作者：魏琼
　摘要:行政审批流程再造是开展电子政务环境下行政审批制度改革的关键，本文介绍了国外和港台地区的政府进行政府网上行政审批流程的实践，探讨了对我国开展网上行政审批流程再造的启示。

　　关键词：行政审批；流程再造；政府网站；网上审批；电子政务

　　自20世纪70年代末以“改善政府组织的运作，提高行政效率与效能”为目标的新公共管理运动在西方国家开展以来，政府行政审批合理化和规范化一直都是世界各国政府追求的方向和目标之一。在电子政务环境下，行政审批更是纳入了政府发展电子政务的轨道。如何运用信息手段改造和整合行政审批程序，实现行政审批的自动化、网络化和科学化，更是各国政府工作人员和专家学者研究的重点和难点。目前，一些国家和地区的政府通过对传统官僚体制下的行政审批流程再造，并结合网络技术有效地推动了各国和地区网上审批的进程。因此，了解和借鉴其他国家和地区网上行政审批流程再造的经验，对于再造中国网上行政审批流程，从而建立适应社会主义市场经济和信息时代的行政审批制度具有重要的意义。

　　一、美日和港台地区网上行政审批流程再造的做法

　　（一）美国的网上行政审批流程再造

　　在美国，“行政审批”又被称为“规制”。1975年，美国政府通过取消了证券市场股票委托手续费的有关规定，拉开了放松规制运动的序幕。在传统的政府管理模式下，通过一系列的措施，美国政府的行政审批制度改革已经取得了不错的成绩。在信息化时代，美国作为电子政府发展较为成熟的国家之一，更是对规制流程再造和网络技术的有机结合进行了积极的实践探索，采取了一系列系统而有效的策略[1]：

　　⒈透明化策略

　　为了保障网上审批的公开性和公平性，美国政府通过功能强大的政府网站向社会公开行政审批的政务信息，包括审批时间、审批事项、审批人员，甚至审批人员的办公时间、办公楼层都向社会公布，同时“利用网上服务栏目，将根据审批业务性质而涉及同类业务的相关各部门集中在一起，通过相关技术并与网上的支付系统配套使用，因而具有了‘审批一站式’特点，极大方便了民众办事并可以通过网络随时了解审批进展情况”。[2]

　　⒉整合化策略

　　就美国联邦政府而言，电子政府主要表现在“简化对公众的服务传递；消除多余的政府管理层；通过一体化和消除冗余系统，简化机构事务流程并降低成本；优化政府运作流程，以保证对公众需求作出快速反应[3]”。因此，在美国政府的审批流程再造中，“美国电子政府特别工作组对28项政府业务（如税收、物流等）进行了调查研究，结果发现如果一个社区要申请经济发展许可证，平均有19个政府部门（共考察了30个政府部门）处理这项业务，就需要填写多个政府部门的1000多个表格，政府部门之间渠道的不畅通，造成很多重复的要求，给居民、企业和公务员带来了不必要的负担。为此，美国政府实施了联邦组织架构(FEA)项目，目标是制定一套标准的基于成分的架构模型和政府通用的参考模型，评估并确定能够提高政府工作效率和效益的业务流程和系统整合的新机会。”[4]

　　⒊法制化策略

　　严格依法行政，实现审批流程环节的合法化。要推行网上行政审批这一科技含量高、规范性要求强的先进服务方式，法制建设应放在突出的地位。从美国的行政审批制度改革开始，美国政府就非常注重用法律来保障审批流程各环节的畅通。这大体上分为两个阶段：第一个阶段是福特和卡特政府时期的“立法推进型”，主要是颁布一个新法，然后在此基础上对规制的内容和标准进行调整和放松。第二个阶段是“行政推进型”，先是行政机构（放松规制小组）对历年颁布的规章条例进行全面的复查和清理，然后对不合时宜的法律条文向国会提出修正和取消的建议，推动规制立法上的改革。这主要是里根以后政府所倡导的。在电子政府环境下，美国国会1999年还通过了《政府文书工作缩减法》，其中包括把审批职能放在网上；随后又通过了《电子政府法案》，为网上审批流程再造再次提供了目标和保障。

