关键词：社会资本 电子政务 工具理性 价值理性
从信奉市场力量和现代企业“消费者导向”中吸取营养的“新公共管理运动”，以崇尚管理主义、市场机制、服务型政府和公民社会为特征，这是电子政务建设的大背景之一；其二，是在信息化革命浪潮下，利用互联网及信息技术提高政府的效率，降低政府运行成本，构建服务性的行政模式的要求，因而使得电子政务的建设得到各国政府的广泛重视；其三，20世纪80年代社会资本概念开始出现，并进入社会的各个领域，包括进入电子政务的建设中。如何正确认识这些问题，无疑是目前我国各级政府正在进行的电子政务建设过程中面临的课题。我们认为，正确认识与把握、处理这些新问题，是我国各级政府抓住目前电子政务建设的机遇，提升我国各级政府形象，有效增强政府运行效率，构建服务型政府的一个值得深入研究的问题。本文仅从社会资本整合的角度，阐述在我国电子政务建设中，不仅要重视工具理性的张扬，更要重视价值理性的整合。
一、概述
⒈电子政务概述
20世纪80年代以来，西方国家为了克服财政、管理和信任危机，开始了以重拾政府权威，再造政府形象，开展以新的公共行政价值理念为目标，以政府与公民社会合作管理公共事务为特征的新公共管理运动。同时伴随着民主化和科学技术的发展，民众对政府提供的公共服务的手段、方式与质量的期望也越来越高，民众维护自身知情权、参与权、监督权的意识也越来越强，这种趋势要求政府对内增加效率，对外进行公开、互动，于是以网络技术为基础的电子政务逐渐被各国政府所重视。自从克林顿政府在1993年提出电子政务的概念以来，欧美等主要国家开始了电子政务建设的步伐。
电子政务，就是指政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分割的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。电子政务对政府形态改造的总体趋势，是其组织形态由金字塔式的结构向扁平化的网状结构转变，以减少管理的层次，从而增加效率、增强服务功能；同时，通过这一途径使政府与民众之间建立起一种有效的沟通与互动，使政府能更有效地确定自己的服务职责与目的；提高政府及其服务的可接近性和易获得性；确保政府信息和服务的公众性，消除数字隔离；注重信息的有效利用，提高信息利用率；强调政府、企业、社会组织、公众共同参与的网络互动治理结构，各主体共同提供公共产品和服务。
⒉我国电子政务建设概况
我国电子政务建设自20世纪80年代中期的办公自动化开始，经历了“办公自动化”→“政府上网工程”→“电子政务全面应用”3个阶段，取得了很大的进展，主要表现为：
①各级政府领导高度重视，电子政务建设的目标逐渐明确，从中央到地方兴起了一股电子政务建设热潮。
②电子政务的环境得到明显改善，从民众的信息化意识到电子政务的法制环境，都有明显提升，《数字签章法》、《政府采购法》、《行政许可法》等电子政务政策法规出台并逐步实施便是明证。更最重要的是我国的信息化基础设施和信息化应用水平都取得了很大进步，据统计，2005年，我国有96.1%的中央部委单位拥有网站，81.3%的地方政府拥有网站，其中省、地、县三级政府网站的拥有率分别达到90.3%，94.9%和77.7%。
③政府网站专业性服务内容日益增多，功能和互动性有很大提高。比如，“中国电子口岸”（www.chinaport.gov.cn）将海关总署等12部门的进出口业务信息流、资金流、货物流等电子底账数据集中存放到公共数据中心，实现数据共享和交换。
