谢桂平：经济全球化与政府管理改革
陈潭   
一 　经济全球化对政府管理的挑战
 
经济全球化的概念首先是由世界经合组织（OECD）首席经济学家S·奥斯特雷提出来的。他认为经济全球化是指一个过程，是一个生产要素在全球范围内广泛流动，实现资源最佳配置的过程。具体地说，经济全球化指的是“经济增长要素特别是资本要素、技术要素乃至人力要素在市场法则的驱动下所出现的全球性流动和组合，以至于国别经济和区域经济越来越多地被纳入到了一个一体化的全球经济体系之中”[1]的过程。经济全球化在现实生活中，表现出以下特点：生产、贸易、金融的全球化以及由此所带来的竞争的国际化、区域化。
经济全球化是世界经济发展与科技进步的必然结果。第二次世界大战处初期至20世纪80年代的40多年时间里，全球经济合作取得了一些成就，尤其出现了一大批全球性的经济合作组织。但总得来说，这些合作是不系统的，加之东西方两大阵营的形成以及由此所产生的冷战体制下的两极世界市场的封锁与对峙，因此很难说存在着严格意义上的经济全球化。20世纪90年代以来，随着市场与科技国际合作增强和冷战格局终结，全球性的经济合作在世界经济各个领域和各个层面均出现了迅猛发展的势头，达到了新的高度：经济合作正在打破旧传统疆域的束缚，逐渐形成一种多层次、宽领域的国际合作；在这种合作的带动下，投资和贸易区域自由化、金融国际化、生产一体化以及信息全球化等蓬勃兴起。这样，真正意义上的经济全球化时代到来了。
 
（一）　经济全球化与政府管理：一种生态学分析
行政作为政府的功能和活动，是一种“生态现象”或“生态系统”，随环境的变化而变化，并反作用于环境。长久以来，决定和影响一国行政系统的主要变量是该国的社会经济环境，而域外的社会经济环境，则显得微不足道。随着经济全球化扩张，国内经济状况与世界经济运行状况联系越来越紧密，以致于国内经济运行状况深受世界经济运行状况的影响。可以说，“世界如果发烧，中国就得冒”。这样，经济全球化趋势和浪潮就成了民族国家政府管理中的一个重要的生态环境。如今，经济全球化及其所产生的社会经济问题，从根本上改变了政府管理、政府运作的生态环境，从而对我国政府管理产生了广泛而深远、持久而复杂的影响。
1、经济领域，经济全球化是一把双刃剑。
一方面，我国通过积极融入全球化，吸引大量外资，弥补国家建设资金不足，引进国际先进的科学技术和管理方法，促进产业结构升级，推动经济体制改革；根据“比较优势”来实现跨越式发展，从而极大地改善我国在国际事务中的竞争态势。
但是，另一方面，经济全球化更多地给我国经济带来负面影响。这主要是因为我国国内市场经济发育不充分，市场体系不完善，经济结构脆弱，科学技术较落后。其影响主要表现为：第一，经济全球化使国内经济波动的可能性大大增加。经济全球化使中国经济同世界联系越来越紧密，无时不刻地发生中国与世界之间的商品和生产要素的大规模流动。通过这样日益密切的经济联系，中国在影响着世界，世界也在影响着中国。在这一背景下，中国国内经济的稳定将不仅取决于国内因素，而且也受到国际因素的巨大影响。国际性的经济波动如通货膨胀，通货紧缩，金融危机，政局动荡等现象都将通过国际经济的传递机制影响到我国。第二，经济全球化对国内产业和市场将造成一定的冲击。经济全球化在推动各种资源在全球范围自由配置的同时，也促进了生产、劳动分工的国际化，这样试图通过封闭市场来保护本国产业的人才流动越来越不可能。在新的国际背景下，发达国家利用消除贸易壁垒的有利条件，通过资金、技术、商品大力向我国进行经济渗透，从而使我国比较薄弱的民族工业受到新的国际分工的严峻挑战。第三，经济全球化可能诱发国内金融风险。金融全球化是经济全球化的一大特征，也是经济全球化重要方面。在流动的国际资本大军中，短期资本即“游资”占有很大的比重。这种国际资本的最大特点是投机性强，它以很快的流动速度出入各国的资本市场，在给各国带来巨大的资金供给的同时，也给各国金融和经济带来了巨大冲击。历史上所发生的墨西哥金融危机，亚洲金融危机和巴西金融危机，就是由于这种“游资”的炒作所致。因此，我国资本市场开放以后，发生这种货币和金融危机的可能性将大大增加。这将是对政府管理的巨大挑战。
2、制度方面，WTO为政府行为设定了一个制度平台。
WTO是经济全球化的制度保障和制度基础，其成员国都必须遵守。WTO实际上是由一系列规则组成的，这些规则绝大多数都是与政府管理和运行机制有关，而制定和执行市场规则的又都是政府。所以说，加入WTO，政府首当其冲，政府必须改变过去的方式、方法，按国际惯例、国际规则办事。从WTO的主要原则看，影响政府行为的主要有：非歧视原则，公平竞争原则，透明度原则。
非歧视原则，包括“最惠国待遇”和“国民待遇”。就是也在整个对外经济贸易活动中，应该对全世界所有的国家实行非歧视的原则，实行最惠国待遇，对国外进入中国的产品，必须给予同我们国内生产的产品同样的待遇。这些规定要求我国政府改变过去的一些外贸制度，比如进口限制，强制性的国产化条款，外销比例，政府补贴等。
公平竞争原则，要求用市场供求价格规范国际竞争，如出现人为降低价格，则允许成员国采取反倾销和反补贴等措施进行保护。公开公平竞争原则更深层的要求就是各种市场经济主体在一个统一、公平、公正的市场环境中竞争，反对政府任何有悖于公平竞争的干预，如政府干预企业的投资问题，贷款问题，担保问题等，以及目前存在的各种行政性垄断，包括地区封锁，行业垄断，行政壁垒，干扰价格等。
透明度原则，即各国的贸易政策及政府的管理行为（包括法律法规）要透明，成员方发生纠纷时以公布的贸易政策为解决依据。由于历史的原因，我国行政管理体制运行的透明度和公开性不够。管理经济重审批、轻监管，依赖内部红头文件，可预见性差。这些都与WTO规则格格不入。
3、在经济全球化浪潮中，社会领域也受到了深深地影响。
伴随着经济全球化，在我国将不断涌现出新的社团组织（非政府组织），价值观念变迁，甚至产生一些突发性的社会问题。政府置身于这个社会环境中，其管理对象越来越具有不确定性、复杂性和多样性。
1）　社会结构方面。在经济全球化的推动下，科学技术特别是信息技术得到迅猛发展，带来交通、通讯手段和传播媒体的革命性突破，为人们的信息交流，利益表达扫除了空间和时间的障碍，使我国从封闭系统走向“网络社会”。社会结构这种变化对政府管理影响深远。首先，它促使政府系统将逐渐地由封闭走向开放，由纵向结构走向横向扁平结构。正如一位学者所预言的那样：“正在发展着的数字化网络技术，建设双向互动的信息高速公路，实现各种媒体的大众传播形式，使全球各国各类信息的全面贯通和横向互连成为可能，实际上正在从技术的层面冲击乃至摧毁纵向的传统等级层次的‘金字塔式’的社会结构，形成网络式的横向自主连接结构，……提高了人民群众政治参与的程度和政治监督的力度。”[2]
2）　资讯发达，人们相互沟通迅速便捷，激发了人们的主体利益意识，这样具有相同或相似利益诉求的人们能很快汇聚在一起，形成一个个社团组织。这些社团组织具有自我管理、利益诉求、社会服务等功能，从而成为政府管理社会环境群中又一大景观。我国改革开放以来，社会团体组织（非政府组织）迅速兴起。从50年代一直到改革开放前的70年代，各种社团和群众组织的数量非常小，50年代全国性的社团只有44个，60年代也不到100个，地方性社团大约在6000个左右。到1998年，全国性社团剧增至1600个，地方性社团达到20多万个。到1997年，全国县级以上的社团组织即达到18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个。[3]县以下各类民间组织就更多了。
3）　价值观念方面。经济全球化的发展，打开了封闭的国门，国外的新知识、新观念大量涌入境内，使国人眼界大开。人们逐渐用全球观念、开放观念、创新观念等来看待周围的事物，当然也包括对政府及其管理的态度。价值观念的更新将直接影响政府机构的运行状况，只有与当代世界发展的文化大背景相合拍，才能实现我国政府机构及职能与整个社会文化环境的动态平衡。
4）　社会生活方面。经济全球化是一种不平衡的进步，这种不平衡指的是全球化过程对不同的民族、阶级、种族团体以及性别的生活机会和福利产生了不对称影响。[4]经济全球化这一特点使财富分配不均呈现出国际化趋势，并进一步恶化了国内贫富悬殊，从而派生出了各种各样的社会问题。如果这种经济性危机得不到妥善解决，将不可避免地发展成为社会性危机，甚至政治危机。因此，与经济全球化相伴随的，将是国际国内社会问题的层出不穷，使政府疲于应付。这正如美国学者史蒂文·科恩和威廉·埃米克所描绘的那样：“现代经济与社会生活相互交错并且日益复杂，需要治理的领域也随之日益增多。20世纪末的公共管理者，已经被众多的危机问题所包围，而犯罪、环境污染、恐怖主义、世界饥荒、豆腐渣工程、种族歧视、艾滋病以及经济增长等问题则仅仅是其中的一小部分。”[5]
经济全球化正在强有力的为我们塑造一个不确定性、复杂性、多样性的社会，从而使政府管理不得不面对一个新的社会生态环境。的确，人们对经济全球化的一个最直接地感受是，它正在或已经从根本上改变着传统管理模式所赖以续存的生态环境。用行政生态学理论观之，经济全球化及其后果，从根本上改变了我国政府传统管理模式赖以续存的生态环境。对于实行政府主导型发展战略的国家来说，我国政府在经济全球化中应处何种态势，应承担什么样的职能以及运用什么样的管理方式等，就成了一个亟待解决的时代课题。
 
