作者：肖尔亚

以人民网“地方领导留言板”为例浅析我国电子政务发展

　　摘要：从1999年底的“政府上网工程”开始，我国政府网站建设与发展已经历风雨兼程的20年，现在正进入一个崭新的发展阶段。“人民网”作为互联网上最大的中文和多语种新闻网站之一，是国家重点新闻网站的排头兵，同时在舆论监督、电子政务建设方面有巨大的影响力。2008年7月，人民网“地方领导留言板”全面建设完成，数千位各地各级党政“一把手”全部开通了专属留言板，数以万计的网民纷纷通过留言板向领导反映问题、提交建议。这种新型的干群沟通渠道在沟通民意、传达民声方面发挥了巨大的作用。本文旨在以人民网“地方领导留言板”为例分析我国电子政务发展的现状和特点，揭示其社会意义。
　　关键词：人民网　电子政务　网络问政
　　随着大众传媒的迅速发展和经济社会结构的深刻变化，网民群体的价值正不断凸现，网民个人需求也逐渐向高层次转化，人民群众利用互联网参与舆论监督的主动性、积极性空前提高。国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，在新的历史条件下，网络已经成为重要而独特的渠道，以网络为媒介的“政府—公众”新互动模式已经成为中国政治文明的重要元素。“中国民主政治的建设需要顺应这一历史性的趋势，让更多的人有序地参与到政治生活中去。”
　　从孙志刚事件、重庆最牛钉子户、山西黑砖窑事件，到年初的“躲猫猫”事件、两会中网民的海量提案，到5月份地震一周年纪念活动中的舆论监督，网络媒体作为表达民意、反映民情民声的一个渠道，其地位和影响力已经得到人们的认可。
　　一、电子政务发展概况
　　从2000年起，国际上掀起了“电子政府”建设的热潮。2000年3月，作为日本千年工程中的重要内容，日本政府正式提出实施电子政府工程，同时向日本国会递交了《电子签名与认证法案》。美国前副总统戈尔于2000年6月6日提出建设电子政府并把这项建设的意义提到了“第二次美国独立革命”的高度，很快， 参众两院迅速以高票数通过了《国际与国内电子签名法》。在2000年7月的欧盟首脑会议上，与会的十五国元首通过了针对21世纪政府管理的“电子欧盟计划”。此外，新加坡，韩国等国家也在积极推动本国的“电子政府”建设。“电子政府”的建设已经成为国际上新一轮公共行政管理改革和衡量国家竞争力水平的重要标志之一，也成为推动全球IT产业发展的强大动力。
　　目前，我国绝大多数中央、省级、地级市的政府门户网站、各职能部门网站，以及政府专项服务网站（如由政府有关部门举办的大学生就业网）已基本建成。区县一级政府也大多已有自己的门户网站，甚至个别经济发达地区的乡镇政府也有自己的专门网站。那么，我国电子政务的发展的主要方向是什么？温家宝总理2005年年末在国家行政学院省部级干部电子政务研讨班上的讲话回答了这个问题，“社会主义市场经济条件下政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，电子政务的发展方向就是要全面履行政府在这四个方面的职能，“我国电子政务建设的根本要求是提高行政效率、降低行政成本、改进政府工作、方便人民群众。”我认为这个要求一方面包含了电子政务的建设目的，另外一方面也包含了电子政务建设的原则和出发点。而随着互联网的发展，电子政务“改进政府工作、方便人民群众”的功能日益彰显。
　　网络问政主要是指普通网民利用网络传播手段，参与或者影响社会政治，包括对代表委员提案的影响、对参政方式的改变，以及普通网民通过献言献策对城市发展的推动。目前的表现包括：对官员的博客进行跟帖、相关主题的大规模讨论、网上民意投票等。互联网在中国民众的政治、经济和社会生活中扮演着日益重要的角色，成为中国公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道。

　　二、人民网“地方领导留言板”