我国电子政务建设在取得巨大成就的同时，还存在一系列问题：网络普及率还很低，特别是落后地区和农村地区，基本没有互联网；信息网络硬件设施建设进度较快，但是信息化的软环境建设落后，信息资源开发不足；政府主导色彩太浓，主观性大，缺乏统一规划，市场机制作用有限，公民参与缺乏，出现很多与外界无信息交换的“孤岛型”电子政务；照搬国内外经验和先进技术，不顾自身实际，出现很多无法应用的“克隆型”电子政务和“冒进型”电子政务，使电子政务成为摆设；电子政务建设过程中无绩效分析与评估，易造成社会资源的浪费；法律法规建设滞后，等等。由此可见，我国电子政务建设的问题主要是软建设不足，人才、法规、沟通网络、参与意识、合作精神等严重制约我国电子政务的发展。这种“重硬轻软，见物不见人”的粗放型建设模式，过分重视它的工具理性，导致了电子政务前期建设完全是一种外延式技术应用，缺乏对内涵式价值增值进行思考。
造成电子政务粗放型建设模式的原因主要有：
①政务理念功利化。在新型政务价值理念未形成时，电子政务只能在旧有行政价值理念基础上展开，以“效率”为标志的工具理性被推向极致，正义、公平、合作互惠等价值理性易被忽视。
②技术身份工具化、务实化。电子政务必须以信息技术、信息基础设施和相关软件技术为基础平台，“电子”是基础，“政务”才是内涵，政务蕴涵着价值的选择。但在实际建设中，我们只注重电子政务技术手段的改变，只注重一些硬件的基础设施和政府网站建设，政府部门仍然以传统的管理方式和服务方式利用新技术，忽视了行政理念的重塑，忽视了对新型治理模式的价值追问，完全陷入了技术决定论的泥潭[1]。
可见，构建在旧有行政理念的传统思维模式基础上的电子政务，过分强调工具理性，忽视价值理性，忽视以人为本、公民参与、公正公平、诚信互惠、法制规范等价值资本，最终导致了“重硬轻软”的粗放型建设格局，为此，我们应该重视这些价值资本的追求。
二、通过社会资本整合建设电子政务
从社会资本整合角度来促进目前我国电子政务建设，是有效的电子政务建设的路径之一。
⒈社会资本的含义
1980年，法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄(P. Bourdie)在《社会科学研究》杂志上发表了题为“社会资本随笔”的短文，正式提出了“社会资本”这个概念，并把它界定为“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的[2]。”而美国社会学家詹姆斯·科尔曼则认为，“社会资本是根据它们的功能定义的。它不是一个单一体，……而在缺少它的时候，这些目的不会实现[3]。”科尔曼从社会结构和理性行动理论的角度阐释了社会资本的概念，认识到社会资本对于集体行动的作用，强调了社会资本的结构性质及其公共产品性质。罗伯特·普特南认为，“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，……社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的收益[4]。”同时帕特南认为，参与、信任和网络具有很强的公共性，有利于协调和交流，有利于解决集体行动的困境，促进民主治理。
一般而言，社会资本是指能够推动协调和行动以提高社会效率的信任、规范和网络，其核心取向是把社会资本定位于以合作、信任和相互期待为基础的社会行动和社会关系，进而成为能够对市场(看不见的手)和政府(看得见的手)“双重失灵”进行功能补充的非制度化要素。该概念的提出与推广，无疑是旨在弥合全球化时代西方面临的个人化、破碎化问题，促进伦理秩序与法治秩序的一种尝试和努力。而事实也表明，社会资本确实能够成为当代法治秩序发展、变革的重要动力和支撑。
⒉社会资本对电子政务建设的意义