（二）　政府应对经济全球化：管理变革
政府管理的改革与发展并非某一民族国家的独特现象，它也像经济全球化中的市场经济那样，是一个普遍性的景观。70年末80年代初以来，一些国家掀起了声势浩大的行政改革。特别是西方发达国家，运用新的理念对以传统官僚制为核心的管理模式进行了全面而系统的批判，从而上演了对后世政府管理产生深远影响的“新公共管理运动”。正如两位美国著名学者评论的那样：“世界上没有一个这样的国家和地区：那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识。工业化国家贯穿70年代和80年代的不懈努力，说明它们普遍意识到，政府和改革机构确实存在重大问题。”[6]
这是因为，20世纪末期，人类社会正在进入后工业社会和信息时代，不同国度的人们正走上经济全球化的轨道。我国学者周志忍认为，经济全球化对世界各国都带来挑战和压力，从而推动了各国的行政改革：其一，行政改革对国际接轨的共性。为与国际惯例接轨，就公共机构实行重大的并且经常是根本性的变革；其二，保持和提高国际竞争力是政府管理制度革新的一个强有力的推动因素。为适应国际经济一体化及由此形成的新的竞争规律和态势，必须不断改革原有的公共部门管理模式。经济全球化不仅要“提高(政府)效率，而且要减少活动的范围。”其三，全球化条件下行政改革的传播效应。也就是说，经济全球化不仅形成了各国行政的内部动力，而且产生了改革的外部压力，即学习其他国家有效改革措施的压力。[7]
经济全球化除了上述方面推动了西方政府改革外，还有一个重要的因素需要引起我们的注意——经济全球化导致了西方福利国家的危机，即跨国公司生产的全球化、金融的全球化对西方社会福利国家造成了强大的冲击。因为，如果国家提出增加税赋和提高福利的要求，企业便会威胁将生产转移到成本低的国家或地区；而如果听任资本摆布，社会福利赖以维持的费用便面临失去的危险，贫富差距、两极分化等社会问题便可能发生并加剧。在这种两难处境中，福利国家的治理权威和劳动与资本讨价还价的能力随着资本的全球推进而受到了削弱，政府再也无力进行大规模的社会福利建设了。居高不下的失业率和严重的贫富两极分化带来了严重的社会问题。[8]这些危机表现在政府管理方面就是财政危机、管理危机与合法性危机，从而使政府面临不可治理的困境。
为了适应经济全球化的挑战和压力，西方国家，特别是OECD（经济合作与发展组织）国家在20世纪80年代以来，均出现了大规模地政府再造运动，即新公共管理运动。这种运动被冠以许多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、或“企业型政府”。
西方的政府再造运动与改革理论反映了在新的历史条件下，重建政府结构、改善公共部门服务质量，以提高政府治理水平的努力。从实践上看，新公共管理运动其理论基础虽然有这样或那样的缺陷，但还是给西方政府管理带来了良好的效果。因此，它不可避免地对我国的理论界与改革实践产生较大的影响。国内有研究者认为它有助于我们：
·重新认识政府的整体职责(政府角色)；
·如何实现民主政府的目的(将为人民服务落实到实处)；
·如何理解政府治理的含义(政府治理是整合社会中政府、企业、社会组织的资源，使之共同承担责任)；
·提供了解决政府问题的新途径，通过公共行政内部的经济化或内部市场化来保障体系的活动，进而完成公共的使命。[9]
从我国政府机构改革的实际进程来看，政府管理改革显然进入了“放眼世界”的境界。 “对中国政府来说，政府机构的变革在1978年之前，与计划经济条件下政府机构规模膨胀 超过财政承受力有关。在1978年之后，则不仅仅与政府规模超过财政承受力相关，而且更为主要的是与市场化改革的进程相关，尤其是90年代以来的机构改革，主要与政府职能转变的变革有关。”[10]特别是1998年的机构改革，为我们思考政府如何应对经济全球化的挑战提供了一个中国式的现实情景。有学者认为，“始于1998年、持续 3年的政府机构改革，从已经提高的改革思想和涉及的改革问题看，这次政府机构改革无疑是一次具有全面行政改革性质的改革。”[11]还有学者认为“事实上，中国新一轮政府机构改革已经顺应了经济全球化潮流。”[12]
但由于历史条件的局限性，1998年机构改革带有明显的过渡性质，使得我国政府管理仍然存在诸多问题：政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成；投融资管理体制改革滞后；规范、监管市场秩序的力度不够；社会管理和公共服务职能弱化；依法行政的统一性和透明度不高；由于管理职能、治理方式转变不彻底，管理效率低下，造成机构人员有反弹之势等。这些问题成为我国进一步改革的努力方向，特别是在我国加入WTO，中国的改革开放将要逾超重要的临界点，进入一个新的历史阶段的时代前景下，这些问题自然地就成了亟待解决的课题。
基于以上分析，从全球化和改革的具体进程两个维度观之，我国下一步政府管理改革应着眼于我国全面融入经济全球化这一新的时代特征，以政府管理中亟待解决的问题为突破口，从而形成我国政府改革的具体策略。具体策略选择为：一是在以往机构改革的基础上，进一步转变政府职能，构建适合于经济全球化的政府职能体系；二是大力推进公共服务的市场化改革，提高公共服务效率与质量。有学者认为：“将政府机构改革与公共服务的市场化探索有机结合，是我国行政改革与国际各国行政接轨的结合点。”[13]三是相机进行政府管理方式的制度创新，实现政府管理行为的透明化、法制化与规范化。以上三者构成我国政府改革的相互联系、合乎逻辑的策略体系，公共服务的市场化是政府管理职能演进的深化，而政府行为的透明化、法制化与规范化则是前两项改革策略对政府管理手段与方式的客观要求，也是在新的职能体系下确保政府管理有效性的前提条件。
 
