创新权力阳光运行机制

　　提高有效预防腐败能力

　　宁波市纪委、监察局

　　改革开放以来，特别是新世纪以来，随着全市经济社会等各项事业的快速发展和城市化的大力推进，宁波进入了大开放、大开发、大发展的新阶段，企业、社会和干部群众对政府信息公开和提高办事效率的要求越来越高，如何减少行政审批程序，切实解决行政权力封闭运行问题，不仅是新一轮体制改革的重点、群众关注的焦点，也是党风廉政建设和反腐败工作的难点。为此，这些年来，我市在总结国内外权力阳光运行的做法与经验的基础上，以加强对领导班子和领导干部的监督为重点，积极探索监督关口前移的途径和方式，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行结构，着力创新权力阳光运行机制，推进权力运行程序化和公开透明，从源头上拓展有效预防腐败领域，取得了初步成效。

　　一、主要做法

　　创新权力阳光运行机制是一个理论性和实践性都很强的问题。全市各级党政部门和纪检监察机关既把它作为一个重大的理论课题来研究，也作为一个紧迫的实践任务来探索；既作为一项全面的具体工作来推进，更作为一个系统的制度体系来建设，紧紧围绕行政审批、选人用人、资源配置等权力较为集中的重点领域，不断加大改革创新力度，着力深化提高拓展，形成了一些特色做法，有的还走在全省、全国的前列。

　　(一)深化政务公开，推进行政审批阳光化

　　政府的行政权力绝大多数集中在行政审批这一环节。让权力在阳光下运行，其重点和关键环节是推行政务公开，促进政府职能从“管理型”向“服务型”转变。围绕这一思路，我们着重从三个环节的创新入手，让行政审批权力在阳光下运行。一是信息公开，公布行政权力。全面推行政务公开制度，认真贯彻落实《政府信息公开条例》，具有审批职能的部门都通过政府行政审批中心、政府门户网站等平台，向社会公布“权力清单”和工作规则。加强政府门户网站建设，各政府部门、市直单位和派驻(出)机构都建立了政务外网，其功能涵盖政务公开、申报审批、投诉监督、测评咨询、网上论坛等。创新信息公开载体，建立新闻发布制度和“网络发言人”制度，积极推行“网络问政”，在第一时间发布政务信息。二是清理审核，削减行政权力。按照公开、程序、法制的原则，全面清理审批事项，市级机关行政审批事项从原来的1289项削减到现在的425项(行政许可)。积极推进行政审批职能归并改革，市本级列入行政审批职能改革的43个部门623项审批事项已全部进驻行政服务中心，占全部审批事项的90%。认真落实扩权强县工作，已有1924项市级部门审批事项下放到各县(市)区。积极推进非行政许可事项清理和规范工作，将市本级仅存的381项非行政许可事项和117项服务事项向社会公开，逐步形成权责一致、廉洁高效的行政管理体系。三是统一标准，规范行政权力。今年以来,在行政审批职能归并改革的基础上，大力推进行政审批服务标准化建设，建立单个事项审批标准、多部门联合审批标准和联合审批运作机制，构建简便规范的行政审批标准和流程，行政权力运行进一步规范。目前，单个事项的行政审批标准基本建立，多部门联合审批标准和流程的制定也将在年底完成。

　　(二)深化干部人事制度改革，推进选人用人阳光化

　　干部人事工作历来是社会关注的热点。这些年来，我市坚持民主、公开、透明原则，切实加强各个环节的监督，不断提高选人用人的公信力和群众满意度。一是推行面试考录公开。规范公务员及事业单位工作人员公开招考面试工作。在面试上，推行面试大评委制，由领导、专家、人大代表、政协委员和群众组成评委组，共同参与面试评分。在监督上，推行大监督制，由行风监督员、人大代表、政协委员、党代表和社会各界群众代表现场观摩和监督。同时，严格执行评委临时抽签制、当场亮分制和考生旁听制，并对面试过程进行同步录音录像，切实提高面试工作透明度。二是推行选拔晋升公开。积极探索空缺职位预告、提名主体多元、差额情况公开等新制度，对提名、推荐、考察、酝酿、票决等各个环节进行全程记实、全程监督，着力推进领导干部选拔晋升透明化。三是推行用人评议公开。推行用人评议制度，开展县(市)区委向全委会报告工作时，对县(市)区委干部选拔任用工作整体情况和县(市)区委主要负责人在干部工作方面履职情况进行公开评议。推行“一把手”用人行为离任审计制度，制定出台《关于规范市委及县(市)区委主要负责人用人行为的意见》、《宁波市县(市)区委书记用人行为离任检查实施细则》等制度。2007年以来，先后对10位县(市)区委书记实施用人行为离任审计，确保干部人事工作在阳光下操作。这些做法，抓住了干部人事制度改革的关键环节，把选人用人“晒”在“阳光”下，变“相马”、“选马”为“赛马”，创新了干部人事工作方式方法，解决了干部人事工作中长期存在的突出问题，大大提高了选人用人公信度和人民群众满意度。

