作者：陈明亮  

摘要：在建设电子政务中，政府面临着诸如IT人才缺乏、资金不足等障碍。外包建设模式有助于政府克服这些障碍。在比较分析自建和外包两种模式在资金投入、IT人才需求、基础设施需求、服务升级能力和安全等方面的差异后，认为“自建和外包相结合”是适合中国国情的电子政务建设模式：中央政府以自建为主，地方政府以外包为主；内部业务以自建为主，公众服务以外包为主。基于“服务响应链”的政府流程再造（GPR）是一种先进的GPR模式,它以面向“数据响应”的思想设计新的流程，变“权力导向”为“数据导向”，只对“数据”不对人。这种GPR思想不仅体现了“以公民为中心”和“一站式”服务的理念，而且绕开了一些障碍，具有可控性强、实施难度低的特点。适宜采取渐进的策略推进GPR。

中国电子政务建设模式和政府流程再造探讨

陈明亮

关键词 电子政务，建设模式，政府流程再造，中国

一、建设模式和流程再造是电子政务建设亟待解决的两个关键问题

电子政务是指政府机构运用现代计算机和网络技术，将其管理和服务职能转移到网络上去完成，同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。

世界上许多国家都在为构建电子政府、实施电子政务而争分夺秒。1998年，我国政府提出了政府上网工程的构想，于1999年正式启动，到2001年底，中央国家机关各部门、省级政府已全部建立了自己的网站，70％以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。电子政务被列入我国2002年将落实的十大科技任务。但从总体上看，我国电子政务建设仍处于初级阶段，为了引导我国电子政务的健康发展，国务院信息办公室于2002年8月出台了“关于我国电子政务建设的指导意见”，要求各级政府按照统一的指导思想，推进电子政务的建设工作。一个电子政务的建设热潮正在我国兴起。
但中国电子政务的建设有两个关键问题亟待研究，一是电子政务的建设模式，二是与电子政务相适应的政府业务流程再造。

电子政务是一项长期而艰巨的建设工程，需要耗费大量的资金，单靠政府投资是不行的，必须充分发挥政府、企业和个人三者的作用。建设模式决定了建设资金的来源和政府投入部分的比例、投向，也决定了对信息服务业的拉动效应大小。一个好的建设模式是电子政务长期、健康、稳定发展的保障。

电子政务不是政务系统在网上的简单翻版，如忽视政府业务流程再造，那么将无法实现预期的目标。但政府业务流程再造将遇到诸多障碍，因为它涉及到政府的职能改革、组织结构调整、工作方式改变，甚至政权力的再分配。因此，政府业务流程再造既是电子政务的核心，也是最大难点。

在各级政府已经启动的“电子政务建设规划”项目中，上述两个问题都必须涉及，但由于没有深入系统的相应研究成果作支持，电子政务建设模式和政务业务流程再造的详细规划设计和政策建议的提出成了两个瓶颈问题。因此这两个问题的研究不仅十分必要，而且刻不容缓。

二、电子政务建设模式探讨

1．电子政务建设的两种基本模式

建设模式是指电子政务解决方案的实现途径，包括筹资、建设、运营和管理方式等方面。电子政务建设有两种基本建设模式：自建和外包。自建模式是指政府通过投资建设自己的主服务器和电子政务系统来实现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在该模式中，电子政务系统一般通过招标的方式委托第三方建设，政府自己（也可能委托第三方）维护、管理和更新，系统产权属于政府。外包模式是指政府以租赁方式获得第三方（应用服务提供商，即ASP）服务，进而实现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在这种模式中，从硬件平台到应用软件，不是发生在政府本地的设施上，而是由所委托的ASP提供，并由ASP进行维护、管理及更新，政府和公众通过网络获得服务。费用由政府按租赁方式向ASP支付。

在电子政务建设中，世界各国政府，特别是各国的地方政府在能力上面临着种种制约，如IT人才缺乏、基础实施不足、资金压力过大和服务升级能力有限等等。如何应对这些挑战，是每个政府必须解决的问题。如果完全采用自建模式，政府显然无能为力。

以出租方式向第三方提供IT应用服务的ASP是在信息技术飞速发展的情况下出现的一种新型供应商，它为一些资源不足的组织应对IT时代的挑战提供了一种新的途径，不仅受到了中小企业的普遍欢迎，而且得到了政府的青睐。这种背景下，国外以为各级政府提供一系列专门服务为目标的ASP应运而生：有专事执照申请与更新的ASP；有处理在线政府采购的ASP；有服务于法庭取证、民事调查、案件总结、事故报告、犯罪记录的ASP；有为政府管理与企业交易（诸如收税、法人登记等）的ASP。电子政务ASP的出现为政府采用外包模式提供了可能。