二   政府职能的理性化
 
政府职能（或者说行政管理的职能），它是指国家行政机关在行政管理活动中所负有的职责和应起的作用。它反映该国行政组织的实质和活动方向，决定其管理的内容、方式及系统内的机构设置等。[14]政府职能是一个历史范畴。随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应的变化。随着经济全球化的到来及人类逐渐向现代化发展，政府职能结构也在不断地调整，其阶级统治职能被弱化，开始向经济化、社会化方向转变，经济职能、社会职能已成为各国政府履行职能的重点。[15]
如今，面对中国加入WTO，被纳入到全球经济体系之中——这一巨大机遇和严峻挑战，我国政府该怎么办？
WTO是经济全球化的制度基础，其规则、协议的落实最终要依靠各缔约方自觉遵守。加入WTO就必须按规范要求对本国政府职能做出相应的调整。因此，中国加入WTO也不例外。政府作为我国社会主义市场经济建设的组织者和管理者，积极促进和加速发展社会主义市场经济是其重要职责。入世后，我国经济发展环境和经济运行方式的变化必将引起经济基础的变化，政府管理必须自觉适应这一变化，并自觉针对自身职能中不适合生产力发展的某些方面和环节进行转变和调整，为生产力的发展扫清障碍，使我国在经济全球化浪潮中取得更大、更快的发展。
因此，中国加入WTO客观上对政府职能转变提出了迫切要求。根据WTO有关规则规定，政府管理职能主要是“通过宏观调控来实现市场经济秩序，通过社会保障维护社会稳定，通过公共服务来满足人民的需求。”[16]具体表现在以下几个方面：
1、 加强宏观经济的调控和管理
WTO中无论发达国家还是发展中国家，其经济贸易发展的事实证明，政府从未放弃过对经济的宏观调控和管理，而且当今世界也根本不存在没有国家调控的自由的市场经济。这是因为由于市场的“常态”是信息不完全性或市场的不完全性，由此所产生的市场失灵现象就需要政府进行宏观调控。市场失灵具体表现为：外部性、垄断、公共产品等方面。当代经济发展的历史经验表明：稳定的宏观经济政策不能动摇，政府干预仍是不可缺少的，问题在于如何干预——其出发点是：不是去取代市场，而是应促进和利用市场。
中国作为有自己特殊国情的国家加入WTO后，更需要强有力的宏观调控。这是因为：首先，在以西方发达国家主导的经济全球化的前景下入世，中国政府加强对本国经济的管理，是维护国家经济主权、确保国家经济安全、保持经济繁荣的重要措施。第二，我国是世界上最大的发展中国家，WTO对发展中国家实施的包括可以对某些产业、部门实行适当保护措施等优惠安排，需要政府在引导本国经济发展中发挥重要的作用。第三，我国对于社会主义初级阶段的国情，决定了我国的经济发展不可能走完全靠市场自发作用于国民经济发展方向和结构的老路，因此必须通过政府引导国民经济发展方向，选择有效的发展战略，才能达到充分利用世界资源、减少经济发展过程中的盲目性。具体说，我国政府要发挥好这三种宏观职能：战略引导职能、平衡协调职能、保护职能。
2、培育有效率的市场环境，提高国际竞争力
WTO要求各成员国在全国统一的市场基础上实施对外经贸政策，倡导进入市场的企业应一视同仁、公开交易、公平竞争。在这一背景下，越来越多的国家政府意识到，创造与维护一个有效率的市场比产业政策更重要。[17]然而，在创造全国统一、开放、有序、公平的市场环境，政府（特别是我国政府）担负着非常重要的责任。“政府的必要性在于：它是竞争规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[18]而“市场的运行——事实上，日常生活亦是——依赖于政治制度的各种强制性权力。国家运用这些权力，建立并保障市场上的权力，直接提供某些基础的服务，并间接地创造出信任、理解和有安全保障的环境，这对企业日常生活是生命攸关的。”[19]
具体来说，政府必须通过自身权威的发挥和职能的履行，制定各种法规和市场规则，加强监管，规范一切市场主体与市场行为，维护市场契约关系和市场秩序，努力创造良好竞争环境；与此相适应，政府管理要进一步由权力导向型向规制导向型转变，变长官意志为依法行政。着眼于建立法治政府，以法律保护产权，保障产品和要素的流通，打破地方和部门的行政性垄断。藉此，营造一个优良的投资环境与有效率的市场，提高我国的国际竞争力。
3、完善公共服务职能
中国入世后，随着经济的发展，企业和人民群众会对公共产品，如道路、机场、水电等物质基础设施及其他公共事业、公益事业、保障体系提出更高的需求。公共服务职能是具有中国特色行政管理体制的核心，也是最重要的特征。因此，首先，要强化公仆意识，加强人力资源开发，推动科技创新，加快电子政务建设，努力使政府成为“服务型”的政府，不断提高政府的服务水平。其次，要把发展服务业作为我国经济发展的重大战略问题，引导服务业深化体制改革，打破行业垄断，积极参与国际竞争。[20]最后，对以盈利为目的的公共服务项目，政府应在定价、市场准入等方面适当予以干预和监督，为其规划提供框架，确保合理分配资源，解决土地利用的冲突，为私人决策者提供指导等，保证其为社会提供更好的服务。[21]
另外在全球化的时代，随着社会生活的国际化，国内行政管理内容和方式也必然会遇到国际化的问题。如跨国公司的出现，国际组织和跨国机构的增多，国际公民及其国民生活的国际流动性增强，需要政府拓展新的功能领域——如外国公民管理、涉外税收管理、国际联络与合作机构等等，同时也需要转变相应的管理和服务方式，以回应全球化的历史需要。[22]
 
