作者:聂和平
摘 要:以中国当前中心城市的实际情况为依据,分析提出中心城市电子政务管理体制以信息化领导小组—信息办—信息中心模式为宜;基础网络建设应充分利用现有本地资源和国有资源,以大外网小内网的基本模式进行整合;总体规划应包含电子政务系统总体架构设计、基础网络建设规划、电子政务应用支撑平台设计、电子政务数据中心设计、安全体系设计,应用系统规划、信息资源库建设规划。
关键词:电子政务 管理体制 政务网络 中心城市
我国中心城市电子政务基本上是沿着“机关内部的办公自动化”到“管理部门的电子化”,再到“电子政务”这一主线展开的。我国政府的信息化建设自20世纪80年代推行政府的“办公自动化”开始,到2002年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(即中办和国办发[2002]17号文件)的发布,2006年《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》(即中办和国办发[2006]18号文件)的发布,标志着我国电子政务建设进入了一个全面规划、整体发展的新阶段。中心城市政府信息化是区域信息化和领域信息化的综合体现,笔者作为经历这个进程的实践者,就几个实际问题略表自己的看法。
一、关于管理体制
电子政务的管理体制不完善是困扰中心城市电子政务建设的突出问题。
1.电子政务管理机构不统一
目前,中心城市负责电子政务建设的管理机构主要分以下几种情况:
一是隶属发改委的信息中心。隶属发改委的信息中心多数是20世纪80年代中后期组建,属于国家发改委经济信息系统。这个系统进入21世纪后逐步淡化,具有一定实力和规模的中心城市信息中心,成为当地信息化和电子政务的建设管理机构。
二是信息化工作办公室(以下统称信息办)或隶属信息办的信息中心。随着国家信息化领导小组和国务院信息化工作办公室工作职能的强化,许多中心城市相继成立了信息化领导小组和信息办,并新建或整合了有关部门信息中心;也有部分中心城市在信息中心的基础上组建信息办。
三是政府办公厅或政府信息中心(或技术中心、办公自动化办)。政府办公厅新建或整合了有关部门信息中心。四是党委政府信息中心。由党委和政府组建或整合部门的信息中心。
五是信息产业局或隶属信息产业局的信息中心。由于国家信息化领导小组和国务院信息化工作办公室原来设在信息产业部,部分地方形成了这样的格局。
六是无人管和多头管。无人管的情况多在县一级;多头管是指不同的部门争着管或分着管。
由于电子政务管理机构的不统一,纵向机构上下不对口,导致政令不畅通,横向难交流、难沟通;涉及跨级别、跨行业、跨部门的项目难以顺利实施。
2.电子政务管理机构职责不明确
中心城市的电子政务进程目前正从电子政务基础建设阶段进入信息资源整合管理阶段。然而,中心城市电子政务管理机构的管理权限和管理范围比较模糊,造成在发展规划、项目审核、资金使用、网络技术、资源管理、应用项目等诸方面政出多门。
中办和国办发[2006]18号文件明确了国家层的电子政务管理体制,对中心城市电子政务管理体制势必产生重大的影响。中心城市应按照18号文件精神,结合实际,研究本地的电子政务管理体制。国务院信息化工作办公室也应在组建国家电子政务管理机构的同时,给中心城市提出指导性的意见。笔者认为全国各级电子政务管理机构名称职责应该统一。中心城市电子政务管理机构以信息化领导小组—信息办—信息中心模式为宜。信息化领导小组以党委、政府、发改委领导为主要成员,下设信息化工作办公室(为行政机构),统管信息化工作和电子政务工作;整合或新建隶属信息办的市委市政府信息中心(为事业单位)统管电子政务技术工作。
二、关于基础网络
中心城市电子政务基础网络建设的基本依据是国办发[2000]36号文、中办和国办[2002]17号文和中办和国办[2006]18号文。国办发[2000]36号文指出建设以“三网一库”为基本结构的全国政府系统办公自动化网络,即各地区、各部门的办公业务网,以国务院办公厅为枢纽的全国政府办公业务资源网,面向社会的政府公众信息网和门类齐全、内容丰富、更新及时的政府办公业务信息资源数据库。中办和国办[2002]17号文指出,电子政务网络由政务内网和政务外网构成,两网之间物理隔离,政务外网与互联网之间逻辑隔离。政务内网主要是副省级以上政务部门的办公网,与副省级以下政务部门的办公网物理隔离。政务外网是政府的业务专网,主要运行政务部门面向社会的专业性服务业务和需要在外网上运行的业务。中办和国办[2006]18号文指出,国家电子政务网络由基于国家电子政务传输网的政务内网和政务外网组成:政务内网由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络互联互通形成,主要满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督和决策的需要,同时满足副省级以上政务部门的特殊办公需要;政务外网主要满足各级政务部门社会管理、公共服务等面向社会服务的需要。
三个文件在政务外网的描述上基本是一致的,即政务外网主要满足各级政务部门面向社会、面向公众的服务。在内网的描述上,36号文强调的是以国务院办公厅为枢纽的全国政府办公业务资源网;17号文强调政务内网主要是副省级以上政务部门的办公网,与副省级以下政务部门的办公网物理隔离;18号文强调政务内网由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络互联互通形成,主要满足各级政府部门内部办公、管理、协调、监督和决策的需要,同时满足副省级以上政府部门的特殊办公需要。三个文件都没有对地级中心城市电子政务基础网络的建设给出明确的说法,而且在内网的建设上重点强调的是副省级以上,那么地级中心城市电子政务基础网络该怎么建设呢?