美国政府，特别是美国地方政府的电子政务建设主要采用外包模式[1](pp.344-345)。中国政府大多采用自建模式，但也有采用外包模式的例子[2](p.8)，如北京工商局，它的包括网上注册、网上年检、网上办照、网上投诉、全国网站备案登记等在内的20多项电子政务服务全部委托北京红盾315信息服务有限公司提供。这说明中国电子政务建设采用外包模式也是可行的。

2．两种建设模式的比较及建设模式选择的基本假设

资金投入的比较分析

以公众服务电子化为例说明。如果采用自建模式，政府必须包揽硬件、软件、培训、升级等方面的所有投资，因而将面临着巨大的资金压力。也许中央政府可以勉强承担，但对于财政本来就困难地方政府来说，这是无能为力的，到最后很可能出现“启动轰轰烈烈，之后悄无声息”的局面。如果采用外包模式，则政府可以在少投入或不投入的情况下为公众提供电子服务，因为这种模式政府给了ASP一个巨大的增值服务市场。ASP的收益：部分有偿的公众服务向公众直接收费，免费的公众服务由政府支付的代理服务费（政府没有增加投资，传统方式提供公共服务时这笔费用本来就有的）。更重要的是，政府可以将所掌握的信息资源作为投入与ASP合作为公众开发增值服务，这样，不仅可以获得良好的社会效益，而且可以获得可观的经济效益。政府应当和ASP共享经济效益。这笔收益可用来向ASP支付月租费，也可用来投入到内部政务的电子化建设中。

IT人才及基础设施需求的比较

由于IT行业的工资水准远高于公务员的工资水平，高水平的IT专业人员很少留在政府机关，因此政府IT人才十分短缺，难以满足自建模式的需要。外包模式则不同，ASP充足的高级IT人才资源可使政府摆脱自身IT人才缺乏的困境。另外，ASP在提供支持电子政务需要的IT基础实施方面也具有很强的优势，一些ASP甚至有能力为电子政务提供可与财富500等顶尖企业相媲美的数据仓库和服务器能力。

服务更新能力的比较

采用外包模式，政府能够在最短的时间内享受ASP提供的最新应用服务。ASP某项新的业务一经推出，如果政府或公众需要，政府只需在客户化上作少量投资，便可马上获得该项目服务。ASP为政府提供一项这样的服务一般只需数日或数周（因客户化程度不同而异），而自建模式则往往需要数月甚至数年。因此在外包模式中，借助ASP与技术发展保持同步的优势，政府可以实现以花费更少、历时更短、风险更小的方式推动信息技术在电子政务中的应用，不断改善政府的服务。

安全比较

电子政务的安全可以分为信息安全和计算机网络安全两个方面。信息安全可以通过PKI、CA、安全认证协议、安全认证技术以及加密来实现；计算机网络安全可以通过物理隔离、防火墙、代理服务器、入侵监测等工具来实现。显而易见，自建模式比外包模式有更高的安全性。但不能把安全问题绝对化，动不动就建专网、搞隔离，或盲目提升安全性的要求。应本着实事求是的原则，根据不同的情况分别处理。一般来说，中央政府安全要性求高，地方政府安全性要求相对较低；内部业务安全性要求高，公众服务安全性要求相对较低。

上面的分析告诉我们，单纯依靠政府的力量（自建）是无法保证电子政务建设的可持续发展的，市场机制（外包）应成为电子政府建设的基本机制，但安全问题也是必须考虑的。在综合权衡利弊的基础上提出如下关于电子政务建设模式选择的基本假设：自建与外包相结合。但中央政府以自建为主，地方政府以外包为主；内部业务以自建为主，公众服务以外包为主。

二、电子政务建设模式探讨

3．外包模式成功的关键因素

中国政府在信息化的建设中采用最多的是自建模式，对外包模式还不太习惯，不少政府官员甚至抵触外包模式，在他们的影响中，这种模式是不安全、不可靠的。其实只要认清这种模式的障碍，采取相应的保障措施，外包模式是完全可以成功的。

外包模式实施过程中可能遇到的主要障碍：服务质量的控制权在ASP而不是政府手里、ASP不能及时适应政府需求和业务流程的变化、由信息不对称导致的一些风险等。为了克服上述障碍，充分发挥外包模式的潜力，政府必须具备足够的IT能力和管理能力，并有高层领导的长期支持，这些都是确保外包模式成功的关键。

