作者： 最高人民法院党组副书记、常务副院长 沈德咏
摘要：
本文从国家的产生及其功能、司法权的国家属性及其作用这一宏观视角出发，重新审视了司法权与社会管理的关系，认为司法权自诞生之日起就是国家实施社会管理最重要、最有效的手段之一，在推进包括社会管理创新的三项重点工作中，人民法院可以有所作为而且责无旁贷。人民法院推进社会管理创新，必须正确界定自己的功能定位：解决矛盾纠纷，调控社会秩序；参与综合治理，维护社会稳定；实施司法审查，监督社会管理；创新工作机制，整合社会资源；制定司法政策，规制社会行为；加强司法调研，预警社会风险。当前，人民法院要进一步强化司法审判的延伸功能和服务功能，以执法办案为立足点，以能动司法为切入点，以司法为民为着力点，以自身管理为突破点，不断增强工作的针对性和有效性，在解决矛盾纠纷、维护公平正义的过程中，大力推进社会管理创新。
深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，是我们党在新形势下总结党的执政规律、社会主义建设规律和政法事业发展规律基础上做出的重大战略决策，是当前和今后一个时期政法工作的主要任务。在三项重点工作中，社会矛盾化解是人民法院自身的职责所在，是推进三项重点工作的基础工程；社会管理创新是人民法院积极参与社会建设的有效方式，是推进三项重点工作的主要载体；公正廉洁执法是对人民法院的必然要求，也是推进三项重点工作的根本保障。当前，如何根据社会转型时期不断涌现的新情况、新问题，准确界定人民法院在推进社会管理创新中的职能定位，结合自身工作实际推进三项重点工作有效开展，是各级人民法院应当深入思考的重大课题。
一、重新审视司法权与社会管理的关系
在传统意义上，司法权（狭义司法权即审判权）是指法院享有的对纠纷当事人的事实问题主张和法律问题主张依法进行判断，以维护法的价值的终局性权力。而社会管理一般认为是指国家通过制定社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，调整社会利益关系，维护社会正常秩序，促进社会各种要素协调发展的一系列活动的总和。
一般认为，传统意义上的司法权仅仅是一种判断权，并不直接参与社会管理；而狭义上的社会管理是政府行政职能的组成部分，与司法权似乎没有多大关联。但是，我们如果从国家的产生及其功能，从司法权的国家属性及其作用这一宏观视角进行观察，我们就有可能得出不同的结论：司法权自诞生之日起就是国家实施社会管理最重要、最有效的手段之一。
司法权与社会管理的关系可以追溯到国家的起源。根据恩格斯的国家学说，国家是社会发展到一定阶段的产物，国家的产生是基于社会管理的现实需要。在原始社会后期，生产力水平比以前有了显著提高，原先需要许多人共同完成的生产活动，这时已无必要，畜群分散给各个家庭去养，土地分配给各个家庭去耕，以家庭为单位的个体劳动逐渐代替了以氏族公社为单位的共同劳动。当个体劳动日益盛行后，生产资料也就相应地逐渐转归个体家庭私有。随着社会生产率不断提高，剩余产品开始产生，伴随着社会分工和商品交换的发展，私人占有和阶级陆续出现，社会财富日益集中到少数人手中，整个社会逐渐分化成奴隶主和奴隶两大阶级，他们之间的对立不但不能调和，反而日益尖锐化。为了使这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会一起消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序可控范围以内。这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。
