能够在推进执法规范化建设过程中有所突破,临安市公安局局长李磊提出了“打防精确、服务精诚、管理精细、考核精准、队伍精兵、形象精神、结果精品、精益求精”的目标。
所领导从“值班”到“坐堂”
杭州市公安局执法规范化建设很大的亮点是“通过设立综合勤务指挥区域和实行值班所领导坐堂制度,有力推动了派出所勤务机制改革的深化发展,充分发挥了派出所这一综合性战斗实体的作用。”
浙江省公安厅副厅长、杭州市委常委、市公安局局长柯良栋详细介绍了具体的措施。“综合勤务指挥室将受理案件、警情调度、监控跟进等功能整合到一起,在派出所这一最大、最重要的执法执勤实体,建立了统一的警力调配和警情处置机制,有效地改变了原来信息互通不流畅、案件运转不顺畅的局面；坐堂制度让值班所领导从办公室下到综合勤务指挥室,直接履行指挥调度、指导办案、审核笔录、接待来访、监督把关等职责,在第一时间直接掌控和调度处置警情,在执法第一道工序中严格把好质量关,从而拓展了派出所勤务机制改革的内涵和外延。”
拱墅区公安分局局长杨军说到,为了落实值班所领导坐堂制,目前拱墅分局在8个派出所各增加了一名副职领导,主要是负责执法规范化建设,加大监督和管理力度。利用已有的监控平台,加大网络执法监督力度。对一些多发性、常发性的问题,加大执行和整改力度。加强执法培训工作,使民警对应知应会的法律法规、执法流程了如指掌。
所领导坐堂制非常符合实际,坐堂和不坐堂效果大不一样。景区公安分局金明指出,坐堂以后,所领导对很多问题都了如指掌,很多问题能第一时间了解、第一时间介入、第一时间解决。所以坐堂制一定要坚持下去,千万不能半途而废。
“从遥控指挥转变成现场指挥,所领导实实在在地履行了指挥调度、指导办案、审核笔录、接待来访等职能。同时,也给民警树立了榜样,通过深入一线现场对重大警情的处理,解决了很多实际的困难和问题,消除了以前普通民警对所领导在办公室值班的不平衡的想法,达到了凝聚警心的目的。”建德市新安江派出所所长汪永刚谈到。
抓住执法规范化建设的“牛鼻子”
抓基层所队执法规范化建设就是牵住了公安工作的“牛鼻子”,开发区公安分局局长李建平对此深表赞同。余杭分局张文根认为,当前杭州市公安局全力推进的执法规范化建设要抓住三个“牛鼻子”,即执法安全的“牛鼻子”,服务群众的“牛鼻子”,办案质量的“牛鼻子”。
执法规范化是一项系统工程建设,如何统一认识,选准突破口?有着武汉大学法学博士背景,又在公安部法制局工作多年的柯良栋局长深知抓住“牛鼻子”的不易和重要性。
对全市15个县、市、区公安局和几十个基层派出所进行调研后,“抓源头、抓基础、抓基层”形成杭州执法规范化建设的重要部署。
基层单位在接警工作中把“救人、止损、查缉”作为第一职责,民警利用第一时间、第一现场,积极采取保护群众、挽回群众损失、查缉嫌疑人等措施。
在提升执法效率上,用公安信息化建设助推执法规范化建设,大力推进网上执法办案系统和电子笔录系统建设,除涉密案件外,全部实现网上办案,电子化卷宗率达到85%以上；创新笔录模板,把程式化的讯问内容采用多项选择方法完成,大大提升了民警制作笔录的效率和质量。
执法规范化建设任重道远
早在2005年,中央政法委就提出要开展“规范执法行为、促进执法公正”专项活动；2008年,公安部部署“三项建设”,这实际上是有一个历史沿革的过程。有些地方部门开始传达贯彻搞得红红火火,可是最后却无声无息。因而,执法规范化建设全面均衡、持续发展能不能持之以恒地抓下去,是大家共同关心的问题。
杭州市政协社会法制和港澳台侨委员会主任郑浙民谈到,执法规范化建设全面均衡、持续发展是一个任重道远的过程。中国有句话叫“公生明、廉生威”,其中“公生明”就是要追求程序、操作的规范和正义,保障当事人的权益,保证执法的威严,通过执法规范化建设,可以减少很多不必要的麻烦和矛盾。
而中国的某些“传统文化”比较喜欢“灵活性”、“特事特办”、“破例”,很多的法律法规、规章制度就落实不下去,因此,杭州公安在抓执法规范化方面能不能持之以恒、形成制度,这是能否适应新形势的重点。
对于如何才能使执法规范化建设全面均衡、持续地发展,他提出了独特的见解,“要形成制度、形成文化,把执法规范化融入到广大民警的血液中去,成为一种机械的记忆,促进执法规范化建设全面、均衡、持续向前发展。要在资金和人员上给予充分的保障,要想办法争取各方面的支持,尽力把杭州市公安机关执法规范化建设的硬件建设纳入到杭州市第十二个五年计划中去,或者纳入统筹城乡发展和城乡服务一体化等工作中去,确保资金到位。”
浙江卫视副总监王水明认为,执法规范化建设还需要抓住提高基层民警的执法素质这一关键点,尤其是应对公众和媒体的能力。
他说:“当前网络社会中,人人都是媒体、都是报道员,因此,建议规范化用语还需要不断改进和完善。同时,进一步加强社会警情瞭望哨的建设,加强一线民警应对公众和媒体质问的学习和演练,在派出所建立应对警情的基层联络员等等。”
上海九林企业管理咨询有限公司董事长滕毅则从企业管理的角度来谈公安执法规范化建设,提供了另样的视角。他说,一流企业做标准,二流企业做服务,三流企业做产品。因此,杭州公安要力争成为执法规范化建设标准的建立者。