白皓天 （作者系长春市人民政府法制办公室规范性文件备案审查处 本文发表于《吉林政府法制》2010年第三期）

　　规范性文件作为行政管理的重要手段，同时又是中国特色社会主义行政法律体系的有效补充，在规范社会管理秩序中起着重要的作用。规范性文件作为一种抽象的行政行为，根据《吉林省规章规范性文件监督办法》等规定其监督备案审查的职责在政府法制部门，所有的规范性文件均需在公布后15日内到法制部门报备。

　　一、规范性文件报备的现状

　　由于规范性文件的制定主体多、文件数量多、涉及内容多等特点。使规范性文件的报备呈现出了接收文件数量多、报备过程时间长、审查文件查询难等情况，严重影响了法制部门工作人员对规范性文件的备案审查效率。

　　这是由于行政事务的复杂性，立法机关不可能通过严密的法律规范完全约束行政行为，行政机关作出抽象行政行为，必然包含着行政机关对于法律规范的理解和适用。由行政机关对法律规范尚无规定的领域进行行政解释适用并制定规范性文件不可避免。

　　使得法制部门对其的备案审查除了在合法性之外，还要根据一些地方特色、具体情况等对其进行合理性的审查。这就导致了在法制部门的备案审查不是简单重复的体力劳动，而是复杂的脑力劳动，其审查标准不是简单的依据法律的变化而变化，而是根据法律和当地的社会、经济、风俗的发展而发展。

　　这就使得一旦国家、省、市对某些方面的法律和政策做了调整或是当地经济社会持续发展导致行政管理内容发生变化，规范性文件就需要进行清理，以保障规范性文件的合法性、合理性。法制部门清理规范性文件或者对规范性文件进行备案审查都是需要大量时间的，如果单纯像过去靠纸质文本报送备案、进行审查，那么受制于邮寄、接收等因素，在报备的过程中造成了时间的浪费，不但使报备审查的及时性受到影响，还会使清理规范性文件的效率受到影响，进而在社会行政管理方面造成上下级文件“打架”等现象。

　　二、电子报备的前景

　　伴随着电子政务的开展，信息化平台技术的不断进步，规范性文件的报备工作也有了另一种选择。

　　（一）电子报备的益处

　　那就是通过电子方式进行报备，相比于传统的规范性文件报备采用纸质方式所产生的效率低、成本高和报备后法制部门查找相关的规范性文件繁琐，部分规范性文件具体内容不能使社会公众了解等弊端，如果采用电子报备的方式，则有几方面的有利因素。

　　一是有利于提高报送的效率，使原本需要几天左右的报送时间变为一小时。二是有利于节省行政经费，一份规范性文件报送，纸张、打印红头文件、往返的交通费，需要几十元，而采用电子报备成本几乎为零。三是有利于节省自然资源，每份纸张油墨都是从自然中提取的，继续采用纸质报备，与科学发展、可持续发展、建立低碳政府的目标相违背，采用电子报备的方式，能够有效的节约自然资源。四是有利于提高制定机关报送的积极性，过去制定规范性文件的机关往往由于各种原因，对于规范性文件的报备积极性不是很高，其中很大的因素就是因为在报备时浪费的时间过多，耽误本职工作。采用电子报备的方式，可以节约制定规范性文件机关的报备工作时间，有效提高制定机关的报备积极性。五是有利于提高备案审查的效率，根据《吉林省规章规范性文件清理办法》，每隔三年规范性文件都要进行一次清理，采用电子报备的方式可以极大的方便规范性文件的清理工作。六是有利于加强政务公开，相对于其他备案部门的备案情况来说，由于规范性文件是约束行政相对人行为的文书，其内容必须向社会公布，而一般的公布方式是在报纸上刊登全文或者在制定部门的网站上公布，有些规范性文件具体内容社会公众难以查询，如果采用电子备案的方式，备案审查机关可以把经过备案的规范性文件公布在自己的网站上，方便社会公众直接查询监督，有效提高法制部门的政务公开水平。

　　（二）电子报备可能发生的问题

　　同样不能忽视的是，作为并没有经过具体实践的技术,采用电子报备的方式对于现行的规范性文件的备案审查同样也会有着一些我们现在能想到和暂时想不到的弊端。例如政府工作需要严格的组织程序，因为只有严格的组织程序才能保证政府相关负责人手中有执行工作所需要的权力，同时在行使权力的过程中也承担了责任和义务，保证了机关运行的正常秩序。而在规范性文件报备问题上，过去那种纸质文书无论是盖章还是上交备案都需要相关领导的签字，备案部门也可以通过上交规范性文件文本上的公章保证备案过程中组织程序的真实合法有效。而采用电子报备的方式则只需要一名工作人员通过电脑进行报备，使得备案过程中的组织程序大为简化，也带来了相应的隐患。