政府的IT能力

政府应当具有一定水平的IT能力才能确保获得ASP高质量的服务：①在合同谈判阶段，政府授权的内部IT工作人员必须有能力识别ASP使用的关键技术，以保证技术水平能满足他们的需求。②政府IT人员必须有能力设计一套有效的绩效度量指标并签定一个慎密的服务级合同。这对于确保获得ASP所承诺的服务质量是至关重要的。③随着ASP服务的提供，政府的IT工作人员应当有能力监督、控制ASP的服务绩效。

政府的管理能力

在外包模式实施过程中，如下一些任务的完成要求政府必须具有足够的管理能力：①政府应当能有效地识别电子政务需求的变化，并制定一个综合的服务战略不断满足变化的需求。这个战略应当基于对自身IT能力、管理能力和应用服务可选择余地的的评估。一般来说，政府应把IT服务外包看作是一种投资组合，注意自身提供与外包服务的结合。经验表明，外包所有IT功能或自身提供所有IT服务都不如在合适的水平上外包效率高[1](p.348)。另外，政府应当就项目建设中的一些柔性进行谈判以适应潜在的技术变化和需求变化。在信息系统外包中提高柔性的一个机制是适当缩短合同期[3](p.370)。长期合同可能将政府置于一个不利的位置。如果订一个十年期的合同，那么政府就不可能利用更新、更便宜的技术或一个新的服务供应商。柔性的另一方面是选用可剪裁的、适应业务流程变化的技术。②政府要有能力评价IT服务外包项目的真实成本，有效地抑制实施成本失控风险，避免“IT成本黑洞”。为此，政府必须有能力设计一项既对ASP有激励意义又能以合理的成本获得高质量服务的“双赢”合约，使ASP有足够的动力朝政府期望的方向努力。例如，如果政府能够以较低的成本准确地评估ASP服务的质量的话，那么就可以根据ASP努力的结果设计合约，即根据ASP提供的服务质量支付报酬，从而确保“物有所值”。也可以根据ASP承担的风险或努力的程度设计合约。政府具体如何设计合约取决于有无能力监督合约的履行，实际上取决于自身的管理能力。③政府应当能有效地协调内部项目团队与ASP之间的合作。随着时间的推移，对电子政务的需求会不断变化，对ASP服务质量的期望也会越来越高。能否让ASP及时理解需求和期望的变化，并提供相应的服务，直接关系到外包模式的成败。政府必须有能力调动内部团队的积极性，激励他们主动与ASP配合，同时协调好双方合作中出现的矛盾，从而使双方合作有序、高效地进行。

高层领导的支持

①高层领导的介入和一贯支持有助于保证IT服务外包项目实施所需的各种资源。例如，电子政务的成功首先取决于数据库的质量，其中必须完成的一项基础工作是历史资料的电子化，但这需要大量的人力资源，没有领导的支持，这项工作是难以完成的。②高层领导的支持有助于形成一种能把不同部门凝聚在一起的政治意愿，以克服部门之间的沟通和协调障碍。③高层领导的支持对克服政府内部的阻力是重要的。政府部门还尚未形成购买服务的成熟观念，政府实施服务外包是对现有文化的背离，结果政府官员可能面临一些阻力。这时高层领导的支持对于克服这些阻力就显得尤其重要。当然，一旦在变革和创新中员工获得某些利益，实施就会变得容易些。

4．外包模式和自建模式的整合

虽然电子政务的建设分成外包和自建两种模式，但两种模式不是相互割裂、相互对立的，而是相互支持、相互促进、相互补充的，必须有效地融合这两种模式。不只是网络在物理上、逻辑上是整合的，更重要的是业务流程在纵向、横向上的高度集成，做到不仅政府部门之间的交流畅通无阻，而且市民和企业在任何时间、任何地点都可以流畅地与（虚拟）政府交互，从而方便、快捷地查到所需的各种政府相关的信息，高效率、高质量地获得各项公共服务，如注册登记、执照更新、许可证办理、申请、纳税与交费、应聘、投标、报警、求救等等。应以业务流程为主线完成两种模式的整合。

三、电子政务业务流程再造的思路

电子政务建设要真正改进政府内部办公和公众服务的效率和效果，必须进行政府流程再造（GPR），即必须以首尾相接的、完整连贯的整合性业务流程来取代过去的被各种职能部门割裂的破碎性流程。