国家产生以后，依赖其军队、警察、法庭、监狱等国家机器，成为社会管理的唯一主体。早先国家的各种权力是聚合在一起的，没有明确的职能分工，共同行使对社会的管理职能，这是由当时农耕社会落后的经济基础决定的。随着生产力的提高，社会分工越来越细密，为防止国家管理权的恣意和无度，分权制衡成为客观需要。基于现代社会的构造特点，立法、行政、司法等国家机构应运而生，它们分别以不同的方式履行各自对社会的管理职责。正是基于国家权力的分工及其不同的运行方式，后来才有了理论上不同权属的分野，将立法概括为决定权、行政概括为管理权、司法概括为判断权。其实，这种划分只是一种理论上的抽象，而且主要是从不同国家权力的运行方式上描述权属性质，并不是绝对化的。国家作为社会管理的主体，其立法、行政、司法等机关虽然各自履行不同职能，但它们都是国家管理的一个分支，本质上都具有社会管理方面的职能。
在现代社会，随着公民社会的逐步建立和完善，社会自治功能得到强化，社会管理的主体也日益多元。广义的社会管理，不仅仅限于政府及其他国家机关的管理，还包括其他社会主体的管理，如各种行会、协会、中介等社会组织和企事业单位，甚至每个自然人都是自我管理的主体。 社会管理主体的多元，必然导致社会管理方式日趋多样，有些社会管理是显性的，有些社会管理是隐性的。如法院通过发布司法解释、制定司法文件来积极干预社会公共政策，就是一种显性的社会管理；通过审理案件，对涉案某种行为进行法律评价，可以起到规范社会行为、引导人们依法行事的作用，这是一种隐性的社会管理。
由此可见，司法权作为国家权力的重要组成部分，在本质上是国家和社会管治中不可或缺的重要环节。司法权的国家公权力属性，决定了它不可能像有些学者所描述的那样，超然于政治、党派和社会生活，只是一个中立的争端裁决者。只不过在不同国家，由于司法权宪法地位的差异，对司法功能的认知会存在一些不同，即使在政体相同的国家，司法功能也会有些差异。司法源自于纠纷，司法的基本功能在于解决争端、化解纠纷，但司法功能并不是一成不变的，各国的司法制度伴随着本国政治、经济、社会的不断发展都经历着不断调整的过程。在不同的历史时期，由于社会管理方式的不同，国家权力配置不同，司法权限的范围大小也不同。即使在一些西方法治国家，司法功能也从解决纠纷逐渐扩展到了权力制约、人权保障、政策干预等方面。因此，从宏观层面上讲，司法作为法治环境下通过法律实现社会管理和社会控制的最重要最有效手段之一，任何国家的司法权都具有社会管理职能应该是没有疑问的。从微观层面上讲，尽管很多国家对司法直接参与社会管理保持谨慎态度，但不可否认的事实是，一些国家利用司法手段规制社会生活的实践越来越普遍，法院在社会管理中的角色越来越明显和重要。
我国是人民民主专政的社会主义国家。在我国，司法权是党至关重要的执政权，人民司法是党领导人民管理国家与社会事务的重要方式，必须服务于党在不同历史时期所确立的根本任务和发展目标。从社会管理的角度看，我国的司法不仅具有解决个案争端的功能，而且具有对社会行为进行引导、示范、评价和规制的功能。同样，我国的这种司法功能作用的发挥，既有隐性的，也有显性的。司法审判在化解民事、行政案件当事人的权利义务纠纷、依法惩治刑事犯罪的同时，通过对法律秩序的维护，发挥着对社会主流价值观和行为模式的引导功能。司法功能不仅限于解决纠纷，个案裁决可以超出具体案件的范畴，对该纠纷所涉及的社会问题在解决思路和解决方式上必定会产生示范效应，从而为相关当事人自行协商解决纠纷提供思路和参照。通过司法审判对某种行为在法律上做出肯定或否定性评价，有助于强化社会的法制观念和规则意识，引导人们对司法公正和社会公平正义的认同，促进社会秩序的和谐与稳定。人民法院还通过司法解释、司法政策、案例指导等形式，运用法律解释、法律拟制、法律推理等法律技术，在丰富法律规范、确立行为规则、加强社会管理上，发挥着其他机关不可替代的作用。
