内容提要：电子政务建设已成为政府管理创新的重要基础，也是推动政府职能转变的重要途径。上海市电子政务经过“九五”、“十五”、“十一五”的建设，取得了巨大成绩，但同时也存在着不足，深入了解和分析市电子政务发展现状，展望未来发展方向，具有重要的意义。

 

一、       上海电子政务建设现状

 

上海电子政务经过“九五”期间基础设施建设，以及“十五”期间委办局信息化应用的发展，取得了较大的成就，“十一五”期间步入了深化应用的阶段。

 

1、公务网、政务外网基础网络平台基本形成

 

全市已建成市公务网、政务外网电子政务基础网络平台。各区县均建成了统一的区级政务网络平台，并接入了市政务外网平台。目前，依托公务网市级联网单位已达460个，区级联网单位超过1000个，政务外网市级接入单位已达500多家，二级政务外网接入点已达3000多个。以这两大政务网络和基础运营商网络平台为依托，相关委办局建设业务网络近40个，接入单位近4000家，接入终端数量4万多个，涉及财税、海关、城市管理、工商管理、监督监察、经济建设等各个领域和条线。随着信息化建设的推进，相关委办局的业务网络应用都将逐步纳入电子政务网络体系之中。

 

2、公务网应用水平不断提高，管理体系已经形成

 

自2002年成立党委办公厅（室）系统计算机领导小组以来，组织公务网应用项目200多个，以公务网为载体网上业务应用不断增长,协同办公的理念不断体现，现已有50个应用系统在公务网上运行，所承载的业务应用从简单到复杂、从单一到综合，从内部到跨部门、跨系统，充分发挥公务网的网络优势。而且经过多年的探索，市公务网运行管理体制已经形成。

 

3、政务外网应用纵深展开，服务水平不断提高

 

基于政务外网平台开展的业务应用共47个。其中，4个协同办事平台应用、36个市级条线业务应用，7个上联国家部委业务应用。

 

政务外网多种应用平台的投入和使用，使政务外网服务为民的功能和手段不断增强，初步具备了协同办事、互动服务、应用监督、数据统一交换、数字认证等功能，更深层次地满足了公众的需求。同时，各种应用系统已经形成了多样化的服务形式，便于公众的广泛参与。

 

二、       上海电子政务推进中存在的问题

 

随着电子政务的整合应用的发展，原先以“条线”、“点块”模式建设的电子政务存在以下几个突出问题。

 

1、处于政府理念转型期，公共服务整合度和响应效率有待提高

 

当前上海电子政务建设理念正由从部门角度出发转向以企业与公众的实

 

际需求为导向的转型期，现有的电子政务系统在流程设置和人性化考虑方面有所滞后。第一，电子政务服务内容层次不高，仍局限于部门和条线，缺少以人为本、整合服务。目前政府网站办事功能以提供网站链接、事务处理电话以及表格下载为主，大部分仍然需要传统的线下作业完成，公众办理一项业务依然需要奔走于多个业务部门。这与国外先进国家电子政务建设存在着较大的差距，以新加坡为例，据艾森哲公司调查，2002年新加坡政府站点136项在线服务中已有132项可以部分或完全实现，服务传递广度达到97%，新加坡电子公民网站将不同政府部门的所有服务整合在一起，提供“一站式”服务，公众通过一个网址就能通达从出生到退休各个阶段所需的政府电子服务，无需考虑找哪个政府机构和部门。第二，政府服务响应和服务效率尚待提高。现在大部分政府热线都是传统服务式电话的翻版，响应速度较慢，且缺乏完善的责任追踪制度。以政府热线为例，全市各级政府共有咨询、信访、办事、服务类热线3285个，但目前仅有不到5%的政府热线具有现代化的专业呼叫中心。第三，电子政务实施时对业务或服务流程重组、优化的力度不够，导致政府提供整合服务时缺少内部整合流程的支撑，电子政务建设的真正目的和绩效观需要随着政府职能转型不断地升华。

 

2、信息资源共享和综合利用依然是电子政务建设的薄弱环节

 

信息资源共享和开发利用已是今后上海信息化建设的重点，从当前来看，政府信息共享难度依然较大，信息资源有效利用态势尚未形成。首先，信息资源共享观念和意识尚未完全确立。长期以来形成的政府信息资源部门独占的惯例，使拥有信息资源的部门主观上不愿意共享信息。第二，“公开”与“保密”的界限划分不清晰。部门易形成片面强调“安全”的现象，面对社会上的信息公开请求，即使不属于机密范围内的信息或是过了保密期限的信息，也往往以涉及国际机密为由而拒绝提供和共享。第三，缺乏政务信息资源管理的权威协调机构。条块分割的管理现状在客观上给信息共享增加了障碍，部门间信息共享的动力不足，横向协调的管理运作较弱。第四，缺少由权威机构确定的统一资源开发利用标准。目前各部门业务系统独立，在数据采集中使用的标准、规范、编码体系均不统一，给数据进一步处理、加工及共享造成很大困难，导致信息综合利用成本偏高。

 

3、现有电子政务项目布局、结构需要不断地调整、优化，促进电子政务的整合服务和协同办公

 

我国电子政务建设的常规路径是先内部后系统再服务，先分散后整合再协同的办法，导致现有电子政务项目以政府内部业务系统为主，公共服务及跨部门项目建设还需进一步加强。依据2001-2007年间市级财力投资的138个电子政务重点建设项目统计分析，所建项目中具有与服务民众关系密切的在线服务的比重还只有22.46%。今后电子政务项目建设需要在现有业务系统的基础上，不断整合、优化，形成以公众服务和在线服务等应用为主的项目布局。