　　三、长春目前在电子报备方面进行的探索

　　作为长春市来说一方面参考了外地信息化政府建设的先进经验，另一方面根据长春自己的实际情况，在规范性文件的电子报备上也进行了一些前期的探索研究，主要就是在内部尝试运行了一套管理软件，通过一段时间的运行，不但取得了一些有益的经验，对未来需要解决的问题也有了一个清醒的认识。

　　首先经过这段时间的尝试，暂时我们把电子报备从流程上简单的分为三个环节，分别是制定部门报送规范性文件（入口）、法制部门接收规范性文件进行备案审查（中间环节）、备案审查后统一公布（出口）。

　　到目前为止我们在电子报备上的探索主要精力还是集中在“中间环节”我们法制部门内部，通过我们内部的一些工作实践，总结出了一些经验。

　　1.在“入口”方面主要是对制定机关提出了一项要求，在备案过程中除了纸质文件外还需要给我们一份用扫描仪将文件原文扫描下来再制成Word的电子文档，首先扫描版本保证了规范性文件的真实有效性，其次再将它制作成Word文档则节约了电脑的空间。

　　2.在“中间环节”我们主要是针对目前使用的软件进行了一段时间的测试，经过这段时间的运行，现阶段对电子报备的软件功能得出了五点经验。一是电子报备软件一定要有查询功能，有了查询功能可以极大的节省时间；二是电子报备的软件一定要有可以不断分类的子目录，要将每个单位的电子文档都能分类，每个规范性文件的说明、原文、制发依据等相应数据都要能放入其相应的子目录中，便于归档处理；三是软件中要设定规定格式的备案回执，每个回执的文件名称都能够自动点击添加，节省办公时间；四是软件要有输出数据功能，以便将规范性文件直接从软件上输入政府网站；五是软件运行的稳定性一定要好，能够自动备份数据。

　　3.在“出口环节”，目前规范性文件的公布方式还是以制定部门自己的部门网站为主，以政府网站为辅，将来争取能将所有报备的规范性文件内容直接放到法制部门的网站上。

　　四、电子报备领域未来需要解决的问题

　　虽然在电子报备环节进行的这些尝试还不能尽善尽美，但对于电子报备未来的发展方向和我们希望解决的问题，在理论上也与有关专家进行了探讨。对未来电子报备的发展也有了几点想法。

　　一是为长春在电子报备规范性文件方面提出了明确目标，我们不能简单的为了电子报备而报备，电子报备不能是简单的把原来的红头文件的电子版本通过电子邮箱发送过去，然后再给备案审查部门打个电话。真正的电子报备应该是一个合理有效的、能够正确的体现出组织程序的、保证机关正常工作秩序的电子化报备，应当是连接制定部门（入口）、法制部门内部备案审查过程（中间环节）、政府网站（出口）等一系列环节的纽带，应当是未来建设信息化、公开化政府的一个重要有效的组成部分。

　　二是希望通过一些新技术，使电子报备的三个环节能有机的结合在一起，在“入口”方面对于困扰电子报备的领导签字的权利，在未来全面建设政府信息平台的框架下能否像公安部门一样在各单位推广电子签名、电子盖章等手段予以解决。在“入口”、“中间环节”、“出口”之间能否借鉴公务舱的经验或者通过与公务舱连接的方式解决各个环节的文件传送问题。“出口”上加强网站的建设，争取能把所有经过备案审查的规范性文件直接放到上面供公众查询。

　　三是尝试把规范性文件工作通过电子报备在其他信息化建设方面取得进步，例如公众提请规范性文件审查，未来努力的方向是做到直接在法制部门的网站上便可以提交，备案审查人员可以直接在自己的电脑上得到提示或者手机短信通知等等。

　　由于规范性文件的电子报备是属于政府信息化平台建设的一个分支，信息化政府的管理模式流程和传统的政府机关内部管理模式流程有着很大的区别，如何在建设信息化平台的基础上保证政府机关内部权利运行机制和分工机制的相对不变、保证令从上出、保证组织程序的完整都还在探索之中。长春也只是在这场信息化建设的长征中迈出了一小步，但是完善的电子报备系统是我们努力的目标，相信不久的将来乘着政府信息化建设的高潮的来临，技术水平的不断成熟，规范性文件电子报备一定会取得突破性的进展。