政府立法“开门纳谏”已走过12个年头，可公众反应平淡，有的立法草案仅收到10余条公众建议——

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　　立法，理应最大限度吸纳民意。但是由于沟通渠道的局限性，意见反馈机制的不完善，行业协会、中介机构等社会组织的作用未能充分发挥，仍然在很大程度上制约着公众参与立法的深度和广度。

　　意见征集频遇尴尬

　　11月16日，《安徽省公共机构节能办法(草案)》面向社会公开征集意见结束。自11月2日省政府法制办网站上挂出公告以后，半个月的时间里，《草案》仅仅收到10余条来自公众的建议，网上留言更是只有寥寥3条。

　　这是我省就立法草案公开征求社会意见的第12个年头。 1999年，原省政府法制局在《安徽消费者报》上公布了《安徽省个体工商户和私营企业权益保护条例(草案)》，开创了我省邀请公众向立法草案提建议的先河。从2002年开始，所有省政府提请省人大常委会审议的地方性法规草案和省政府规章草案，都通过省政府法制办网站向社会公布，公开征求立法意见和建议。 2005年9月，省政府法制办更就2006年度立法项目计划征求公众意见，从源头上实现开门立法。

　　尽管已走过十多年的历程，开门立法的公众参与状况却不甚理想，始终显得“曲高和寡”。打开省政府法制办网站专设的法规、规章草案意见征集系统，最近十个网上征集意见的草案中，《安徽省价格条例(草案)》等三项草案的参与人数为0，《安徽省农村宅基地管理办法(草案)》等四项草案的参与人数为个位数，《安徽省出租汽车客运经营管理办法(草案)》等两项草案的参与人数也只有两位数，仅有《安徽省新型农村合作医疗管理办法(征求意见稿)》一项的参与人数达到了千人以上。

　　有观点认为，遇冷草案与群众利益关系不是很密切。但是，即便是与广大市民切身利益紧密关联的《合肥市城镇职工基本医疗保险暂行规定(征求意见稿)》，今年9月通过网站和多家都市报征求意见，也仅仅收到了百余条意见。“相对于数百万的市民人数，意见的数目实在不能算多。”合肥市政府法制办负责征集意见的工作人员显得有些尴尬。

　　沟通反馈有待加强

　　当被问及是否向政府立法工作提过建议时，合肥市民小张的第一反应是：“这不都是领导的事吗？和我有什么关系？ ”她认为，在立法问题上，自己这样的普通百姓并没有发言权。不过，当得知合肥市法制办不久前曾就医保新规公开征询民意时，小张表示，当时如果知道的话，自己还是会积极提意见的，因为事关切身利益。

　　信息发布渠道的局限，是造成公众不知情的主要原因。 “目前省法制办征求意见的主渠道是自身的网站。 ”省政府法制办行政法制处副处长黄显鸿告诉记者，政府网站的覆盖面非常有限，只有系统内部人员和专业法律工作者、研究者会登录，绝大多数民众平时都不会关注。以今年7月结束的《安徽省新型农村合作医疗管理办法(征求意见稿)》为例，尽管通过政府网站、传统媒体等多渠道发布消息，最后收集到的意见数目也不少，但是真正来自与新农合密切相关的农民群体的并不多。

　　为了扩大覆盖面，法制机构也主动通过大众媒体发布消息。黄显鸿告诉记者，此前，《安徽省道路交通安全管理规定(草案)》的意见征集，由于有电视等大众传媒的参与，社会关注度明显提升，收集到的意见不仅比较多，而且比较全面地反映了不同利益群体的观点，效果非常好。

　　在冷对开门立法的公众中，亦有一部分是因为认为意见征集只是一个形式，自己即便提出建议，也不会真的起作用。

　　“如果参与有用的话，我会参与的。”合肥市民小余不相信自己的意见会被认真对待，他认为开门立法不仅仅在征集意见时要做到公开，对意见是怎么处理的也应该公开，这样，参与者才能确信没有被忽视。

　　公众的这一顾虑有望得到解决。在安徽省2011年度立法项目的意见征集中，不论意见采纳与否，省政府法制办将会对所有留有联系方式的建议者做出反馈，如果意见没有被采纳，省政府法制办将会做出书面说明。 “此前几年都只对被采纳的建议提出者进行表彰，这次的改变就是为了保护公众参与的积极性。 ”省政府法制办秘书行政处负责此项工作的关慧君告诉记者。不过，具体草案的意见征集，事后仍然只有一个笼统性的采纳情况说明，而不会对每位参与者进行逐一反馈。

　　社会组织应更主动

　　日前，合肥市政府法制办就《合肥市城市广场游园管理办法》有关条款的修改公开征求意见，所收集到的40余条意见，大多数来自一个冬泳爱好者的团体。这些爱好者们担心《办法》的修改会影响冬泳运动，于是积极作出反应。

　　在公众参与立法的实践中，有一类特殊的参与者，那就是各类社会中介组织和行业协会等团体。作为相关利益群体的代言人，它们常常被赋予很多期待，立法者也希望能够充分发挥行业协会、中介机构或其他社会组织的作用，提升公众参与的质量，促进更具代表性和专业性的公众意见的形成。

　　但是，在我省开门立法的过程中，像上述冬泳团体的表现仅是个例，大多数时候，行业协会等各类社会组织显得过于“淡定”。至今，黄显鸿仍然对数年前《安徽省企业工资支付规定(草案)》意见征集时，行业协会、中介组织的表现深感遗憾。这项草案涉及劳动者和企业的基本权利义务，理应引起相关组织的热烈反应。但是，与劳动者、企业有关的社会组织，在立法过程中却出现了集体“失语”，大大出乎立法者意料。

　　数年过去了，这种状况并没有得到根本改变，合肥市政府法制办立法处处长刘维告诉记者，目前的立法意见征集中，都是法制机构主动向中介组织和行业协会征询，即便草案与自身关系密切，对方也很少主动提出建议。 “与政府关系没有理顺，职责定位不恰当，导致了本该发声的行业协会和中介组织，在立法过程中没有充分发挥自身作用。 ”黄显鸿说。（汪国梁）