通过对社会资本和电子政务的内涵分析，可以发现它们之间有紧密的关联和契合性。第一，它们的兴起背景基本相同，都是在国家与市场的运行出现双重失效的情况下，在既有的理论模式不能有效地说明和解决现存的问题的条件下，人们需要寻求新的范式来解释和解决当代社会中存在的问题。第二，两者的本质在一定程度上是一致的，都是要致力于建立信任和合作互惠的关系，寻求信息的共享和社会的和谐，寻求价值观念、行为规范的整合和公民社会的建立。社会资本是电子政务建设的必要基础。只有社会组织、公民普遍具有信任、合作、参与意识等公共精神，政府才能更好地了解民众需求，开发和利用好信息资源，确保政府信息和服务的公众性。社会资本能节省信息成本，促进信息流通和协调。
⑴社会资本有利于培养合作
社会资本是社会制度、特定的文化传统和社会结构关系内生的，本身就蕴涵一种比较自由的互惠合作关系，这种关系为更大范围的社会合作提供了条件和利益驱动力。社会资本表现为一定的社会实体，如家庭、市民共同体、志愿团体及社会的关系网络，这种自治性的社会关系网络能够培养公民的政治合作与参与品质。帕特南把社会关系网络分为横向和垂直两种。横向关系网络存在于草根社会，从草根民主演变而来的自治、宽容、开放、平等、合作与妥协精神，有利于跨组织、跨种族、跨文化、跨地区的合作，有利于形成组织之间的制约关系，特别是社会制约政府的关系[4]。所以，作为一种内生资源的社会资本为各种社会活动和社会合作提供了平台，也是我国建设“以人为本电子政务”的合作基础。
⑵社会资本能够培养公民对政治制度的认同感
在现代政治中，衡量政治统治合法性最重要的一个标准，是公民对政治的信任度，公民对政治的信任度高说明合法性程度高，相反，合法性程度就低。一个社会如果形成了公民对制度的牢固信任传统，那么这种公民文化就能够维持政治的长期稳定。电子政务也是一种制度，是我国服务型政府建设的制度选择，所以公众的信任对电子政务的长远发展至关重要。
⑶信任能够培养公民的宽容和妥协精神
政治学家区分了两类信任，即特殊信任和普遍信任。特殊信任是指人们只将信任给予诸如亲朋好友这样的封闭的“小圈子”，而对于社会的大多数则不信任；普遍信任则相反，人们愿意信任“陌生人”。这两种信任对于政治而言其意义也迥然有别[5]。普遍信任是协调不同利益集团利益纷争的良药。对我国电子政务建设中出现的部门主义、地方保护主义、数字鸿沟、信息孤岛等弊端有很好的调节沟通作用。
同时，我们也要看到社会资本和电子政务有冲突的一面。波特斯认为社会资本有四个消极后果：排斥圈外人，限制团体成员的创新性，限制个人自由，增加压力和同一性[6]。林南提出，权力、财富和声望等社会资源是嵌入于社会网络之中的，个人只能通过直接或间接的社会关系来获得，而个人社会网络的异质性、网络成员的社会地位、个人与网络成员的关系力量，影响他所能够获得的社会资源的数量和质量[7]。所以，社会资本层次和延伸半径的差异，必然会导致社会资本覆盖面的不同以及效力的差别，带来社会关系的不平衡和竞争的不平等，从而削弱制度的开放度，阻碍信息的公开公平共享和信任合作网络的构建。因此，我们在社会资本的整合中要克服其弊端，发挥其积极作用，为电子政务服务。
⒊加快社会资本整合，促进电子政务建设
⑴树立以人为本的理念，促进共建共享的电子政务
“以人为本”就是要从人的特点或实际出发，以人为中心，强调对人性的理解和尊重，强调对无缝沟通的永无止境的追求。从政府角度来讲，就是一切制度安排和政策措施要以最广大人民的根本利益为本，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把促进经济社会发展与促进人的全面发展统一起来。社会资本是存在于人与人之间的关系中，每个个体才是它的最终主体，从思想、法制、社会保障等方面为公民塑造良好的成长环境，提高其信任、合作、参与意识和法制观念，就是以人为本的要求体现。以人为本是电子政府区别以往政府模式的重要特征之一，是克服目前我国电子政务建设中政府价值本位、技术崇拜思想、“大而全、快而好”等工具理性的最好选择。因此，我们要从组织、法律、人才、投入、技术、安全等方面来保障“以人为本电子政务”建设的成功，要协调好各级政府之间以及政府与企业、公众的关系，让各方相互促进，共同发展，合作互惠，最终实现共建共享的和谐电子政务。