　　2005年起，人民网利用自身资源，逐步建立起一套完整的全国各省级、副省级、地级市(地区、州、县、盟)党政领导资料库，并于2007年推出“地方领导人报道集”，跟踪记录各地要员的新闻动态。随着网友自发给各地领导发表留言的不断增多，人民网开始着力探索“网友给领导留言”这一前所未有的官民交流模式——2008年7月，“地方领导留言板”全面建设完成，为除台湾地区外全国22个省、5个自治区、4个直辖市及香港、澳门两个特别行政区在内，数千位各地各级党政“一把手”全部开通了专属留言板，网友既可以在留言板内以匿名方式自由发言，亦可随时浏览到其他网友所发表的留言。留言板全面开通首月，网友月留言8850条，次月即增长至12250 条。截至目前，“地方留言板”日均留言量已突破1100条，并仍在持续上涨。
　　为保证留言板秩序，“地方领导留言板”采取“网友匿名留言——领导或政府机构将回复传递至人民网——人民网确认来源及内容无误——由管理员统一发布回复”这一机制，凡党政部门发来的留言回复，刊发前都经过多种方式进行来源确认，切实保障每条回复都具可信性、权威性，也充分保障网友的权益。而实践显示，这一机制发挥了有效的作用，比如2009年4月27日，有网友在人民网“地方领导留言板”上，给河南许昌的领导留言，反映该市马栏镇的公路难走。5月18日，许昌市政府回复留言，说明了道路损坏的原因，表示会先进行“砖渣垫付处理”，并已选聘养护人员。
　　据2009年5月22日《人民日报》报道，“地方领导留言板”已发布网友留言6万余条，21位省委书记、省长，46位地市级领导干部公开回应，2000多个网友问题得到处理和解决。人民网“地方领导留言板”相比普通网络问政平台的优势在于：依托人民网、《人民日报》，其权威性远远高于商业网站，能引起更多的重视；其次，提供了长期、固定的参政议政平台（而其它网站多是在特定时期，如两会期间，才开辟此版块），有望打破网络舆论监督没有法律认可、没有相关部门授权、没有组织团体支持的困境；对公众而言，如果公众的参与行为获得了比较积极的响应，也就更乐于参与其中。这样一来，传媒和公众之间的关系也就更紧密，更具有平衡/互换的特征。 由于“地方领导留言板”促进问题解决的及时性和有效性，舆论监督在这里拥有了厚重的公众基础和较为坚实的合法地位。
　　笔者认为，从新闻传播学角度分析，网络问政具有如下特点：
　　（一）有利于实现更良好的舆论监督
　　“地方领导留言板”上的留言内容包罗万象，既有关于教育、交通等大方向的建议，也有治理城市某条街道的请求。这些内容政府需要留意，同时给传统媒体提供了线索，对于关系到老百姓切身利益的问题要及时跟进报道，促进问题的解决。值得注意的是，由于新闻不是政治本身，传媒工作者不可能完全具备职业政治家的素养。因而，传媒为了履行监视、监测环境的职能，有必要在舆论监督中适当转变监督主体的身份，为公众参与监督铺设较为畅通的沟通渠道，让公众积极、自愿地承担起舆论监督的主体角色，而传媒，则悄然退到背景烘托和议题设置的位置上。 “地方领导留言板”提供了一个值得借鉴的平台，这种公众参与式的监督可以削弱事情的敏感程度，减轻了新闻官司中传媒方的举证责任，也可以适度降低行政管理方面对传媒施加的压力。
　　（二）官民实时交流，有利于化解潜在矛盾
　　在“地方领导留言板”上可以看到许多关心城市建设和发展的网民提出真知灼见，可以看到处于社会底层、身陷社会矛盾中的群众渴望寻求正义。这当中的问题有的得到了解决，有的因为各种原因拖延了下来并结成恶果。典型的事例就是2008年11月发生在甘肃的“陇南事件”。之后人民网的编辑在梳理“地方领导留言板”留言时发现，当年9月起就有不少网友对陇南搬迁问题表达不满，且留言越来越激化。由此甘肃对“地方领导留言板”的关注大大增加，并向人民网定期索取“留言汇总”。