　　通过这一系列的规制流程的改革策略，美国的规制流程再造产生了积极的效果，再加上充分发挥网络的优势，使得网上审批日益完善。另外值得注意的是，“从流程改革的方式上，美国的行政审批流程再造走的是渐进的道路，没有统一的改革步骤，也没有统一的要求，改革往往着眼于个量，很少考虑总量问题”。[5]因此，美国行政审批流程再造往往没有什么轰动性效果，但消极效应也比较少，积极效应发挥得比较好，改革成果比较容易巩固。

　（二）日本的网上行政审批流程再造

　　20世纪60年代以后，日本政府开始了大规模的行政审批制度改革，行政审批制度改革先后经历了7次，审批程序得到不断简化和规范。2000年3月，日本政府正式启动了“电子政府工程”，这项工程的主要内容就是通过互联网等网络系统办理各种申请、申报、审批手续。作为电子政府发展较好的国家之一，日本网上行政审批流程再造也取得了实质上的进展。

　　日本政府预备在2003年内全部电子政府服务项目在互联网上实现。到2005年，日本各级政府对于企业和公众申请的电子政务项目，从开始申请之时算起，应在24小时之内办结。同时电子政府的手续费将降低30%，此项目标写入了2003年6月修订的“电子日本”战略计划之中,以推动日本电子政务的进一步发展和完善。与电子政府手续24小时办结同步推进的是：到2005年将实现各种申请政务服务的步骤都可集中在一个相关部委(省厅)的门户站点中所设置的“电子政府窗口”中办理,实现复杂政务项目的跨部委审批,真正实现所有政务项目的“一站式服务”[6]。

　　⒉科学界定网上审批流程的边界

　　日本政府深刻认识到，科学界定审批流程的范围是网上审批流程再造的起点。因此，日本政府规定，向下审批的范围是“行政机关经过当事人的申请,依法准予其从事某项事务或活动的具体行政行为”，并且这种行政行为是双方的法律行为,行政管理相对人对行政审批不服的可以提起行政复议或行政诉讼。同时,在日本,行政机关的审批、许可、批准、登记、核准、同意、认可和初审等外部行政行为均视为行政审批，以上是行政审批的法律界定，改造行政审批流程要做到,不应属于行政审批的要撤销,有些原属于行政审批的项目要在法律条件下尽量简化审批程序,有些重要的行政审批事项要坚决保留。要做到依法而行,合理有效地改革行政审批制度,提高行政效率,促进经济发展[7]。

　　⒊系统整合网上行政审批的内容

　　网上审批是政府多部门跨网络协作的综合性运用，要实现“一站式网上审批”，使公众只需到任一相关职能部门的对外审批窗口或者是政府部门的门户网站上相关政府部门职能板块就可办理相关审批，必须要合理划分和界定各级政府及部门之间的事项分工，理顺职能配置。因此，日本政府在网上审批流程再造中明确指出凡是政府职能交叉、重复的，只要是不涉及法律、法规的变动，这类行政审批按权责一致的原则应划给与其职能最相近、最匹配的一个行政部门。

　　（三）港台地区的网上行政审批流程再造

　　我国港台地区的网上行政审批建设起步较早，目前已比较完善。网上政务公开的良好基础，政府网站的蓬勃发展，加上先进信息技术在政府中的积极应用，使得网上审批日益完备。因此，港台地区审批流程再造同样极具特色[8]。