⑵打造诚信社会资本，促进诚信电子政务
社会资本存在于人们之间的各种现实联系当中，体现为约束网络社会和团体成员并使合作成为可能的彼此信任、相互理解、共同价值和行为取向等[8]。社会资本以信任为基础，普遍信任是协调不同利益集团利益纷争的良药。当今中国正沿着三个纬度：城市农村、东西地区、阶层阶级，向着“失衡”和“断裂”发展[9]。在宏观上，各种关系网络弱小且彼此间连合脆弱、沟通不畅；社会整体信任度低、合作精神差；正式制度供给不足，政府滥权行为普遍，如数字造假、暗箱操作、以权谋私。在微观上，小网络内部利益整合程度高；成员之间普遍信任、互惠与合作；程序规范理性化程度低，正式制度在网络内部问题的处理上常常不被重视，也不起作用。政府诚信缺乏、政民不互信、合作精神差等问题，给电子政务的建设带来很大阻力。
因此，要打造诚信的电子政务就要在政府内部和全社会倡导一种诚信的价值理性，强化政府的信用意识和责任意识，用诚信的价值理性来规范和约束政府的行为。要构筑起政府、企业、个人三大信用主体，搞好信用规范、信用文化、信用监督三大建设；要建立完善的市场环境和现代企业制度，从立法上保护债权人利益，强化违约责任追究；加强社会保障制度、抵押制度、保险制度等信用的配套保障制度建设；建立现代的社会信用评估制度。同时，要把诚信的价值理性内化到公务人员的心中，要重视公共部门人力资源的开发，变革其“官本位”思想和人治思维，加强法制、民主、服务、责任等意识的培养，真正做到执政为民。
⑶注重社会网络建设，促进民主参与的电子政务
布尔迪厄认为，社会资本是个人在社会结构中的社会网络联系以及成员资格，存在于人与人特定的亲属关系、工作关系、群体关系和组织关系之中；帕特南也认为，公民参与网络是一种重要的社会资本，是影响制度绩效的关键因素，是经济发展和有效政府的前提条件。[2]其中公民社会组织是社会网络的重要载体，我国的公民社会组织的体制、组织经费、运行机制、法律法规等方面都具有明显的政府主导性，这样内生于市场经济的公民主体意识、参与意识、平等意识等还处于苏醒状态，阻碍了公民利益表达、政治参与和政治沟通的有效实现。对我国电子政务来说，尽管信息网络基础设施建设得不错，但过分重硬轻软，政务信息公开、共享、参与互动等理念依然只停留在口头上，因此，加强电子政务的价值理性追求是当务之急。
首先，我们要积极培育公民社会急需的民间组织和社团，制定民间组织团体在资金筹措、财务管理、税收减免、员工社会保障等方面的配套法律，真正建立起政府与社团之间优势互补、平等合作的关系，从而大大增强社会对政府的信任以及社会成员之间的信任感，提升我国社会资本。其次，我们要重视虚拟社区的建设和管理。虚拟社区是基于互联网而构建的一个新的社会关系的总和，它意味着一种新型的人类社会组织方式，人们在网络社区中频繁交往，传播思想、表达意愿，也是公民参与政务的重要渠道。因此，我们要发挥网络强大的社会功能和对各种现象去伪存真、引导舆论的作用，形成网民共同的价值观，使网络社区朝着正确方向建设。最后，要建立电子政务建设供给主体多元机制和监督机制，让民间资本进入电子政务领域，扩大投融资渠道，用立法明确责任主体，加强公众监督的权力；要建立城乡、区域统一的配套服务体制，要改善公共产品供给的地域及阶层的不均衡性，加大对中西部和农村地区的政策、财政、技术、人才支持；要建立“农民对话”机制，鼓励农民参与政务活动；要建立农村信息市场，发展农村教育，建立激励机制，鼓励人才向农村流动。
⒉社会资本对电子政务建设的意义