社会管理创新，是指根据国家经济、政治、文化和社会的发展态势，遵循社会运行规律，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术和方法等，对传统社会管理模式及管理方式进行改造和革新，建构新的社会管理机制和制度，实现社会管理科学化的全部活动的总和。改革开放以来，我国进入了由传统社会向现代社会转型的重要历史时期。现代社会以市场化、法治化、信息化为其基本特征，“三化”的快速推进加上“全球化”的外在影响，已经或正在给我国带来社会管理理念、主体、方式、方法的深刻变化，社会生活的多元、多样、多变，也对传统的社会管理模式提出了严峻的挑战，社会管理必须坚持与时俱进，社会管理创新势在必行。推进社会管理创新是全党、全社会的共同任务，人民法院作为人民民主专政政权的重要组成部分，担负着化解社会矛盾、保障人民权益、维护社会稳定、促进社会和谐的重要职能，在推进社会管理创新的伟大进程中，人民法院可以有所作为而且责无旁贷。
二、人民法院推进社会管理创新的功能定位
推进社会管理创新，是顺应我国转型时期社会治理方式变化的现实要求，也是建设社会主义法治国家的迫切需要。社会管理创新是一个综合的、复杂的宏大系统，需要政法机关乃至全社会的共同参与。按照中央要求，推进社会管理创新要构建严密的社会管理体系，从松散型管理转向系统化管理，从粗放型管理转向精细化管理，杜绝管理真空，消除管理盲区，实现社会管理的全覆盖。人民法院在推进社会管理创新中，必须正确界定自己的功能定位，既要积极有为，又要坚持有所为而有所不为。具体包括以下几个方面：
（一）解决矛盾纠纷，调控社会秩序。人民法院通过行使审判权，对争议事实加以判断，对法律规范加以适用，从而化解矛盾纠纷，修复被破坏的社会关系，维持正常的社会秩序，这是法院最基本、最直接的角色定位，古今中外，概莫能外。从我国三大诉讼角度看，人民法院的主要职能有三种：通过审理刑事案件，惩治刑事罪犯，打击和抑制犯罪分子及其犯罪活动，维护和保障社会稳定；通过审理民商事案件，平息和化解各种利益纠纷和冲突，使人民群众的合法权益得到维护，受到损害的社会关系得以修复；通过审理行政案件，化解行政争议，监督和支持行政机关依法行政，调节和平衡各种社会关系。人民法院作为社会矛盾处理的终局机关，通过依法审理案件，回应社会诉求，解决社会纠纷，维护社会公正，实现对社会秩序的有力调控，这正是人民法院参与社会管理的核心所在。人民法院以国家强制力为后盾，依法对违反社会秩序者给予法律制裁，对合法权利给予有力保护，从而消除社会冲突，弘扬社会正义，达到维护社会秩序的目的。
（二）参与综合治理，维护社会稳定。党的十七大提出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。社会管理创新不仅需要有行政手段，而且要综合运用法律、政策、经济、行政、教育等多种手段。作为调控社会秩序、维护社会稳定的中坚力量，人民法院除了要依法办理好案件，还要在法律的框架之下，最大限度地延伸司法“手臂”，积极参与综合治理和平安创建活动，引导社会提高自我管理和调节的能力，促进社会和谐稳定。当前，人民法院参与社会治安综合治理、推进社会管理创新的主要职责是：通过建立流动人口巡回审判点等形式，促进流动人口管理创新；通过参与跟踪帮教、规范监外执行、完善社区矫正制度等形式，促进特殊人群帮教管理创新；通过参与社会治安重点地区综合治理，依托审判工作，及时发现、妥善处理可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题；通过妥善处理网络犯罪、运用网络沟通民意等形式，促进虚拟社会建设管理创新；通过加强司法宣传工作，普及法律知识，弘扬法治精神，从源头上预防和减少违法犯罪，等等。