三   公共服务的市场化改革
 
（一）　公共服务定义及其改革意义
1、公共服务的定义
公共服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。政府服务是典型的公共服务。政府公共服务职能，主要是“组织和动员全社会力量，开展各种形式的社会服务工作，发展各种社会公用事业，更好地为人民服务。”[23]
公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息、公共教育等政府投资兴办及监督的事业，都属于政府公共服务的范畴；公园、公立图书馆、公立学校、政府公共信息网页等则是典型的政府公共服务的方式。[24]可见，公共服务范围极其广泛，有必要对它进行进一步分类。根据公共物品理论，公共服务可以分为以下两类：一类是基本公共服务，如基础教育、公共卫生防疫、计划生育、清洁水供应、电力供应、消除绝对贫困等，这类公共服务要由政府负责提供和生产，或者由政府提供，私人生产；另一类是超过全国水平以上的公共服务，具有使用边际成本较高、排他性较强的特点，如非义务教育阶段以上的职业教育、高等教育、私人保健、私人疗养等这类超过全国平均水平的公共服务，不是纯公共物品，既可以由私人部门或市场来提供，也可以由私人部门与公共部门、市场与政府共同提供或生产。[25]
从我国的具体国情来看，我国公共服务大体分属于两大行业：一是各种从事社会服务行业的事业单位，如教育、科学、卫生、社会福利等；二是至今还带有垄断性质的服务行业，如电力、交通、通信、自来水、邮政等。
2、公共服务市场化的必然性
公共服务与人民生活质量、经济发展具有正相关的关系。首先，公共服务为经济活动，经济发展提供必要的基础条件；其次，它产生正的溢出效应，即它的社会效益远超出任何个人在享受它所提供的服务时愿意支付的报酬。美国学者波特认为，在经济全球化中，公共服务的效率对国家竞争力有重要影响。因为公共服务工作的质量和国家经济绩效之间存在着一定联系，经济竞争受到劳动力的健康、教育和训练、环境……等因素的影响，而这些都是由公共服务提供的。因此，在全球化时代，在公共服务方面，就要求比从前有更高的创造力和能力。[26]
在传统社会，国家权力渗透到政治领域以外的经济领域和社会领域，经济、社会领域受到了国家权力的支配，社会结构呈现一元化的特点，行政机制在社会管理中全面发挥作用。因此，公共服务领域表现出政府管理集权化，其特点是：管理行政化、服务单位化、主体单一化、管理方式单向度化（垄断、非参与且不计成本）。以事业单位为例，在高度集中统一的计划经济体制下，形成了国家办事业——主要由各级政府及其工作部门直接举办；国家管理事业——事业单位的管理和经营均有其主管部门直接控制；国家养事业——经费开支均由国家财政拨付。虽然经过十多年的改革开放，我国在公共服务的某些领域有了相当程度的改善，但基本格局尚未从根本上得到改变。公共服务领域改革已严重滞后于政府机构改革。
在这种体制下，公共服务的效率和质量是极其低下的——这已是众所周知的事实。效率低下，主要是由政府的特性使然：1、作为一个庞大的科层机构，政府难以摆脱官僚主义积弊的拖累；2、政府往往对新的社会需求和发展机会反应迟钝，显得非常保守；3、政府的行为受到各种社会势力的牵制；4、政府体制本身的缺陷，使政府官员缺乏降低成本，增加产出的内在动力。[27]
入世后，我国经济社会领域将进一步市场化与开放化。在WTO规则下，我国服务业将不可避免地要与国外的公共服务机构进行“零距离”竞争。我国公共服务业由于旧体制束缚，服务效率低下，缺乏国际竞争力，在竞争中处于劣势。因此，入世给我国公共服务领域改革注入了强大的外部压力。
实际上，公共服务改革，也是政府管理改革深化的必然要求，这是因为我国在公共服务方面，同样面临着西方政府所遭受到的管理危机。可以说，公共服务的供给制度在全球范围内具有极大的相似性，甚至于共性。从世界各国来看，公共服务的市场化、社会化具有不可比拟的优越性：
第一、政府提供所有公共服务在财政上显然是捉襟见肘，而社会民间资本则相当充裕，民间资本介入公共服务，是解决公共投资不足的最有效办法。
第二、一些公共服务项目通过市场化、社会化，交由各种社会组织去做，从而相互间形成竞争而提高公共服务供给效率；同时，对政府中的相应部门造成竞争压力，促使它们提高效率。
第三、还可以提高“社会质量”。[28]高质量的现代社会，都是建立在高质量的发达的社会组织之上。因为，公共服务的市场化进程可以促使社会组织发育、发展。反过来，社会组织的成长及其功能的发挥，可以提高社会运行质量；可以提高公共物品的供给效率；满足社会多元化需求；增强公民的民主意识，制约和改善政府管理等社会功能。
因此，政府不可能也不应该包揽全部的公共服务。然而，自1998年开始的新一轮中国政府机构改革似乎没有强调服务的供给模式变革问题。在经济全球化中，我们应该把公共服务的市场化、社会化纳入改革的规划，将公共服务的市场化与政府职能转变、政府机构改革统一起来，“将大量的社会性、群众性、公益性和服务性的职能从政府职能中分离出来，授权或委托和下放社会中介组织和机构来管理。”[29]总之，“公共服务的市场化应成为中国行政改革重要内容，纳入行政学的研究视野。”[30]
 