　　网络民意的凸显，一方面在于网媒的发展、公民意识的成长，另一方面更在于执政者对于网络民意的日益重视。2008年6月 20日，胡锦涛总书记到人民网强国论坛同网友在线交流，成为“中国第一网民”，重视程度可见一斑。据相关调查，超七成公众认为网络表达将成中国民主建设的新通道，近六成人认为有助于拉近政府与民众距离。 以往，百姓与代表、委员沟通的渠道最多的方式就是书信和直接见面；和省委书记等要员很难进行直接交流。书信具有私人性、交流周期长等特点，直接见面更是需要大量时间，这就注定会影响双方的交流范围、交流数量甚至交流质量。而网络凭借其互动性、及时性优势带来畅快的参政渠道和广阔的参政平台。也避免了举报信从上级一级一级最后竟转交到被举报人手里的尴尬局面。
　　（三）网络问政带来了平等机会和真实的声音。
　　同传统的举报、信访不同，“地方领导留言板” 为百姓提供了参政议政的新平台，平时不好说、不敢说、 无处可说的话，可以在留言板上对领导直言不讳、一吐为快；而对领导干部来说，这一平台也成为官员们获取“原生态”社情民意的很好途径，上网听取民意、网下解决问题已经逐渐成为官员的执政新习惯。《法制日报》分析指出：海量、及时、真实的网络原生态信息，不仅使中国民众的知情权、参与权、表达权、监督权得到前所未有的保障与扩展，同时也对各级政府的执政方式与智慧带来了新的机遇与挑战。能不能获得真实、高效的社情民意，能不能积极参与、影响并引导网络民意，并与之形成一种良性互动，不仅直接关系到政府官员能不能打赢信息战，更是直接考验着一个党与政府的执政能力。正因为如此，如今越来越多的国家机关、地方领导开始日益重视互联网的作用。
　　兴起于上世纪70年代的受众参与理论认为：与大规模、单向的、垄断性的巨大媒介相比，小规模的、双向的、参与性的媒介更合乎社会理想。 互联网的出现验证了这个观点，网络平台有望打破少数人垄断媒介的现状，增强传播关系的横向型和平等性。“地方领导留言板”的留言者包括农民工、下岗工人、退休职工、残疾人……社会的弱势群体通过网络发出了他们的声音。另外，今年两会期间，在CCTV网络、新浪网、新华网等都活跃着一批利用网络参政的高手。“地方领导留言板” 利用网络平台征集民间智慧，有望成为中国城市发展的推动者和见证者。
　　另一方面，“地方领导留言板”刚刚推出时，很多网友在发表留言之余，也纷纷对领导是否会回复、跟帖表示质疑，部分网友甚至认为领导不回复，留言板的意义就为零。随着时间推移，不断有网友发现，自己所提出的问题，虽在网页上并没有直接得到回复，但事情却很快有了解决——越来越多的网友对“地方领导留言板”有了新的看法和见解：留言板的意义，并不只在于领导是否跟帖进行了回复，而在于领导是否认真看了，事情是否认真办了。从千呼万唤只盼领导回个帖，到更多关注网友呼吁是否得到及时有效的解决，这是关注留言板的网友日趋理性的表现。对于留言板对于现实政治的影响，笔者认为一下几个方面值得关注：
　　（一）网络问政的现实出口在哪里？
　　省长、市长和普通民众面对面的网络问政、“互联网政治”，固然是非常直接、亲切，但对于现代民主政治和制度而言，毕竟只是一种非制度化的临时性、辅助补充性的议政、问政方式，不可能也不必代替既有的制度化、体制内的政制安排。因此，如果我们想将这种网络问政风尚延续下去，进而升华、发扬光大，便不能不在现有的制度安排中寻找嫁接、承载、突破口。“地方领导留言板”采取了“留言报送机制”，将未予公开发布的留言进行汇总，不定期报送给各位领导人。这一报送目前已在甘肃、浙江、重庆等省和直辖市试点展开，以期未来形成全面的定期报送制，既是对网友的每一条留言负责到底，同时也促进领导更全面地了解社情民意。相比全国“两会”，网络问政有其固有的局限：网友反映问题的真实性需要审核、大量留言主题零散、网民层次参差不齐，相比之下，全国“两会”所能提供的问政空间和条件，无疑要宽裕、充分得多。

　　（二）网络不可替代政府职能