（三）实施司法审查，监督社会管理。现代司法功能的一个显著特点，就是它不仅在私法领域，更重要的是在规范社会与国家、公民与政府关系的公法领域获得了引人注目的发展。行政诉讼可以称得上是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。在我国，司法审查只限于对具体行政行为进行合法性审查。政府的行政行为是典型的社会管理行为，人民法院通过行政诉讼进行审查，对于合法的行政行为依法予以维持，等于是通过司法程序确认了行政行为的效力，可以有效促进行政机关依法施政，正确履行经济社会管理职能；对违法的行政行为依法予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害判定补偿，可以有效监督、促进行政机关遵守法定程序，依照法定权限管理公共行政事务，及时纠正越权和滥用职权的行为。由此可见，行政诉讼和司法审查制度的创立，大大拓展了法院的司法功能，是人民法院以特定方式推进社会管理创新的重要渠道。
（四）创新工作机制，整合社会资源。近年来，人民法院受理案件数量持续增长，处理难度也越来越大。面对巨大的办案压力，只有不断创新工作机制，充分整合社会资源，形成工作合力，才能有效化解矛盾纠纷。积极运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决社会矛盾纠纷，将相当一部分社会矛盾还原到社会解决，是人民法院参与社会建设、推进社会管理创新的一种重要方式。要坚持在党委领导和政府支持下，将调解工作纳入社会治安综合治理工作整体推进，努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与；要努力构建人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”大调解格局，注重建立资源共享机制、工作交流机制、职能互补机制，充分发挥司法在大调解格局中的引导作用；要积极推动有关部门和社会团体、行业协会、企事业单位等有关组织建立健全纠纷调处机制，支持行政机关、仲裁机构、人民调解组织及其他社团组织开展工作；要着力健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，将司法化解社会矛盾的时间前移，利用司法的指引功能，促进社会管理；要加强与各调解组织的工作联系，及时给予业务指导，帮助他们提高工作水平，齐心协力推进社会管理；要建立健全党委政法委组织协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的执行工作长效机制，有效破解长期困扰人民法院的执行难问题；要紧紧依靠党委领导、人大监督、政府支持，建立完善涉诉信访案件处理及终结机制，加强源头治理，合力化解涉诉信访难题。
（五）制定司法政策，规制社会行为。按照经典的分权理论，创制公共政策主要是立法机关的职权。但是，司法造法也是世界很多国家司法实践中较为普遍的现象，这是成文法本身的局限性和社会发展的多变性之间张力作用的必然结果。就审判中的法律适用问题制定司法解释，是我国宪法和法律赋予最高人民法院的一项重要司法职能，也是指导各级法院审判工作，确保法律正确统一实施，维护司法公正的重要职责。正是在制定司法解释的过程中，最高人民法院参与社会宏观事务决策的功能才得以凸显，在国家和社会管治方面的影响力才得以日益增大。当前，我国经济社会正处于转型期的剧烈变动之中，最高人民法院要根据法律实施的需要，通过司法解释、案例指导等方式，创造性地填补和弥合法律与现实之间的脱节，有针对性地解决司法现实难题。对在审判、执行、信访等工作中发现的社会管理方面的问题，要及时向政府或相关部门提出司法建议，并注意收集整理反馈意见，将其转化为人民法院制定司法政策和司法解释的重要依据。对未引起重视的重大建议，要采取适当方式加以督促，也可以向其主管部门或上级领导机关提出意见，力求将建议事项落到实处，促进社会管理手段和措施不断健全完善。