（二） 应对WTO，进一步改革公共服务供给模式
在经济全球化浪潮中，宏观调控、社会管理、公共服务是社会主义市场经济条件下我国政府的三大职能。其中，公共服务的供给职能在各级政府，特别是地方政府中将占有越来越大的比重。而从以上分析中我们可以看到，公共服务的市场化、社会化是公共服务供给规律的客观要求。因此，我国政府必须变革公共服务的功能输出模式，提高政府的社会管理与公共服务能力。
然而，公共服务供给的制度设计既具有共性（或者说普遍性），同时又具有特殊性。这种特殊性是由一国的具体国情所决定的。这里的国情有三重内涵：“私营部门的能力；政府管理民间部门的能力；公私合作的认同程度。”[31]我国传统体制下的高度集中的供给模式，政府权能渗入到社会生活的每一个具体领域，从而造成社会自治能力的萎缩。这种状况带来了以下的消极后果：我国民间的力量比较薄弱，政府管理私营部门的行政能力相对较低，公私合作的共识还不强；更应值得关注的是，我国现在正在从“未官僚化”向“官僚化”迈进，政府管理的法治理性、程序理性还未真正在治理行为中确立起来，对政府管理行为缺乏有效的监督体系，这些都与当代西方针对其官僚制“盛极而衰”所进行的大规模的公共服务改革具有明显的差异。如果简单地照搬西方经验，则可能达不到预期的目的。“在条件不具备的情况下，即使在其他国家非常成功的举措，在中国也可能导致灾难性的后果。如在国家无法建立起对管理人员资源使用的可靠控制机制时，赋予他们更大的灵活性只会鼓励独断专行和腐败。”[32]
因此，我国公共服务市场化的范围较美国等西方工业化国家要窄一些，步伐相应地也要慢一些。这里主要是要明确一个出发点的问题，即在进行公共服务制度改革的时候，有必要先明确政府在社会管理和公共服务中的作用，有必要区分在市场经济条件下，哪些社会服务必须由政府负责提供，哪些社会服务可由市场机制提供，又有哪些由政府为社会和私人提供某些激励，同时制定相应的法律框架，维持社会秩序，保障公民利益。
因此，我们可以根据公共服务的种类来思考和设计出适合我国国情的改革历程。具体地说，在由政府继续提供诸如基础教育、公共卫生等基本公共服务外，对教育、文化、体育、科研院所、社会福利等事业单位进一步实行社会化；而对电力、公交、自来水、通信等垄断服务行业实行市场化的竞争供给制度；与此同时，改变政府弱监管的现状，加强对公共服务领域的监督和管理。
1、进一步推进事业单位的社会化改革
如前所述，由于前期事业改革严重滞后，阻碍和抵制了科技市场、教育市场、文化市场、体育市场、卫生市场等“”事业型产品市场及其相关第三产业的健康发展，导致市场体系缺陷和产业结构不合理，造成各类精神文化产品生产不足，无法有效地满足人们日益增长的各种精神消费和文化生活需要。另一方面，是“洋事业”产品和服务的大量进入我国市场，既赚走了中国人的钞票，又挤跨了我国的事业市场。[33]随着我国加入WTO，这些洋科技、洋教育、洋体育等将纷纷涌进中国市场，可想而知，我国的事业单位将面临着巨大的挑战。因此，我国必须在目前事业单位改革的基础上，针对事业单位“事业双轨制”之现状，进一步进行事业单位的社会化改革。
事业单位社会化包含两层含义：一是指社会事业社会办；二是事业单位面向社会服务。[34]因此，事业单位社会化改革首先应该实行 “政事分开”，进一步完善公共事业的举办体制与管理体制。“政事分开”的目的是：政府逐渐退出一些技术性、服务性的工作，改变一个机构同时兼具行政、事业、企业、社团等多重性质和功能的弊端，使事业单位成为纯粹、独立、规范的服务实体、法人实体。其内容具体包括：（1）政府必须将一些能够由社会承担的职能交给社会机构去办，从而使政府精简，集中精力做好行政工作；（2）改变政府直接办事业的做法，参照经济领域中“政企分离”的做法，重构政府与其下属事业单位的关系，扩大服务事业单位的经营自主权，使其成为不依附于政府的独立的社会服务机构；（3）允许、鼓励非营利组织的发展，让它们在公共服务领域发挥越来越大的作用，以扩大公共服务的总供给量，满足人们的需求；（4）开发民间资源，拓宽资金渠道，改变过去由政府单独承担全部公共服务成本的状况。
其次，事业单位要面向社会服务，确立以“顾客为导向”的公共服务输出模式。因此，事业单位要进一步打破条块分割、部门界限，加大事业单位同服务对象结合的力度，提高公共服务的效率和质量，从而提高我国事业市场的竞争力。事业单位服务社会化，必须走开放型、综合服务型之路：单纯为机关服务型的事业单位，要向社会化开放型发展；为行业服务型的事业单位，要向综合服务型转化，即打破行业界限，由单一服务环节，向产、供、销一体化转化，或者实现管理、经营、服务一体化。[35]通过这种社会化改革，可以使事业单位增强自我管理、自我积累、自我发展的能力；同时还能够在公共服务领域引入竞争机制，从而强化事业单位的责任感、紧迫感，增强服务意识、风险意识，提高其在市场中的竞争能力。
2、公共服务垄断行业的市场化改革
公共服务市场化的三层含义：1、将决策与执行分开，即政府更多的是“掌舵”（决策），而不是“划桨”（执行）；2、公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展；3、公共服务的消费者有在多元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源。[36]
在我国公共服务垄断有两种情形：一是政府直接垄断，主要是指政府包揽诸如道路清扫、路面护养、垃圾处理、公共设施管理、社区服务、物业管理等事务。二是政府通过控制国有企业垄断，主要是指国有企业所垄断的公共服务，包括电力、电信、石油石化、铁路、民航等。因此，对这些垄断性公共服务的改革要区别对待，分别采用不同的市场化形式。
上述政府直接垄断的公共服务，大多是属于或类似于“俱乐部物品”，因而可以让民间非营利组织来提供或生产，实行“使用者付费”制度，其重要形式是“公共服务的合同出租和招标承包制”。[37]前者是指政府通过出让某种服务事业的经营特许权，在监督社会完成服务的同时，向承担者收取一定租金的形式；后者是指政府出钱，让社会承担某项公共服务或公共产品的生产，而由政府向社会提供，它实际上属于政府采购的范围。非营利组织参与公共服务，可以打破了政府垄断供给模式，引进市场竞争机制，提高公共服务的效率和质量。 
近几年来，我国在这一领域的改革，已经开始学习国外的改革经验，将一些公共服务通过合同出租和承包等方式，实行市场化供给，取得了良好的效果。如吉林省交通系统实行“国路民养”试点改革，4个道班实行招标承包、国路私养后，都实现了“两高一低”，即路况明显提高，员工收入有所提高，养护成本大大下降。[38]
而对于国有企业垄断的服务行业来说，其市场化道路主要是一个国企分开、打破垄断及市场准入、服务多元化的过程。服务行业的开放，是加入WTO后中国对外开放的一项新课题。因此，要抓紧对一批具有自然垄断和公用事业特点的这些行业进行改革、重组。电信、电力、石油石化、铁路、民航等，其特点是国有经济比重高、传统计划经济影响深、必要和可能的竞争严重不足，多数曾采取政企合一的全国性大公司的管理方式。[39]这些行业的改革对国有经济改革和政府公共服务职能转变的全局有重要意义。对这些行业的改革可采用如下几种形式：第一是公司制改造。即政企分开，将原有部门进行改造，国有资本适度退出，在此基础上引入新的经济主体，以引发不同公司之间的竞争，避免出现新的垄断形式；第二是市场化竞争性的制度设计。市场化竞争的制度设计有四条途径：一是来自替代品的竞争；二是放开基础设施市场上的企业竞争(放松管制)，即放松对电信业、铁路、航空、汽车、天然气的行业准入；三是为市场进行竞争；四是垄断企业的民营化。[40]
实际上，我国为应对WTO的挑战，在公共服务垄断行业已经迈出了改革的步伐，举措较大的如中国电信市场“一分为四，划江而治”；电力体制实施“厂网分开，重组发电和电网企业，组建华北、东北、西北、华东和华中五个区域电网有限责任公司”的改革。这些都意味着我国公共服务朝着政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的轨迹前进。
 
四   政府管理方式的创新
 
在经济全球化背景下，特别是加入世贸组织后，我国必将面临更为剧烈的国际竞争环境，向政府的管理水平和服务质量提出了更高的要求。政府职能转变，公共服务的市场化、社会化并非是“空心国家论”，政府在经济社会发展中仍然起着其他组织，其他制度安排所无法替代的作用。不过，职能转变、公共服务改革也都反映了人们对政府管理的更高诉求：要求政府管理更有效率、更有能力、更具前瞻性、科学性与艺术性。从这个意义上说，经济全球化对政府另一个很重要地影响就是政府管理方式的创新。然而提高政府管理水平和服务质量的策略取向与西方的市场化政府再造具有不同的内涵。对于我国政府管理来说，目前最紧迫的是根据WTO规则，加强政府管理的公平、公开、法制化等，通过改变政府工作作风来提高政府管理的高效、协调、廉洁和规范，这是由我国传统政府管理方式与WTO规则大相径庭所形成的一种改革路径依赖。
 