目前,中心城市电子政务基础网络主要有以下几种情况:
(1)内外一张网。网络覆盖全市市县乡三级党委政府和市县二级直属各部门,内外网逻辑隔离。
(2)大外网小内网。外网覆盖全市市县乡三级党委政府和市县二级直属各部门,内网覆盖市县两级党委政府和市直属各部门,内外网物理隔离。
(3)大内网小外网。内网覆盖全市市县乡三级党委政府和市县二级直属各部门,外网仅覆盖市级党委政府,内外网物理隔离。
(4)内外二张网。内外网均覆盖全市市县乡三级党委政府和市县二级直属各部门,内外网物理隔离。网络连接方式有自架光缆直连,有租赁电信部门光纤和带宽,也有依托电信部门组网。
笔者认为中心城市应按照三个文件的精神,特别是18号文件精神,结合实际,充分利用现有资源和国有资源,以大外网小内网的基本模式整合和建设电子政务基础网络,确保与中央到省(自治区、直辖市)的电子政务传输骨干网对接,以实现本地区各业务网络横向间及与上级业务网络间的互联互通。18号文件指出的连接党委、人大、政府、政协、法院和检察院的内网应在政务内网的基础上完善,不应重新建设。
三、关于总体规划
中心城市电子政务建设规划应包括以下主要内容:电子政务系统总体架构设计、基础网络建设规划、电子政务应用支撑平台设计、电子政务数据中心设计、安全体系设计,电子政务建设的指导思想、基本原则、发展目标和建设任务,应用系统规划、信息资源库建设规划。
⒈电子政务总体架构设计
中心城市电子政务宜采用三层架构体系:第一层是基础网络层,即由政务内网、政务外网构成,承载信息资源、支撑各个应用系统的运行;第二层是数据层,是电子政务的信息资源库。包括人口信息、法人信息、区域地理环境信息、自然资源信息、政务信息、国民经济与社会发展信息资源库;第三层是应用层,即以应用支撑平台为基础,主要围绕办公业务资源系统、政府门户网站及一站式办公系统建设各项应用系统(参见图1)。
图1 中心城市电子政务三层体系架构
⒉基础网络设计
电子政务基础网络包括政务内网和政务外网,两个网络之间物理隔离,政务外网和互联网之间逻辑隔离。政务内网覆盖市县两级党委、人大、政府、政协、法院、检察院及有关政务部门;政务外网覆盖全市市县乡三级党委政府和市县二级直属各部门。
⒊应用支撑平台设计
应用系统的建设应改变传统的独立按各部门的职能构建应用系统的方法:从社会公众所面对的整个业务流程中,提炼出各相关职能部门公用的数据以及相应的数据处理服务,构建一个以业务为中心的系统;实现统一的数据存储和访问,同样的数据仅在源头采集一次(需要统一的数据定义)并提供集成的服务访问接口。为此,需要定义一个整体的架构来实现协作和信息共享,该架构由以下互相关联的模型组成:
(1)标准规范模型。定义业务及系统的标准规范,作为业务改进及系统评测的依据。
(2)业务模型。描述定义业务分类及业务流程的框架,以及各业务相关的职能部门、人员及协作关系。其中的业务定义及描述独立于执行该业务的职能部门,是一个业务的整体流程描述。
(3)服务组件模型。服务组件是用于辅助某个业务实现其目标的功能部件,该模型定义支持业务实现的服务组件集合,各业务组件的访问通道、返回结果等。
(4)数据模型。以业务为中心进行数据分类和标准化,实现数据的重用和继承,以支持跨部门的协作,实现跨部门的信息交换和互操作。
(5)技术模型。是一个组件化的技术框架,定义实现业务组件的标准,并说明实现各业务组件的具体技术。该模型由支持服务组件实现的各类技术标准、说明及描述组成。
⒋运营中心设计