通过对社会资本和电子政务的内涵分析，可以发现它们之间有紧密的关联和契合性。第一，它们的兴起背景基本相同，都是在国家与市场的运行出现双重失效的情况下，在既有的理论模式不能有效地说明和解决现存的问题的条件下，人们需要寻求新的范式来解释和解决当代社会中存在的问题。第二，两者的本质在一定程度上是一致的，都是要致力于建立信任和合作互惠的关系，寻求信息的共享和社会的和谐，寻求价值观念、行为规范的整合和公民社会的建立。社会资本是电子政务建设的必要基础。只有社会组织、公民普遍具有信任、合作、参与意识等公共精神，政府才能更好地了解民众需求，开发和利用好信息资源，确保政府信息和服务的公众性。社会资本能节省信息成本，促进信息流通和协调。
⑴社会资本有利于培养合作
社会资本是社会制度、特定的文化传统和社会结构关系内生的，本身就蕴涵一种比较自由的互惠合作关系，这种关系为更大范围的社会合作提供了条件和利益驱动力。社会资本表现为一定的社会实体，如家庭、市民共同体、志愿团体及社会的关系网络，这种自治性的社会关系网络能够培养公民的政治合作与参与品质。帕特南把社会关系网络分为横向和垂直两种。横向关系网络存在于草根社会，从草根民主演变而来的自治、宽容、开放、平等、合作与妥协精神，有利于跨组织、跨种族、跨文化、跨地区的合作，有利于形成组织之间的制约关系，特别是社会制约政府的关系[4]。所以，作为一种内生资源的社会资本为各种社会活动和社会合作提供了平台，也是我国建设“以人为本电子政务”的合作基础。
⑵社会资本能够培养公民对政治制度的认同感
在现代政治中，衡量政治统治合法性最重要的一个标准，是公民对政治的信任度，公民对政治的信任度高说明合法性程度高，相反，合法性程度就低。一个社会如果形成了公民对制度的牢固信任传统，那么这种公民文化就能够维持政治的长期稳定。电子政务也是一种制度，是我国服务型政府建设的制度选择，所以公众的信任对电子政务的长远发展至关重要。
⑶信任能够培养公民的宽容和妥协精神
政治学家区分了两类信任，即特殊信任和普遍信任。特殊信任是指人们只将信任给予诸如亲朋好友这样的封闭的“小圈子”，而对于社会的大多数则不信任；普遍信任则相反，人们愿意信任“陌生人”。这两种信任对于政治而言其意义也迥然有别[5]。普遍信任是协调不同利益集团利益纷争的良药。对我国电子政务建设中出现的部门主义、地方保护主义、数字鸿沟、信息孤岛等弊端有很好的调节沟通作用。
同时，我们也要看到社会资本和电子政务有冲突的一面。波特斯认为社会资本有四个消极后果：排斥圈外人，限制团体成员的创新性，限制个人自由，增加压力和同一性[6]。林南提出，权力、财富和声望等社会资源是嵌入于社会网络之中的，个人只能通过直接或间接的社会关系来获得，而个人社会网络的异质性、网络成员的社会地位、个人与网络成员的关系力量，影响他所能够获得的社会资源的数量和质量[7]。所以，社会资本层次和延伸半径的差异，必然会导致社会资本覆盖面的不同以及效力的差别，带来社会关系的不平衡和竞争的不平等，从而削弱制度的开放度，阻碍信息的公开公平共享和信任合作网络的构建。因此，我们在社会资本的整合中要克服其弊端，发挥其积极作用，为电子政务服务。
⒊加快社会资本整合，促进电子政务建设
⑴树立以人为本的理念，促进共建共享的电子政务
“以人为本”就是要从人的特点或实际出发，以人为中心，强调对人性的理解和尊重，强调对无缝沟通的永无止境的追求。从政府角度来讲，就是一切制度安排和政策措施要以最广大人民的根本利益为本，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把促进经济社会发展与促进人的全面发展统一起来。社会资本是存在于人与人之间的关系中，每个个体才是它的最终主体，从思想、法制、社会保障等方面为公民塑造良好的成长环境，提高其信任、合作、参与意识和法制观念，就是以人为本的要求体现。以人为本是电子政府区别以往政府模式的重要特征之一，是克服目前我国电子政务建设中政府价值本位、技术崇拜思想、“大而全、快而好”等工具理性的最好选择。因此，我们要从组织、法律、人才、投入、技术、安全等方面来保障“以人为本电子政务”建设的成功，要协调好各级政府之间以及政府与企业、公众的关系，让各方相互促进，共同发展，合作互惠，最终实现共建共享的和谐电子政务。