（一） 政府管理的法治化
WTO规则最重要的一点是法制原则和以规则为中心。全球性经济重构需
要有一个全球的法律框架与之相平衡，需要一个体现全球市场经济交往规则
系统，也需要一个权利与义务之间对待平衡的全球秩序系统。要使国际经济平等、有序、公正，每一个参与全球经济竞争的成员必须遵循全球市场“游戏规则”。改革开放20多年来，我国政府管理法治化方面取得了史无前例的进步，政府在依法行政方面取得了很大进展，但由于我国是一个长期缺乏民主、法治传统的东方大国，政府管理仍带有较浓厚的“人治色彩”，“人大于法，权大于法”的现象仍然存在，法制意识淡漠，甚至视法律为儿戏；另外，行政管理法律规范不完善，有些法律条文与WTO规则相冲突。因此，可以说，中国加入WTO不但存在着“经济摩擦”、“体制摩擦”，而且还存在着“法律摩擦”。因此，中国入世，政府管理必须走向法治化的轨道，使其不仅要符合国内法，而且必须符合国际法，按国际惯例规则办事。
1、健全行政法律法规体系  
实施行政管理法制化，一个重要的前提就是要有完善的行政法律法规体系，使各级政府和政府各部门在行使行政执法权时有法可依。目前在加入WTO的大背景下，针对我国立法的历史进程，在行政立法方面存在着一些值得认真研究和解决的问题。(1) 我国在某些领域还存在立法漏洞，特别是在改革开放过程中大量出现的新情况、新问题，在立法上明显滞后。如在中国加入WTO后，外资金融保险机构如何设立及管理问题、中国企业如何到境外投资问题等等，都需要加强立法研究工作，尽快制订相应的法律，消除立法盲点，避免在执行WTO规则时国内法律存在“真空”；(2) 对现行法律法规进行清理。即按照我国加入WTO所作的承诺，全面清理现行的法律、法规和政策，凡违背WTO规则或与承诺不相符合的都应进行修改和完善，尽量避免法律冲突的现象。“具体而言，按照开放市场的承诺，逐步取消非关税贸易壁垒，取消对外资准入领域的限制，取消对外商投资企业在本地含量、出口比例、外汇平衡和技术转让等方面的强制性要求，对外资企业与外国商品实行‘国民待遇’，加强知识产权保护等。”[41]3) 必须形成统一的法律体系，消除立法过程中的地方化、部门化现象。统一性原则要求从中央到地方政府所制定的贸易政策必须统一，不能出现法律、法规、政策的多元化和多样性，特别是直接涉及国际贸易，可能对WTO其他成员国产生影响的有关规定，必须做到立法精神和重大规定保持上下贯通一致。由于历史的原因，我国法律体系中立法地方化、部门化倾向较为严重，这既不符合WTO关于一国贸易政策必须统一的要求，又可能引起贸易纠纷。
2、规范政府管理行为
行政管理法制化，就是要求政府依法管理社会公共事务。所谓法治，“是一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。或者说，政府应由法律规制并服从法律，最终使公民的自由权利得到维护、保障并扩大。”[42]目前，在政府管理领域的依法行政有几个问题值得我们关注。一是要高度重视执法程序问题。依法行政原则不仅要求权限合法、内容合法，而且还要求程序合法。所谓程序合法，是指行政机关实施行政行为要符合法律规定的方式、形式、步骤和时限，符合法定的操作规程。WTO对程序提出了很高的要求，它不仅确立了以程序公正来保障实体公正的原则，而且有相当多的关于程序的具体规定，如知识产权保护、许可证发放、反倾销调查都有明确的程序规定；二是要高度重视目前政府行政行为的自由裁量权弹性过大的问题。当前在各级政府的行政行为过程中，存在着很大的弹性，许多事情、许多收费项目和标准都处在可办可不办、可收可不收的状态之中，这是行政执法不严、执法标准不统一的重要原因，也容易引起行政腐败的一个重要根源，这种执法状况将带来经济社会管理的纠纷。因此，要尽量缩小自由裁量度，将其弹性降到最低的限度，保证行政执法的公正。
3、加强行政法律监督，严格行政执法
入世后，各级政府应当严格依法行政，按规则办事，不搞“暗箱操作”。加强法制建设，立法是前提，执法是关键，监督是保障。为此，在政府管理中，必须建立有效的机制，保障监督工作的顺利进行，真正达到依法的目的与要求。
1）　建立执法责任制与考评制。行政执法责任制就是各级政府将组织实施法律、规章的职责按其规定的内容分别落实到各有关行政执法部门，再由执法部门分别对之提出目标要求，实行监督、考评，从而保证法律、法规的贯彻实施，树立公正、高效依法办事的政府形象。
2）　建立行政执法检查制度，以执法检查为重点，加强对行政执法的监督。我国80%以上的法律，90%以上的地方性法规是由各级政府组织实施的，行政执法便成了各级政府及政府部门的主要工作。对行政执法情况实施检查，是监督政府及政府是否依法行政的最有效方法。各级政府应建立相应的行政执法检查制度，定期组织有关部门对执法机关是否依法行政进行检查，公布结果并奖优罚劣。
3）　推行错案和执法过错责任制。“两错”制度是行政执法部门结行政执法中的错误行为，依照法律、法规和纪律追究其相应责任的一种内部监督制约机制。以此来增强执法人员的自觉性，提高执法质量和效率。
 
（二） 政府管理的透明化
所谓政府行政管理的透明化，也即行政公开，是政府决策和管理行为除涉及国家安全及商业机密等不宜披露外，都应通过适当的渠道和途径告知社会。[43]伴随着经济发展和现代民主政治进程加快，建立行政公开制度，是社会管理民主化，公共服务高效化的必然要求。同时，“鱼缸式”行政也是加入WTO后对政府管理的迫切要求。WTO要求各成员国政府必须通过提供准确的信息资料，充分的法律规章和透明的规则程序，来保证公共管理的可靠性和预见性，保证竞争的公开、公平和公正。因此，按照WTO透明度原则，必须推进政府管理公开化，避免“暗箱操作”，全面提高政府决策和管理的透明度。
1、政府管理公开
美国是世界上最早实行行政公开的国家。在美国，行政公开是指行政机关活动的公开。其公开的内容主要涉及到政府管理的相关部门；政府管理的各项活动及其程序和方法；法律法规与基本政策等。[44]
从我国政府运行体制和行政特征来看，我国政府管理公开应当包括：
1) 　管理主体公开。社会生活的复杂性，决定了行政主体的庞大而分工精细。然而，庞大的行政主体却给相对人带来很多麻烦。由于相对人搞不清机关内部的业务分工，不知哪一类事项到哪一个机关办理，结果东找西窜，到处碰壁，陷入“机构迷宫”。所以应该公开行政主体、公开行政主体的职责分工、各职能机关的办公地点及内部职责的再分工。这样既可以化解“机构迷宫”，同时又可以提高政府管理与服务效率。
2)　政府重大决策公开。政府作为社会的管理者和经济工作的组织者和领导者，其决策大则会对整个国民经济的发展产生影响，小则关系到人民群众的切身利益。要在科学、民主决策的基础上，积极推行重大决策具体内容的公开，既要使市场主体和社会公众熟知政府决策，又要提高人们对政府决策的理解、认知程度。
3)　重要法规规章公开。即要把政府重要法规、规章的公开作为行政公开的重要内容，通过完善公开程序和公开方式，加大普及力度，使之成为指导规范经济社会活动的准则和企业及公民维护自身权益的武器。
4) 　政府办事程序公开。现代法治国家行为准则是依法行政。依法行政包括行政主体的职权必须有法律的依据，政府管理的内容必须符合法律规定，同时行政行为必须严格遵守法定程序。行政程序是有效行政的正确轨道，是依法行政的重要保障，而且，行政程序具有法定性，违反程序本身就是违法。无疑，程序公开是政府走向开放的重要标志。
5) 　政府办事结果公开。要求行政主体及其公务员公开自由裁量行为，公开办事结果，使专断和滥用的自由裁量权没有藏匿之处。只有实行公开性原则，权力动作机制才能日趋合理化，决策的输入才能通过反馈交流产生双向效应，最终决策机制也才能日趋客观和完善，达到民主化和科学化的目标。
2、政府管理公开的制度保障
以上政务公开需要一定的制度保障和实现形式。90年代末以来，我国各级政府都在积极探讨各种有效的政务公开形式，并取得了可喜的进展。但总的来说，还未形成一种系统的体系。我们认为，我国政府管理的透明化应朝以下几个方面努力：
1）　建立具体的政务公开制度平台。政府按照有关规定，定期召开新闻发布会、决策听证会、政策制定咨询会，以及制定政府有关政策的公示制、预告制和通报制等，广泛听取公民意见，提高公众对政府管理的关切度、参与度。
2）　建立情报信息公开制度。情报信息公开究其实质就是政府的信息服务职能。情报信息公开制度是公民有效了解、参与国家管理和监督的重要制度。正如美国总统约翰逊所言：“在国家健全许可的范围内，人民能够得到全部信息时民主政治才能最好运行。”[45]在当前一段时间，政府公开化一个最重要的方面是，针对WTO对我国各个行业的影响，政府利用其所处的特殊地位，及时地搜集，分析、整理来自各方面的信息，并及时予以公布，供相关利益主体自主决策、自主选择和制定发展战略。
3）　建立“电子化政府”，实现管理手段信息化。“电子政府”就是通过在网上建立政府网站而构建的虚拟政府。随着以微电子技术、网络技术为代表的信息时代的到来，政府工作手段和工作方式必须进行变革。在推进政府管理公开化的过程中，可以充分利用我国现有的信息技术，实行政府上网工程，实现政府管理活动电子化、自动化、网络化，从而改革传统政府运行模式及其与公众之间的互动模式，大大提高政府工作的公开化、透明度，同时也大大减少政府成本，提高政府效率。
目前，我国应进一步完善政府上网工程，实现网上办公与政府在线服务。具体地说， “电子政府”可以包括以下公共服务内容：（1）、政务信息的公开，将政府序列的机构、职能、服务项目、办事程序、收费标准在网上直接发布；（2）、将政府的种种法规、规章、决定、条例等文件在网上直接发布；（3）、将政府所计划的某项重大决策向社会公众征询意见；（4）、将政府将要实施的重大投资项目、产业政策、政府采购在网上推出。
 