1．政府业务流程再造的基本思想

本文认为,应当以公众为中心，以“一站式”电子公众政务为目标，以“服务链”为纽带再造政府业务流程。

“服务链”是政府业务流程再造的核心，其基本思想：首先，把政府内部的上下级和部门之间的业务关系由原来的单纯行政机制转变成平等的相互服务关系，政府内部的每个部门和个人既是服务“提供商”又是服务的接受者，即互为“客户”，但公众是他们共同服务的最终客户；其次，把公众的每一次服务请求当成是向政府下的一次“订单”（称“外部订单”），把每次政府提供服务的过程看成是一次执行“订单”的过程，政府提供服务获得的“支付”是公众对政府的满意、拥护和忠诚；最后，把“外部订单”转变成政府相关服务部门或个人的一系列的“内部订单”，从而形成以“订单”为中心、上下级和岗位之间相互咬合、自行调节运行的“服务链”。在网络空间，作为“服务链”上的一个节点，每个部门或个人实际是在收到订单后的规定时间内提供一个响应数据（如一个问题的答复，一个审批的结果），因此“服务链”变成了一个“服务响应数据链”，简称“服务响应链”。

基于“服务链”的政府流程再造，采用了面向“数据响应”的思想设计新的流程，变“权力导向”为“数据导向”，只对“数据”不对人，绕开了一些障碍，降低了实施难度，另外，根据数据响应时间的统计结果可以准确地考核部门和个人的服务绩效，为监控电子政务的实施效果奠定了基础。

2．政府流程再造的推进策略

政府流程再造是实施电子政务的一个必要过程，要实现电子政务提高政府工作效率的预期目标，必须再造政府业务流程，使流程简化、优化。但试图一步到位是不切合实际，必须以一种渐进的、逐步优化的方式进行。可从流程再造的迫切程度和流程再造涉及的利益调整面两个角度设计政府流程再造的推进策略。

流程再造的迫切程度往往与现有流程的合理性和电子政务系统能否支持现有流程有关。政府需要进行再造的流程可分为A、B、C三类。A类流程是本来就认定的不合理流程；B类流程是在没有上电子政务系统前是合理流程，但是电子政务系统不能支持，如果不再造，将影响电子政务系统的推进；C类流程是已经存在，电子政务系统也能够支持，但是没有获得最好效应的流程。A、B两类流程是实施电子政务前必须再造的，C类流程不影响电子政务的实施，是电子政务系统运行中需要优化的一类流程。C类流程再造不可能在电子政务实施前进行，因为它们在电子政务系统运行前很难被发现，而且没有电子政务系统的依托，也无法进行再造。政府需要再造的大量是C类流程。

因此，从现有流程需要再造的迫切程度上来说，政府流程再造的基本推进策略是：对于那些阻碍电子政务推进的流程（A、B两类），坚决去掉或改掉；而对那些不影响电子政务启动的非优化流程（C类）暂缓再造，等电子政务系统运转起来后，再集中精力按照轻重缓急逐步优化。

从政府流程再造涉及的利益调整面看，不同级别政府中，基层GPR涉及的利益调整面较小，高层GPR涉及的利益调整面大；同一级政府中，公众服务GPR涉及的利益调整面小，内部业务GPR涉及的利益调整面大。

因此，从GPR涉及的利益调整面来说，政府流程再造要从基层入手，从公众服务入手，自下而上，由外向里，逐步推进。

四、结语

建设模式是电子政务长期、健康、稳定发展的保障，政府业务流程再造是电子政务的核心，也是最大难点。在建设模式上本文提出了以“自建和外包相结合”模式建设电子政务的设想：中央政府以自建为主，地方政府以外包建设为主；内部业务以自建为主，公众服务以外包为主。该模式能充分发挥政府、企业、个人三者的积极性，有利于政府信息的商业再开发（增值服务），带动信息服务业的发展。在业务流程再造上，本文提出了“服务链”的概念和以“服务响应链”为纽带再造政府业务流程的观点。该观点充分体现了“以公民为中心”的服务理念，再造后的流程变“权力导向”为“数据导向”，可控性强、实施难度低。

参考文献
［1］ Chen Yu-Che ,Gant,Jon. Transforming local e-government services: the use of application service providers[J]. Government Information Quarterly,2001,18(4):343~355
［2］ 刘国华.红盾315:中国首个电子政务服务外包模式［N］.21世纪经济报道,2002-01-21
［3］ Lacity,M.&Willcocks,L. An empirical investigation of information technology sourcing practices:lessons from experience[J]. MIS Quarterly,1998,22(3):363~409