　　⒈设计便民的网上审批系统

　　在网上审批流程步骤的安排上，为方便公众使用网上审批系统，台湾政府在政府网站上重点建设“线上申报专区”、“表单下载专区”、“缴费e窗口”等，附有政府统计资料和板块使用说明，使得公众一目了然，节约了公众的办事成本。同时，台湾政府还建立了一站式的网站审批入口网站。此网站提供各个部门的、各个类别的审批服务事项的链接，并对众多的网络服务审批事项提供了多种关键词的分类查询。另外在台湾政府网站上，线上申报、申报事项与其审批机关同时列出，每个申报事项都详细说明了项目名称、提供机关、申办流程和应检附件文件等，并提供适用于不同办公软件版本的申请书表和填写范例的下载，同时提供申办进度查询和网络取件通知服务，网络取件通知由专人负责于一日内用E-mail回复。

　　⒉加强行政审批的网络安全

　　香港政府网站的数据传递普遍采用了128位元加密，金融系统则更加严密。申报审批网页大多全屏显示，禁止浏览器菜单操作和网页内容复制等，市民启用电子表格程序编辑填写完毕所需的电子表格后，须对文件加上数字签名，并对表格文件加密储存，然后递交。最新的电子表格程序2.0版支持由香港邮政、银联通宝有限公司、网际威信（香港）有限公司、电子核证服务有限公司四家核证机关所发出的数码证书。

　二、主要国家和地区网上行政审批流程再造的基本特征

　　综观港台地区和国外政府在网上行政审批流程再造方面的实践，可以概括出以客户为导向、以现代网络信息技术广泛使用为依托、以改造传统行政审批流程为皈依等特点。

　　（一）以顾客为导向突显人性化特点

　　在电子政务环境下，面向公共服务的政务流程再造是一种全新的“服务驱动型”业务流设计，是政府传统管理方式的革命性变革[9]。一些国家和地区政府在进行网上行政审批流程再造中，强调政府与公众的双向互动，首先确立以顾客为导向的目标，所有的再造手段和措施旨在方便公众在网上完成行政审批的所有流程。如美国一直倡导建立的企业化电子政府，其原则就是以公民为中心，转变业务流程以便于使用，网上审批作为美国电子政府的一项重要职能更是要求以民为先。在丹麦的网上行政审批中满足公民和企业的需求被放在了首要位置，保证公民运用电子媒体更加容易进入公共部门网站，提升行政审批的透明度，简化行政审批流程，增加公民对公共部门的信心。而英国政府通过“英国在线”网站（www.ukonline.gov.uk），将服务内容按公众的需求组织起来，真正体现了“以公众需求为中心”的设计思想，网站不是以政府的结构或是职能进行划分，而是站在客户的角度，按照需求提供客户所需要的服务，保证他们随时随地上网获取“一站式”服务[3]。

　　（二）以网络技术为手段并开发专门的申报系统相配套

　　通过对一些国家和地区网上行政审批流程再造实践的考察，可以发现，以网络技术为手段并开发专门的网络配套系统是各国和地区网上审批流程再造的一个亮点，专门的申报系统更有利于整个网上审批流程的科学化、系统化和规范化。

　　如目前国外网上审批基本上都以制作PDF文件或者填写PDF表单形式进行。以美国食品药品管理局(简称FDA)为例，自从1997年FDA接受医药公司以PDF格式的文件递交NDAS后,大约有80个申请是以PDF格式递交的,这些文件如果全部打印出来的话相当于700万张纸。对于FDA来说,运用PDF技术的最大好处就是节约了储存文件的空间和提高了办事效率，新药申请由PDF的文件格式递交,审核人员有了完全可以检索的电子文件,方便查找、审阅和分发，而整理和保管这些申请也容易得多[10]。

　　德国的“联邦在线2005”计划中运用网络技术建立了电子审批示范项目：个人认证文件在线申请，电子化的申请方式加快了整个流程，申请人在线提交相关信息之后，这些申请文件很快就可以放入相关政府部门的后台办公室，申请人几天就可以收到政府的审批文件。