（三）行政审批的规范化
行政审批，从字面上看，行政审批指的是审查批准的意思；从实践上看，它是指行政机关根据相对人的申请，经审查依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人从事其申请活动的资格或权利的一种行政行为。行政审批是一种行政手段，也是当今世界各国普遍采用的一种行政管理方式，在经济和社会运行中发挥着不可或缺的调控作用。虽然如此，但在大多数国家它只是一种辅助手段，使用范围较小，针对性很强。而在我国，它却成了无所不包的政府管理方式。
1、我国行政审批的现状及其危害
行政审批是我国各级政府管理社会公共事务的重要方式和手段。在计划经济时代，政府审批是资源配置的主要手段。可以说，行政审批职能是政府各部门行政职能的核心和关键。由于行政审批权总是与部门权力和利益紧密相连的，因此，它是各部门在机构改革中极为关注和讨价还价的焦点问题之一。
行政审批制度在特定的历史条件下曾对资源配置和社会管理起过重要的作用。但随着社会主义市场经济体制的建立和我国加入WTO，现行的行政审批制度日益显得不合时宜，主要表现在：一是审批事项过多，审批范围太广。大多数政府部门都不同程度地承担着审批职能，审批事项几乎涉及所有的行业和领域。在这些审批事项中，有些是应当由企业或社会中介组织自主决定的，有些是应当由市场自主调节的，有些是应当运用法律手段或通过社会中介组织解决的，并不需要政府审批。二是审批环节过多，审批周期过长。许多审批事项，要由政府部门不同层级之间层层审批，不同部门之间重复审批、多头审批，而且审批时限不明确。三是审批事项的法律依据不充分，随意设立审批事项，审批标准不公开，审批程序不规范，有的审批机关及其审批人自由裁量权过大。四是审批责任不明确，监督机制不健全，对审批行为缺乏必要的监管，出现问题很难追究审批人员的责任。五是重审批、轻监管，重权力、轻责任的现象比较严重。
这种与旧体制相适应的行政审批制度给市场经济带来了巨大的危害。这种危害主要有：（1）、它导致政府职能的错位。政府只能在市场失灵的领域活动，凡市场可以有效供给的领域，政府都不应当介入和干预。而目前大量的行政审批都集中在企业正常的生产经营范围，存在于市场可以有效调节的领域，这导致了政府职能的错位。（2）、行政审批使企业无法摆脱政府的束缚走向市场，使政企分开难以实现。（3）、行政审批抑制了市场竞争机制作用的发挥，实践中行政审批沦为地方保护、行业垄断的一种手段。（4）、严重影响了政府的工作效率和管理水平，影响了我国投资环境的改善，最终影响我国的国际竞争力。
因此，必须按市场经济及WTO的要求，对行政审批进行改革。
2、制度创新：改革行政审批制度
改革行政审批制度，制度创新是根本，不建立起与社会主义市场经济相适应的行政审批制度，改革就没有达到目标，政府职能也难以真正实现彻底的转变。“行政审批制度改革的主要目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。行政审批制度改革的效果如何，不仅要看减少了多少审批项目，更重要的是看是否通过改革实现了制度创新。”[46]针对我国行政审批的实际情况，行政审批改革的制度创新主要体现在以下几个方面：
1）　对取消的审批事项，要认真研究新的管理方法，积极运用监管、检查、备案等到管理手段，建立后续监管制度。改革行政审批制度，减少审批事项，并不是要弱化政府的宏观管理和行业管理，更不是一减了之，放任不管，而是要改变政府宏观管理的方式、方法和手段，更好地实现宏观管理。
2）　对保留的审批事项，要建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度。一要规范审批依据，实行依法审批。所有审批事项都　必须有国家法律、法规、国务院文件或者地方性法规、行政规章作为依据，经过清理需要保留的事项，以政府名义公布。二要规范审批权限。对每项审批事项都必须明确审批机关、审批权限、审批条件以及政策标准，不得扩大或超越审批范围。三要规范审批程序。对每项审批都必须制定具体的审批程序，减少审批环节，简化审批手续，增强审批的科学性、规范性。四要明确审批时限。对每项审批事项都应按照有关法律法规和文件的规定，明确审批、核准、备案的办理期限。同时，要按照提高效率原则，结合工作实际，尽可能缩短审批时限，并制定落实审批时限的措施。[47]每一项审批事项都要明确审批的内容、条件、程序和时限，能公开的一律公开，增加审批的公开性和透明度，最大限度地减少审批人的自由裁量权。要按照“谁审批，谁负责”的原则，建立审批责任追究制，对不按规定进行审批，甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊的，要追究审批主管领导和直接责任人的行政法律责任。要加强行政审批的事后监管，对已批准的项目实施全过程监管检查。严格执行重要审批岗位干部轮岗和回避制度。
3）　对需要调整的审批事项，要制定严格的审批程序，形成制度规范。随着社会主义市场经济的不断发展，审批事项的设立不是固定不变的，要根据社会经济的发展和立法不断进行调整，有些需要取消，有些需要增加。无论是增设还是取消，都必须制定严格的审批程序，依法进行调整。
行政审批制度改革是一项复杂的系统工程，需要搞好综合配套，整体推进。特别是要做好“四个结合”：一是与国有企业改革紧密结合起来。通过减少审批事项，切实落实企业生产经营自主权，特别要把企业的人事权、分配权和投资决策权真正交给企业。二是与整顿市场经济秩序和规范社会中介组织紧密结合起来。取消的审批事项，一部分要用市场机制代替，一部分要移交给社会中介组织。三是与“三定”方案的调整紧密结合起来。行政审批制度改革的成果要落实到政府机关“三定”方案中，由于改革必需对原“三定”方案政府职能做调整的，要做相应的调整，并根据调整后的职能定机构，定人员，为进一步推动政府职能的转变，深化政府机构改革创造条件。四是与法制建设紧密结合起来。抓紧制定《行政许可法》，通过正式法律文件，规范行政审批行为，健全行政审批制度。
 
 