（六）加强司法调研，预警社会风险。当前，影响和制约社会和谐稳定的因素不断增多，社会管理面临的潜在压力和风险不断加大。人民法院每一项政策的出台、每一宗案件的审判、每一件纠纷的调处，稍有不慎就容易引发社会矛盾。为防患于未然，把矛盾解决在萌芽状态，把风险控制到最低程度，人民法院要通过加强对各类诉讼案件情况的综合调查研究，广泛收集第一手资料，建立审判信息评估分析制度，深入分析经济社会发展变化反映在司法领域的各种情况和问题，完善对社会问题审判信息预警工作机制，为党委、人大、政府依法决策提供前瞻性、有价值的参考。要切实加强对不稳定因素的排查摸底，特别是审理矛盾比较尖锐的重大敏感案件，要及时进行风险评估，做到事先研判，准备在前，应对有方，防止因工作措施不当影响社会矛盾化解。要提高社会稳定风险评估的能力，把风险评估工作制度化，根据评估结果及时研究司法对策，针对可能发生的问题制订工作预案，不断提高社会管理的针对性和操作性。
当然，人民法院推进社会管理创新是有边界的，这个边界就在于必须恪守依法、适度和公正原则。所谓依法，就是人民法院推进社会管理创新的一切举措都必须遵守实体法和程序法的规定，在现行法律框架范围内开展工作，按照法治规律办事，切实维护司法权威；所谓适度，就是人民法院在推进社会管理创新中既要积极有为，又要合理适度，既不缺位、不虚位，也不越位、不错位，决不能包揽、代行立法机关和行政部门的法定职责；所谓公正，就是人民法院推进社会管理创新都应以是否维护了人民群众合法权益为出发点、是否促进了公正廉洁司法为归宿点，从而实现社会公平正义，提升司法公信力。
三、人民法院推进社会管理创新的主要途径
深入研究我国现阶段社会发展的特点和规律，准确把握社会转型期存在的新问题、新挑战，是人民法院推进社会管理创新的前提和基础。人民法院推进社会管理创新，必须立足自身的职能定位和工作职责，努力找准工作切入点，坚持与时俱进，坚持能动司法，进一步强化司法审判的延伸功能和服务功能，不断增强工作的针对性和有效性，在解决矛盾纠纷、维护社会稳定的过程中，大力推进社会管理创新。
一是以执法办案为立足点，推进社会管理创新。执法办案是人民法院的第一要务，处理各类案件化解矛盾纠纷的过程，本身就是发现社会问题、弥补管理漏洞的过程，就是参与社会管理、理顺社会关系的过程。人民法院推进社会管理创新，首先就是要立足本职工作，充分发挥审判职能，把受理的案件审理好、执行好。离开法院本职工作谈推进社会管理创新，搞空洞的“形象工程”，无异于舍本逐末，根本不可能有真正的创新。当前，在刑事审判中，要准确把握宽严相济的刑事政策，建立大要案审判常态管理机制，探索少年审判工作新思路，积极参与社区矫正和特殊人群的帮教工作，最大限度地缓和社会对抗，维护社会稳定；在民商事审判中，要认真贯彻“调解优先、调判结合”的原则，完善重点案件风险评估、简易案件速裁、困难当事人司法救助等机制，更好地化解社会矛盾，促进社会和谐；在行政审判中，要不断探索完善行政审判协调新机制，妥善化解行政争议，监督、支持行政机关依法管理社会事务，消除官民紧张和矛盾，保障社会公平；在执行工作中，要抓好执行联动、执行威慑等长效机制建设，不断创新执行方式方法，加大执行力度，推动、依靠全社会力量合力解决执行难，增进社会诚信。
二是以能动司法为切入点，推进社会管理创新。坚持能动司法与推进社会管理创新是内在统一、相辅相成的，能动司法是推进社会管理创新的必然要求，推进社会管理创新是能动司法的应有之义。要切实增强能动司法意识，正确处理好依法司法与执行政策之间的关系，在适用法律的过程中，自觉地融入政策的考量，通过平衡法的安定性与社会变迁性之间的关系，使司法裁判更好地适应社会发展变化的需要；要坚持法律与情理的兼容并蓄，在不与现行法律冲突的前提下，将公认的道德原则、普遍的是非标准、善良的民俗习惯引入司法审判之中，使司法审判的过程与结果更加符合人民群众的意愿和需求；要正确把握社会主体之间的利益冲突，认真进行价值判断和利益平衡，针对不同情况、不同对象采取不同的司法措施，正确引导社会价值取向，最大程度地实现社会公平正义；既要积极主动、又要审慎稳妥地行使司法职权，适时开展法律释明、权利告知、风险提示、调查取证等诉讼指导活动，从而促使当事人正确行使诉讼权利，承担诉讼义务，依法维护自身合法权益。