　　新加坡政府实施了一体化的在线申报、审批系统（OASIS），其目标是实现企业经营手续的在线申报、审批。具体作用有：提供企业办理相关营业执照的信息；在线填写申请表格、递交公司附带的相关文件；在线递交给政府审核，并适时追踪；在线支付并取得营业执照。该系统还有几大特色：为企业成立、创业、发展及可能破产提供全套无缝隙的服务；加强各个相关机构的协同合作，精简整个审批流程的时间，提升政府部门的办事效率；消除企业与政府各部门直接面对面的接触。1998年，韩国政府建立了“OPEN”系统，OPEN是英语“OnlineProceduresEnhancementForCivilApplication”（政府审批程序上网，以提高民事申请）的缩写。通过该系统，申请人在向政府发出相关执照或是许可的申请后，可以随时随地登陆政府网站，在线监督申请情况。这样一方面提升了审批的透明度，公民可以获取关于处理民政申请、审批程序、文件审阅、流程进度等过程细节的相关实时信息；另一方面，由于公民可以随时随地、轻松自如地监控申请的进展情况，保护了公开性与目标性，提高了政府的可信度[11]。

　　（三）以优化传统行政审批流程为补充配合网上审批流程再造

　　网上审批并非指整个审批过程完全在网上进行，尤其是需要现场勘察、需要递交原始材料的审批。对于办事者而言，这些网上审批是指从政府网站上下载相关电子表格及文档模板,在线填写完成后,通过网络发送给专门的受理机构预审,待各项材料经政府内部预审通过后,再携带相关的纸质材料到审批窗口,一次性复核发证。对政府机关而言,网上审批是指通过网络接受办事者提交的材料,将政府内部的审批流转程序在专门的业务系统上加以实现,并及时把处理结果以网站公告等方式通知办事者。在网上审批模式中,真正的审批工作依然是在政府内部进行。这就要求网上审批的流程再造不仅仅针对网上的流程，更加要注意网上虚拟环境与物理环境中审批流程的衔接与补充。在一些国家和地区网上行政审批流程再造的过程中，不难发现各国网上审批流程再造和在现实物理环境中继续优化传统的行政审批流程是紧密地结合在一起的。

　　“以英国为例，为了秉承网上行政审批流程的公正、公平的精神，英国政府在物理环境下的行政审批流程再造中规定，在与私人企业之间的信息沟通、投融资活动方面的流程的大多数要通过中介机构（包括各种商会、咨询公司、信托投资公司等）完成，这就减少了政府部门行政审批人员直接接受贿赂的机会。政府在工程管理的审批上，为了减少财政负担和提高经营效率，普遍实行业主责任制，一般不参与直接融资与管理[12]”。可见，传统行政审批流程的不断完善与网络技术上的不断突破之间的配合是一些国家和地区网上行政审批流程再造取得进展的特色之处。

　三、主要国家和地区政府网上行政审批流程再造的启示

　　目前，中国正在持续推进行政审批改革，大力发展网上审批，一些地区和国家在网上行政审批流程再造方面的经验无疑具有重要的启发和借鉴价值。

　　（一）开展网上行政审批必须高度重视审批流程再造

　　通过对一些国家和地区网上行政审批流程再造的考察，不难发现，其政府都高度重视网上行政审批流程再造，或是制定目标、组织专门的行政人员和专家学者进行此项活动，或是充分运用网络技术，开发专门的申报网络系统，以最终实现“一站式”审批。

　　在中国，目前的行政审批改革主要集中在制度层面，对于行政审批流程改革重视程度不够。虽然近几年开展网上审批工作取得了一定的成绩，但有些部门并没有真正理解开展网上行政审批的用意，行政效率并未得到根本性提高，无法有效满足公众和企业的需求，主要表现在：有些行政审批往往涉及多个部门，而各部门都有自己的一套信息系统，政务信息不能共享,在服务大厅统一接受了审批材料后，服务人员必须将材料抱回单位，经过相关责任人审核、签字后才能开始审批程序，使得办事人员往返于部门与大厅之间，没有实现真正意义上的网上审批。