　　(三)深化招投标体制改革，推进资源配置阳光化

　　公共资源配置领域是行政权力高度集中的领域，也是行政机关工作人员利益冲突较为严重的领域。鉴于此，我们针对公共资源领域的问题，着力加快招投标体制改革，切实从源头和关键环节铲除产生腐败的条件，最大限度地减少权力寻租的机会。一是不断完善工程招投标制度。主要对工程发包、评标、标后管理和施工管理等环节进行了一系列创新。在发包这一环节，建立了具有较高社会公信力、阳光作业的交易服务中心，多渠道向社会发布招标公告，全面公开招标信息，由电脑摇号产生最后投标单位，防止人为确定投标单位现象的发生。在评标这一环节，开发了计算机辅助评标系统，由人工方式评标向计算机辅助评标转变。2007年8月以来，已有580余家招标代理机构、投标单位使用该系统进行招投标，累计运行项目800余个。在标后管理这一环节，实行标后评估办法，严格标后事项变更，将招投标活动由事前监管向事中、事后监管延伸。2008年9月以来，共评估了44个项目，总投资额47.3亿元。其中，“通过”的28个，“基本通过”的7个，“未通过”的9个。对274人次的评标委员会成员作出了标后评估结论，其中“不通过”76人次，比例为27.7%。在施工管理这一环节，实施标后指纹考勤，把财政性建设项目施工现场中包括项目经理、项目技术负责人、质量员、安全员、总监理“工地五大员”在内的工地关键岗位人员列入指纹考勤范围。通过这几个环节的创新，不仅保证了招投标工作的公开公平公正，而且也提高了招投标中心的工作效率。市招标中心成立经来，累计办理各类公共资源交易事项9899宗，交易总额达1911.04亿元，节约财政资金约80.72亿元。二是不断健全土地转让制度。在全国率先出台国有土地使用权出让招标拍卖办法，加快推进市场配置土地资源的进程，使土地交易从分散、隐蔽、无序，走向集中、公开、有序，最大限度地减少了土地交易中发生腐败的可能性。2009年，全市以招拍挂出让方式供应1809.73公顷，占出让土地供应总量的95.03%，成交额474亿元，占出让土地总成交额的98.75%。这种以招拍挂出让方式为主的土地资源配置模式，既确保了一大批重大急需的城市建设项目用地，又保证了土地交易的完整性，促进了土地资源的节约集约利用。三是不断完善政府采购制度。着力规范采购行为，先后制定了《政府采购管理工作规程》等近30个政府采购管理制度，基本建立起以程序规范、行为规范和文本规范为主要内容的政府采购制度体系。积极利用好“金财工程”和“政府采购网”两个平台，建设政府采购内、外网两个系统，着力构建涵盖政府采购预算编制和执行、采购组织和实施、资金支付、评审专家管理、网上采购等整个政府采购流程的政府采购统一平台，提高政府采购规范化、标准化、精细化管理水平。2009年，全市货物和服务采购近27亿元，资金节约率达到12 % 。

　　二、初步成效

　　通过创新权力阳光运行机制，改革了原有的权力运行模式，促进了权力运行的规范化、公开化、可控化，提升了有效预防腐败的效能。

　　(一)增强了阳光意识。创新权力阳光运行机制，最大最直接的成效就是促进了党务、政务、村务及机关内部事务公开。在这一推进过程中，通过广泛开展宣传动员、思想教育、查找风险、完善制度，各地各部门和领导干部增强了公开意识、廉政意识和接受监督意识，自觉把政务公开作为一项重要政治任务来抓，自觉把防范廉政风险作为一顶重要职责来履行。目前，全市党务公开工作正在稳步推进，机关政务公开和村务公开基本达到了100%，机关内部事务公开也开始了破题。

　　(二)建立了一批反腐倡廉制度。创新权力阳光运行的过程，也是改革不断深化、制度不断完善的过程。通过创新权力阳光运行机制，深化了行政审批、财政体制、干部人事、投资体制等方面改革，在“三重一大”保廉、选人用人、“三公”领域、农村基层廉洁工程、廉情预警及反腐倡廉教育、监督制约、源头治腐、纠风治乱、案件查处等方面，出台了一系列制度，填补了不少制度空白，使宁波的行政权力运行和反腐倡廉建设工作初步走上了制度化、规范化轨道。

　　(三)提高了行政服务效能。在创新权力阳光运行机制时，从梳理行政管理事项和业务工作流程等方面入手，全面梳理横向、纵向之间的工作链条，从而促进了政府工作的规范化和标准化，减化了行政审批环节，缩短了审批时限，提升了行政服务效能。截至今年6月，市行政服务中心成立以来，共受理行政审批事项108.24万件，办结107.97万件，提前办结率达99.48%。事项平均承诺办理时限和实际办理时限分别缩短到9.5天和3.5天，比法定承诺办理时限分别缩减50%以上。去年，委托第三方回访调查满意率达95.63%。