 

4、电子政务项目管理体系还需不断完善，提高电子政务建设规划、投资的全局性和科学性

 

目前上海市电子政务项目管理以前期审批为主，虽然已经开展了一些规划评估、项目绩效审计试点工作，但项目规划评估、IT审计、绩效评估等尚未制度化和纳入电子政务管理体系，而且由于缺乏针对全市政府信息化顶层的规划，在一定程度上导致电子政务建设缺乏资源配置、项目推进的全局性指导，也无法为电子政务投资方向、投资重点、投资效益等敏感问题提供基础数据佐证，无法从根本上解决电子政务“盲目建设、重复建设、信息孤岛、投资黑洞”等问题。

 

三、       电子政务促进政府职能转变的思路

 

根据国家信息化发展战略思想的指导和要求，结合上海市政府建设“服务政府、责任政府、法治政府”的职能转型目标，上海电子政务推进重点和方向将由局部转向全局，由政府内部信息系统建设转向社会管理和公共服务，信息共享、公开、业务协同、整合服务将成为电子政务建设的新要求。转变公共服务理念和促进政府公共服务能力的提升，也将成为今后电子政务深化应用的出发点和落脚点。

 

1、电子政务促进“服务政府”转型的途径：以电子政务建设为依托，以服务企业、公民为政府转型的突破口，开展政府流程再造，力争将信息技术应用与业务流程再造一体化。通过优化业务处理和服务流程，实现政府资源整合，提高政府部门的执行力和工作效率，为跨部门网络协同办公和改善政府服务质量，提供基础支撑和动力。

 

2、电子政务促进“责任政府”转型的途径：完善电子政务管理体系，由原先偏重项目建设管理向两头延伸，向前延伸至项目前期规划管理、评估，向后扩展到项目审计考核、绩效评估，通过实行政府投资项目全过程的控制管理，完善电子政务投资、建设和管理的责任机制，提高政府投资效益。

 

3、电子政务促进“法治政府”转型的途径：拓宽公众参与电子政务建设和管理的渠道，建立公众信息化需求反馈机制和公众评价机制，强化政府信息公开和共享，使公众具有必要的知情权、评判权、监督权和参与权，发挥公众对信息化建设的外部动力作用，增强项目建设的多元化和政府的透明度。

 

四、       上海电子政务建设展望与建议

 

（一）     从加强整体规划的角度，开展电子政务顶层设计工作

 

建议开展全市信息化整体规划和顶层设计工作，全面调查研究上海市电子政务建设现状，找出电子政务建设在推动政府转型中的主要障碍。并以“服务型政府”为导向，对政府业务流程进行梳理。将“顶层设计”作为电子政务总体规划实现的一种手段，从理论的高度和全局综合的角度进行探索，寻求既统筹资源又兼顾多方利益的电子政务建设方案，最终可以建立指导上海市电子政务整体规划和建设的框架模型，包括业务参考模型、服务参考模型、数据参考模型、技术参考模型及绩效考核模型。

 

（二）     完善项目规划评估、IT审计及绩效评估制度

 

进一步强化电子政务项目管理，弥补项目管理缺失环节，形成覆盖电子政务启动、计划、执行、结尾、运维全过程的管理体系。

 

一是进一步推进项目规划评估工作，在项目建设前期对项目投资建设把好关；二是结合新建项目的竣工验收工作，探索开展IT审计。在配合项目竣工验收财政审计的基础上，引入和开展信息系统审计试点，保障信息系统项目建设的有效性、安全性、完整性；三是对运营中的电子政务项目开展绩效评估工作。建议将“电子政务项目绩效评估”列入政务信息化项目管理体系，并修订相关的管理办法，对系统建成运行3年后的项目进行绩效评估，强化项目的绩效管理。同时将项目的规划评估、IT审计、绩效评估等作为新一轮电子政务投资项目的参考内容。

 

（三）从提高公共服务能力的角度，推进跨部门协同、整合公共服务项目的建设

 

以“公共服务”为导向，在市电子政务整体规划的基础上，在“顶层设计”业务梳理形成的电子政务重点发展领域和典型项目群中，选取目前急需且快速见效的跨部门项目，以此为契机梳理政务流程，打破部门、系统界限，构造政府服务的横向协同业务线，形成跨部门的信息流，提高政府一站式服务能力。

 

（四）从提高电子政务系统效益、加强信息资源整合利用的角度，推进“政府信息资源管理中心”的建立

 

随着大部制改革的实行，电子政务建设进一步面临整合创新的需求，从降低电子政务投资成本，提高电子政务建设效益，促进政府信息资源整合的角度出发，可考虑借助“云计算”理念，建立政府信息资源管理中心，为政府提供专业的软硬件资源及整合的信息服务。

 

一方面，可以降低政府电子政务建设软硬件投资、后期运营维护成本，也能解决有些电子政务项目应用高峰期饱和与平时资源闲置的矛盾；另一方面，可以通过信息资源中心的统一部署，实现政务信息资源的共享，解决部门信息化建设各自为政，信息共享业务协同能力差等弊端。

 

在推进过程中应遵循循序推进的原则，由点到线，由线到面层层推进。先期可以从一些相对分散的小型电子政务建设项目，以及一些使用时间相对集中且使用频率低的系统入手，随后不断扩展，将政府新建项目，大部制改革重新布局信息化建设项目逐步纳入，最终建成市政府电子政务资源整合的统一管理平台。