　　透过这些现象，可以看出其根本原因就在于一些政府部门的网上审批只是用信息技术、网络技术固化了传统的行政审批的流程，为落后的管理方式披上现代化的外衣。因此，政府部门必须高度重视网上行政审批的流程再造，将各部门现行的工作流程与网络技术有机结合，加强各部门之间的信息资源共享，从根本上提高网上行政审批效率，从而更好地为公众服务。

　　（二）网上行政审批流程再造要符合中国国情

　　中国电子政务发展水平不高、行政审批制度改革还需继续推进等现实因素，决定了中国网上行政审批流程再造不能照抄照搬一些国家和地区网上行政审批流程再造的做法，应该按照中国的实际情况进行战略选择。

　　中国的网上行政审批流程再造，一方面要对传统行政审批流程进行改造、优化，包括进一步转变政府职能，科学界定行政审批的范围；根据行政审批的特点，系统整合行政审批的内容；制定相关法律，保障行政审批环节的畅通。在制定相关法律上，要充分借鉴美国的做法，为行政审批奠定良好的法律基础。另一方面，与电子政务的发展紧密结合。中国地区之间由于经济、地理环境等不同，其电子政务发展的水平也不同，开展网上行政审批流程再造的进程也不同。因此，在信息化程度较高、政府网站发展较好的东部和部分中部地区，充分利用技术手段，以便民为目的，通过政府各部门之间的信息资源共建共享，保证“一站式”审批成为现实，并能通过上网查询办事状态实现网上监督。在欠发达的西部和部分中部地区，在大力建设信息网络基础设施的同时，以提高政府审批办事效率为目的，充分发挥政务服务中心的特色，实现实体的办事大厅流程和网上虚拟大厅流程的有机衔接、相互配合。

　　（三）网上行政审批流程再造要确立优先级次

　　从美、日等发达国家和地区的网上行政审批流程再造的实践来看，大多采取的是渐进方式，没有统一的改革步骤，也没有统一的要求。这样虽然没有轰动性的效果，但是消极效应也比较小，积极效应发挥得比较好，改革成果比较容易巩固。因此，在中国进行网上行政审批流程再造的过程中不能仅仅考虑短期的轰动效应，应该从长远的发展来看，尽可能控制消极效应，发挥积极效应。更为重要的是，网上行政审批流程再造本身是一项系统工程，它牵涉到审批业务性质、网络技术、各部门之间的利益协调等，仅仅从审批协作的角度看就可以分为独立、并联、串联和混合审批四种模式，每种模式的流程总体规划、具体设计等都各具特色，如此浩大的流程再造工程想一蹴而就是不可能的。因此，分阶段、分重点、分步骤、分地区循序渐进，有条不紊地开展网上行政审批流程再造，是网上进行行政审批取得成功的必由之路。

　　参考文献：

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　　[2]王长胜.中国电子政务发展报告No.1[M].北京:社会科学文献出版社,2003.

　　[3]蔡立辉.电子政务:信息时代的政府再造[M].北京:中国社会科学出版社，2006.

　　[4]全国干部培训教材编审指导委员会.信息化与电子政务[M].北京:人民出版社，2004.

　　[5]毛寿龙.中美行政审批制度及其改革之比较[J].决策咨询,2001(5).

　　[6]康迪.日本电子政务新目标:网络申请24小时办结[EB/OL].(2003-03-24)[2010-07-04].http://www.ccw.com.cn/news/net.

　　[7]朱慧涛.日本行政审批制度改革的启示[J].地方政府管理,2001(5).

　　[8]姜晓萍,滕赋骋.港台地区网上申报与审批系统的经验及启示[J].中国行政管理，2004(4).

　　[9]顾平安.面向公共服务的电子政务流程再造[J].中国行政管理，2008(9).

　　[10]申屠杭.制作PDF文件开展网上审批[J].中国公共卫生管理,2004(4).

　　[11]罗元铮.全球电子政府发展概况[M].北京：中国财政经济出版社,2003.

　　[12]傅思明.行政审批制度改革与法制化[M].北京：中共中央党校出版社，2003.