坚持能动司法必须正确处理司法能动与被动的关系。司法保持能动性，以对人民群众诉求的高度关切，运用各种可能的司法手段，积极回应社会形势的发展变化，这是现代司法的必然要求。但是，所有这些手段的运用、职能的延伸，都不能脱离司法权最基本的属性，不能对“不告不理”、“中立裁判”、“司法权威”、“公平正义”这些司法本质有所撼动和放弃。正如我国台湾学者吴经熊先生所言：“法官的任务，除一方面要保守，另一方面也要创造；既不能太过保守，致蹈墨守成规，胶柱鼓瑟之讥，又不可太过创造，致涉捣乱纲纪之嫌；增一分则太长，减一分则太短。”
三是以司法为民为着力点，推进社会管理创新。人民性是我国司法制度的本质属性，司法为民则是审判工作的必然要求。人民法院推进社会管理创新，要始终坚持司法为民宗旨，围绕司法为民多做文章、做好文章。当前，人民法院最紧迫的任务就是全面地、正确地发挥好审判职能作用，通过依法调处案件，化解矛盾纠纷，实现案结事了，帮助人民群众排忧解难，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。要着力建立健全畅通的民意沟通表达机制，广泛听取、认真分析社会各界对人民法院工作的意见建议，及时制定落实整改措施，积极回应社会关切；要着力强化司法民主，不断完善人民陪审制度，加强与人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士及特邀监督员的联系，认真接受社会各界对人民法院工作的监督；要着力加强立案信访窗口建设，落实司法便民措施，细化诉讼服务工作，发挥立案信访场所保障人民群众表达诉求、参与诉讼、解决纠纷的作用；要着力优化审判工作机制，完善简易审判方式，扩大速裁案件范围，推行巡回就地办案，力争将矛盾纠纷化解在第一环节、第一时间，减少当事人讼累；要加快建立、完善执行威慑机制和联动机制，着力破解执行难题。通过行之有效的方式，及时了解人民群众对社会管理创新的需求，及时发现社会管理中存在的漏洞，引导当事人依法有序表达诉求，及时有效解决人民群众关心的问题，促进公共政策的完善，实现社会公平正义。
四是以自身管理为突破点，推进社会管理创新。从总体而言，社会管理创新属于人民法院外部管理的创新。要更好地运用司法功能，推进社会管理创新，必须依赖于法院内部司法理念、方法、机制乃至作风的管理创新，由此方能实现由内而外创新的传递，形成内部和外部管理创新的良性互动。要加强司法业务管理。司法业务管理的核心是审判管理，这是由审判工作在法院工作中的中心地位决定的。在今年的全国大法官专题研讨班上，最高人民法院院长王胜俊就创新和加强审判管理问题作了重要讲话，对创新和加强审判管理的重要意义、主要内容、基本原则、需要正确的关系，进行了全面系统深入地阐述，对于人民法院深入推进社会管理创新，促进公正高效廉洁为民司法，具有十分重要的指导意义和推动作用。要加强司法人事管理，进一步建立健全干部队伍管理目标责任制度，落实领导干部“一岗双责”制度和上下级法院领导班子之间的层级负责制度，完善体现科学发展观要求的业绩考评办法，坚持民主、公开、竞争、择优的原则，形成优秀人才脱颖而出的选人用人机制。要加强司法政务管理，增强服务大局、服务审判意识，整合法院内部资源，建立健全各项事务管理的规章制度，强化责任落实，进一步加强信息化建设，不断提高司法保障水平，推动科学管理、民主管理、依法管理。
我们要深刻认识到，深入推进社会管理创新，不仅不是人民法院的“分外事”，而且为人民法院解决工作难题、实现科学发展提供了良好契机。各级法院要紧紧抓住这一历史机遇，认真贯彻落实中央的重大战略部署，坚持“为大局服务，为人民司法”工作主题，积极参与社会管理创新，在深入推进三项重点工作的伟大实践中，努力实现人民司法事业的跨越式发展。