⑵打造诚信社会资本，促进诚信电子政务
社会资本存在于人们之间的各种现实联系当中，体现为约束网络社会和团体成员并使合作成为可能的彼此信任、相互理解、共同价值和行为取向等[8]。社会资本以信任为基础，普遍信任是协调不同利益集团利益纷争的良药。当今中国正沿着三个纬度：城市农村、东西地区、阶层阶级，向着“失衡”和“断裂”发展[9]。在宏观上，各种关系网络弱小且彼此间连合脆弱、沟通不畅；社会整体信任度低、合作精神差；正式制度供给不足，政府滥权行为普遍，如数字造假、暗箱操作、以权谋私。在微观上，小网络内部利益整合程度高；成员之间普遍信任、互惠与合作；程序规范理性化程度低，正式制度在网络内部问题的处理上常常不被重视，也不起作用。政府诚信缺乏、政民不互信、合作精神差等问题，给电子政务的建设带来很大阻力。
因此，要打造诚信的电子政务就要在政府内部和全社会倡导一种诚信的价值理性，强化政府的信用意识和责任意识，用诚信的价值理性来规范和约束政府的行为。要构筑起政府、企业、个人三大信用主体，搞好信用规范、信用文化、信用监督三大建设；要建立完善的市场环境和现代企业制度，从立法上保护债权人利益，强化违约责任追究；加强社会保障制度、抵押制度、保险制度等信用的配套保障制度建设；建立现代的社会信用评估制度。同时，要把诚信的价值理性内化到公务人员的心中，要重视公共部门人力资源的开发，变革其“官本位”思想和人治思维，加强法制、民主、服务、责任等意识的培养，真正做到执政为民。
⑶注重社会网络建设，促进民主参与的电子政务
布尔迪厄认为，社会资本是个人在社会结构中的社会网络联系以及成员资格，存在于人与人特定的亲属关系、工作关系、群体关系和组织关系之中；帕特南也认为，公民参与网络是一种重要的社会资本，是影响制度绩效的关键因素，是经济发展和有效政府的前提条件。[2]其中公民社会组织是社会网络的重要载体，我国的公民社会组织的体制、组织经费、运行机制、法律法规等方面都具有明显的政府主导性，这样内生于市场经济的公民主体意识、参与意识、平等意识等还处于苏醒状态，阻碍了公民利益表达、政治参与和政治沟通的有效实现。对我国电子政务来说，尽管信息网络基础设施建设得不错，但过分重硬轻软，政务信息公开、共享、参与互动等理念依然只停留在口头上，因此，加强电子政务的价值理性追求是当务之急。
首先，我们要积极培育公民社会急需的民间组织和社团，制定民间组织团体在资金筹措、财务管理、税收减免、员工社会保障等方面的配套法律，真正建立起政府与社团之间优势互补、平等合作的关系，从而大大增强社会对政府的信任以及社会成员之间的信任感，提升我国社会资本。其次，我们要重视虚拟社区的建设和管理。虚拟社区是基于互联网而构建的一个新的社会关系的总和，它意味着一种新型的人类社会组织方式，人们在网络社区中频繁交往，传播思想、表达意愿，也是公民参与政务的重要渠道。因此，我们要发挥网络强大的社会功能和对各种现象去伪存真、引导舆论的作用，形成网民共同的价值观，使网络社区朝着正确方向建设。最后，要建立电子政务建设供给主体多元机制和监督机制，让民间资本进入电子政务领域，扩大投融资渠道，用立法明确责任主体，加强公众监督的权力；要建立城乡、区域统一的配套服务体制，要改善公共产品供给的地域及阶层的不均衡性，加大对中西部和农村地区的政策、财政、技术、人才支持；要建立“农民对话”机制，鼓励农民参与政务活动；要建立农村信息市场，发展农村教育，建立激励机制，鼓励人才向农村流动。