[1] 胡元梓等主编：《全球化与中国》，中央编译出版社1998年版，第212页。
[2] 俞可平等主编：《全球化的悖论》，中央编译出版社1998年版，第50页。
[3] 俞可平编：《治理与善治》社会科学文献出版社2000年版，第329－330页。
[4] 引自杨雪冬等译：《全球大变革》，社会科学文献出版社2001年版，第11页。
[5] （美）科恩和威廉·埃米克著：《新有效的公共管理者》，中国人民大学出版社200版，第5页。
[6] 帕·英格拉姆：《公共管理体制改革的模式》，国家行政学院出版社1998年版，第39页。
[7] 主要参看周志忍著：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版 ，第4～8页。
[8] 详见王振华等主编：《挑战与选择》，中国社会科学出版社2001年版，第73～79页。
[9] 张成福：“当代西方政府再造的核心理念：企业型政府”，载《中国改革》，2000年第3期第53页。
[10] 毛寿龙等著：《西方政府治道变革》，中国人民大学出版社1998年版，第323页。
[11] 张国庆：“1998年中国政府机构改革的若干理论问题”，载《中国行政管理》1998年第12期第12页。辛向阳著：《解读中国》，江西人民出版社2001年版，第272～275页。
[12] 李招周：“经济全球化与中国行政管理体制改革”，载《暨南学报》2001年第6期第30～31页。
[13] 宋世明著：：《美国行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版，第393页
[14] 张永桃主编：《行政管理学》，南大出版社1989年版，第40页。
[15] 详见施雪华著：《政府权能论》，浙江人民出版社1998年版，第323页。
[16] 郭济：“正确认识新形势下的政府作用　继续推进我国行政管理体制改革”，载《中国行政管理》2002年第2期，第6页。
[17] 郭济：正确认识新形势下的政府作用　继续推进我国行政管理体制改革，载《中国行政管理》2002年第2期，第6页。
[18] 米尔顿·弗里德曼著：《资本主义与自由》，商务印书馆1986年版，第16页。
[19] 阿瑟·奥肯著：《平等与效率——重大的选择》，华夏出版社1989年版，第29页。
[20] 唐铁汉：“以‘三个代表’重要思想为指导　继续深化行政管理体制改革”，载《中国行政管理》，2002年第8期，第4页。
[21] 胡鞍钢等编：《政府与市场》，中国计划出版社2000年版，第240页。
[22] 郭济：正确认识新形势下的政府作用　继续推进政府管理体制改革，载《中国行政管理》2002年第2期，第6页。
[23] 张永桃主编：《行政管理学》，南京大学出版社1989年版，第43页。
[24] 张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年，第98页。
[25] 参看胡鞍钢等编：《政府与市场》，中国计划出版社2000年版，第208页。
[26] 参看欧文·E·休斯著：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第19页。
[27] 吴锦良著：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社2001年版，第137页。
[28] 社会质量首先是由王沪宁教授提出来的（参看王沪宁著：“社会质量与政府职能转变”，载《中国机构与编制》1990年第1期。）社会质量一方面取决于政府的管理和服务效能，一方面取决于社会自身质量的状况。社会质量高，国家竞争力就强。
[29] 谢媛：“政府职能的社会化与机构改革”，载《探索》2000年第4期第38页。
[30] 宋世明：“工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示”，载《政治学研究》2000年第2期，第52页。
[31] 宋世明：“工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示”，载《政治学研究》2000年第2期第51页。
[32] 毛寿龙等著：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版，第332页。
[33] 参看成思危主编：《中国事业单位改革》，民主与建设出版社2000年版，第77页。
[34] 吴锦良著：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社2001年版，第167页。
[35] 参看谢春明：“国有事业单位体制改革的理论框架”，载《公务员学刊》1996年第12期第68页。
[36] 宋世明：“工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示”，载《政治学研究》2000年第2期第47页。
[37] 吴锦良著：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社2001年版，第222页。
[38] .资料来源：《经济日报》1999年9月5日，“吉林实行‘国路民养’改革”。
[39] “经济全球化前景下的政府改革：中国的经验、问题与前景”，载《新华文摘》2001年第8期第7页。
[40] 参看宋世明：“工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示”，同注[2]，第51～52页。
[41] “经济全球化前景下的政府改革：中国的经验、问题与前景”，载《新华文摘》2001年第8期第6页。
[42] 张成福：“面向21世纪的中国再造基本战略的选择”，载《教学与研究》1999年第7期第23 页。
[43] 阮成发著：《WTO与政府改革》，经济日报出版社2002年版，第310页。
[44] 参看张坤世，阮琼：“美国的行政公开制度”，载《中国行政管理》1999年第2期，第45页。
[45] 王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959页。
[46] 引自：“国务院召开行政审批制度改革工作会”，载《法制日报》2001年10月25日。
[47] 参看寇炳灿、孔祥敬：“关于行政审批制度改革的动因和目标”，载《中国行政管理》，2002年第8期第19～20页。
 
主 要 参 考 文 献 ：
1、《行政管理学》， 张永桃主编，南大出版社1989年版。
2、《行政改革》，任晓著，浙江人民出版社1998年版。
3、《改革公共部门》，车江洪著，华东师范大学出版社2001年版。
4、《解读中国》，辛向阳著，江西人民出版社，2001年版。
5、《经济全球化与有中国特色社会主义》，周春明著，中国人民大学出版社2001年版。
6、《政府改革与第三部门发展》，吴锦良著，中国社会科学出版社2001年版。
7、《行政改革述论》，马敬仁著，西苑出版社1998年版。
8、《中国行政体制改革的制度分析》，傅小随著，国家行政学院出版社1999年版。
9、《中国公共政策分析（2001年卷）》，中国社会科学出版社2001年版。
10、《美国行政改革研究》，宋世明著，国家行政学院出版社1999年版。
11、《当代国外行政改革比较研究》，周志忍著，国家行政学院出版社1999年版。
12、《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版。
13、《2002年：全球政治与安全报告》，李慎明等主编，社会科学文献出版社2002年版。
14、《全球化与世界》，王列、杨雪冬编译，中央编译出版社1998年版。
15、《全球化的悖论》，俞可平，黄卫平主编，中央编译出版社1998年版。
16、《全球化与政治》，（德）乌·贝克，哈贝马斯等著，王学东等译，中国社会科学出版社2001年版。
17、《挑战与选择——中外学者论“第三条道路”》，王振华等主编，中国社会科学出版社2001年版。
18、《全球大变革》，（英）戴维·赫尔德等著，杨雪冬等译，中国社会科学出版社2001年版。
19、《制高点——重建现代世界的政府与市场》，丹尼尔·耶金等著，外文出版社2001年版。
20、《全球化的陷阱——对民主和福利的进攻》，（德）汉斯·彼德·马丁等著，张世鹏等译，中国社会科学出版社2000年版。
21、《有限政府的经济学分析》，毛寿龙、李梅著，上海三联书店2000年版。
22、《让开放发挥作用——新的全球经济与发展中国家》，（美）丹尼·罗德瑞克著，中国发展出版社2000年版。
23、《经济全球化与政府的作用》，王梦奎主编，人民出版社2001年版。
24、《治理与善治》，俞可平主编，社会科学文献出版社2000年版。
25、《政府治理体系创新》，杨冠琼著，经济管理出版社2000年版。
26、《看得见的手——中国政府行为研究》，徐颂陶、徐明理主编，中国人事出版社1996年版。
27、《WTO与政府改革》，阮成发著，经济日报出版社2001年版。
28、《西方政府的治道变革》，毛寿龙、李梅、陈幽泓著，中国人民出版社产权1998年版。
29、《政府与市场》，胡鞍钢、王绍光编，中国计划出版社2000年版。
30、《公共管理学》，张良编著，华东理工大学出版社2001年版。
31、《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》，成思危主编，民主与建设出版社2000年版。
32、《中国入世问题报告》，陈春洁等著，中国科学出版社2002年版。
33、《权力的转移——转型期权力格局的变迁》，康晓光著，浙江人民出版社1999年版。
34、《经济全球化与发展中国家》，谈世中等编著，社会科学文献出版社2002年版。
35、《公共管理导论》，（澳）欧文·E·休斯著，中国人民大学出版社2001年版。
36、《多中心体制与地方公共经济》，（美）迈克尔·麦金尼斯主编，上海三联书店2000年版。
37、《公共事物的治理之道》，（美）埃莉诺·奥斯特罗姆著，上海三联书店2000年版。
38、《改革政府》，戴维·奥斯本等著上海译文出版社1996年版。
39、《资本主义与自由》，米尔顿·弗里德曼著，商务印书馆1986年版。
40、《西方行政改革评述》，国家行政学院出版社1998年版。