　　(四)推动了源头预防腐败工作。通过创新权力阳光运行机制，有效地约束和规范了行政权力运行，限制了行政服务中的自由裁量权，做到“办事有程序、操作有原则”，既防止了行政权力的消极无为，又限制了行政权力的恣意忘为，从机制和管理上切断了权力干预市场的行为，极大地减少了权力寻租可能，促进了行政权力依法规范运行，提高了源头预防腐败工作的针对性和有效性。

　　(五)提高了监督效果。创新权力阳光运行机制，极大地推动了纪检监察工作方式方法的创新。最为明显的就是通过建立健全以电子监察系统为平台，以民主监督、评议监督、舆论监督、行政监督为手段的督查机制，实现了对行政审批服务的事前、事中、事后全程监督。同时，也较好地落实了公众和社会的监督权，调动了党代表、人代表、政协委员和民主党派参与监督的积极性和主动性，使一些领导干部廉洁自律问题得到有效查处，一些违纪违法案件得到严厉惩治，一些损害群众利益的突出问题得到及时纠正，有效促进了党风政风和干部作风的好转。据统计，2002-2007年，我市党员干部违纪违法案件每年在1000件左右，而2007年以来呈现出了下降趋势，每年为800件左右。另据领导干部作风建设问卷调查显示，干部群众对领导干部作风总体评价为“好”和“较好”占总数的93.5%；认为领导干部在学习贯彻落实科学发展观中发挥表率作用为“好”和“较好”的占92.1%。

　　三、体会与启示

　　回顾这几年的实践和探索，我们有几点切身体会：

　　(一)必须以科学发展观为指导。让权力在阳光下运行只是一种手段，促进科学发展和社会主义和谐社会建设才是目的。创新权力阳光运行机制，必须始终坚持服从和服务于科学发展这个大局不动摇，始终坚持和服务于经济建设这个中心不动摇，始终坚持为党委政府中心工作提供有力保障不动摇，始终坚持为基层、企业和群众提供高效率的服务不动摇，自觉在服务全市中心任务、重点工作中谋划，在促进经济社会又好又快发展中推进。只有这样，创新权力阳光运行机制才能保持正确的发展方向。

　　(二)必须以扩大公开为前提。权力阳光运行，其实质是通过深化公开，加强社会监督，监督制约公共权力行使，实现公共权力透明、规范、廉洁、高效。进一步创新权力阳光运行机制，一定要在拓展公开的广度和深度上下功夫，在解决真公开与假公开、对内公开与对外公开相统一上求突破，在加强政务公开和政务服务载体建设上有创新，在解决隐性腐败与温和腐败方面有新举措，努力为社会公众行使监督权利创造条件和提供保障。要按照公开是原则、不公开是例外的要求，及时、真实、全面公开人民群众普遍关心、涉及群众切身利益的各类政务信息，最大限度的保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

　　(三)必须以行政审批标准化建设为抓手。创新权力阳光运行机制与政府的改革创新和制度完善互为条件，相互促进。要借鉴发达国家推动电子政务的经验，针对审批环节标准不统一、运作不透明等容易导致腐败现象发生的情况，大力推进行政审批标准化建设，对权力进行科学分解和合理配置，对流程进行改造和优化，用信息技术固化流程，用制度规范权力、约束权力，使政府职能更加优化，部门职责更加简明，行政流程更加规范，减少人为因素干扰，坚决杜绝“合意的执行、不合意的不执行”和“上有政策，下有对策”现象。只有这样，与之相适应的权力运行机制才更具有意义和现实价值。

　　(四)必须以现代科技为支撑。权力在阳光下运行，离不开科技支撑和有力的监督。让权力在阳光下运行，必须改变传统的政务模式和监督模式，强化电子政务和科技促廉工作，广泛应用网络化、数字化、智能化等现代电子信息技术，把科技武装到对权力运行的各个环节和监督制约的全过程。要统一编制综合电子监察系统建设规划，加快建设网上审批、网上交易、网上执法、网上服务和网上监察系统，用“无情”的电脑代替“有情”的人脑，将监督贯穿于业务管理和权力运作全流程，实现全程化、全方位的动态监督。

　　(五)必须以资金、人才和法律为保障。创新阳光权力运行机制需要硬件投入、软件开发和制度管理相结合，需要从经费、人才和法律等方面予以支持和保障。在经费保障方面，要安排专项资金用于系统的升级改造和运行维护。在人才保障方面，要加强综合电子监察系统专业队伍建设，加强对信息采集、共享、应用和安全等方面专业人员的引进和培养，打造一批懂技术、善管理、精业务的复合型反腐倡廉科技创新建设和管理人才。在法律保障方面，要制定地方电子政务及行政电子监察系统建设条例，从立法上规定网上审批、网上执法、网上交易、网上监察的流程和内容。同时，要从法律上明确法制政府、效能政府、廉洁政府、服务政府的行为规范。

　　让权力在阳光下运行，是一个永恒的课题。我市在这方面的探索还处于起步阶段，还存在许多问题和薄弱环节，成效也只是初步的。我们将认真贯彻这次会议精神，特别是任泽民书记的重要讲话，学习借鉴兄弟市的先进经验，进一步建立健全权力阳光运行机制，不断提升我市反腐倡廉建设科学化水平。