　　6月12日上午打开“地方政府留言板”，留言排行榜上，给河南省领导的留言最多，达到2482条，给山西省领导和河北省领导留言的排在第二第三，分别有1828和1491条。从中不难看出群众反映的问题之多。针对这一现象，有人指出：政府各个部门职责明确，都要依法履责，各级司法机关都应对法律负责。如果政府依职责办事，法院依法判案，哪里还需要百姓求温总理讨要工钱，还需要百姓留言给省委书记？ 以江苏省南通市佳成花苑14号楼住户的留言为例：“梁书记你好！因为消防连廊被封堵一事已经向南通市消防支队、南通市政府、省消防总队反映数十次，至今不能解决。让我对公务员的工作深表失望。连廊目前还是被封堵着，而政府网站上的‘处理完毕’不知是什么样的文字游戏，另人心寒！”显然，如果情况属实，南通市政府的相关官员已经有不作为的嫌疑。留言板上这样的群众心声并不少见，地方大员为百姓解决问题固然好，但是不能只解决问题，而不追究问题产生的原因，不追究地方不作为或乱作为的部门与官员的责任。
　　一名网友说得好：我们不反对领导的作用，我们倡导令行禁止，但是我们反对不作为或乱作为，反对事事需要经过领导指示、批示，才依法依程序办理。
　　（三）网络中的利益不平衡
　　代表委员参政也好、网络参政也罢，最终都是通过各种方式影响和参与政治，各自利益博弈的背后是实力的竞争。我国目前的现状是网络还没有真正地普及，在西部、在农村，很地方还不具备使用网络的条件。有网络和熟悉网络的人利用网络问政维护了自己的合法权益，那么，没有网络、用不起网络的人怎么办？这就像传播学中的“知识沟”理论，文化程度或社会地位较高的人拥有更多的媒介资源、政府重视的问题才有机会尽快被解决。这一现象同样在“地方领导留言板”存在。由此笔者认为，网络问政也可能拉大不同代表集体的差距，从而破坏社会的利益平衡和公平。
　　总结
　　针对近年来发生在地方的突发事件，我们尤其要高度关注当地信息在网络的传播情况，一方面急人民群众之所急，迅速上报，寻求解决方案；另一方面要建立和完善控制网络信息安全的日常工作机制，同时培养一支精通网络技术操作的专业人才队伍，落实一批从事新闻发布和媒体宣传的高素质的工作人员，提高网络信息的准确性、真实性。网络的开放性便于大众直接参与，也更能真实而直接地反映民情民意。在中国政治民生化大趋势下，重视网络也是关注民生的重要方式，和下基层一样，容易听到真话，明察实情。从这个意义上讲，互联网打破了传统社会架构下的官民沟通壁垒，使官民之间的直接对话和平等沟通成为可能。另一方面，网络当中依然存在“弱势群体”，如何照顾他们的利益，实现真正的社会公平，是值得我们每一个人深思的问题。
　　注释：
　　《网络问政“开启”全国“两会”》，本刊编辑部综述，《中国信息界》2009年第3期，P13
　　http://lw.3edu.net/dzzw/lw_48475.html
　　http://bbs.nmgnews.com.cn/dispbbs.php?boardid=78&id=107780 背景介绍
　　据《人民日报》、人民网相关资料进行总结
　　陈力丹，易正林《舆论监督中传媒的责任是“监”还是“督”》，《现代传播》2008年第1期，P40.
　　陈力丹，易正林《舆论监督中传媒的责任是“监”还是“督”》，《现代传播》2008年第1期，P40.
　　5月22日《人民日报》：《上网“捎话”成干群交流新形式》
　　新华网，2009年2月26日http://news.xinhuanet.com/politics/2009-02/26/content_10888153.htm
　　http://bbs.nmgnews.com.cn/dispbbs.php?boardid=78&id=107780
　　段鹏《传播学基础：历史、框架与外延》，第129页，中国传媒大学出版社2006年2月第1版
　　http://www.chinavalue.net/NewsDig/NewsDig.aspx?DigId=35461
　　（作者为中国传媒大学电视与新闻学院06级新闻学学生）