运营中心包括网络中心、安全体系、数据中心、运行维护中心。网络中心是放置网络设备、服务器系统和技术人员工作的地方,要求从电源系统、空调系统、光纤接入系统、通信网络接入系统、防火和防雷等方面进行综合考虑,建设一个安全可靠的机房环境和工作环境。
网络中心将进行统一的安全保护。在制度上,加强人员的管理;在技术上,通过防火墙、防病毒、入侵检测和漏洞扫描等措施进行安全防护。安全体系是电子政务的一个重要组成部分,可采取设立电子政务CA中心的方式,建立安全认证体系,重点建设多种信息安全策略共用的电子政务信息安全保障体系,同时建设数据备份体系。
数据中心总体构架是基于信息资源无缝集成的“统一管理总线、统一安全总线、统一数据总线”的“三总线多适配”开放体系。数据中心包括交换中心、数据总线、交换代理、应用适配器、数据仓库、安全总线等6大模块,完成平台所要求的数据集成、应用集成和流程集成功能,并为平台用户提供基于集中数据中心或虚拟数据中心的不同共享数据模式。
运行维护中心是一个操作中心,主要承担网络管理维护、业务管理维护等工作,集中体现在对网管服务器的操作。为了方便管理和维护,可以将网络平台的网管服务器和业务平台的网管服务器集中放置,集中进行安全保护和数据备份,这样既方便操作,也有利于安全防护。
⒌指导思想
根据中办和国办[2002]17号文《国家信息化领导小组对我国电子政务建设指导意见》的通知和有关文件精神,中心城市电子政务建设的指导思想为:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,适应改革开放和现代化建设对政务工作的要求,转变政府职能,提高工作效率和监管的有效性,更好地服务人民群众;以需求为导向,以应用促发展,通过积极推广和应用信息技术,增强政府工作的科学性、协调性和民主性,以全面提高依法行政能力,加快建设廉洁、勤政、务实、高效的政府,努力实现全市国民经济持续健康快速发展和社会全面进步。
⒍基本原则
(1)统一规划,分步实施。电子政务建设必须有一个总体规划,各县级政府和各部门主要领导同志要亲自抓,明确各自的建设目标和重点,充分发挥各方面的积极性,分类指导,分层推进,分步实施。
(2)需求主导,突出重点。电子政务建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制改革,根据政府业务的需要,结合人民群众的要求,突出重点,稳步推进。
(3)整合资源,信息共享。电子政务建设必须充分利用已有的网络基础、业务系统和信息资源,加强整合,促进互联互通、信息共享,使有限的资源发挥最大效益。
(4)统一标准,保障安全。加快制定统一的电子政务标准规范,大力推进统一标准的贯彻落实,要正确处理发展与安全的关系,一手抓建设,一手抓安全,制定并完善电子政务网络与信息安全保障体系。
⒎发展目标
中心城市电子政务建设的发展目标大致有:
——建成标准统一、功能完善、安全可靠的市县两级政务信息网络运行和支撑平台;
——建立一批重点应用系统,重点业务系统应用应取得显著成效;
——开发利用信息资源,建设基础性数据库,实现信息资源共享,服务社会经济文化的发展;
——形成电子政务网络与信息安全保障体系,建立规范的培训制度,逐步完善与电子政务相关的制度和标准;
——改善和提高市直各部门和各县(市、区)的管理能力、决策能力、应急处理能力、公共服务能力,带动中心城市国民经济和社会信息化的发展。
⒏建设任务
中心城市电子政务建设任务应包括:建设一个统一的电子政务信息交换共享平台、一个集群网站、若干个应用系统和若干个共享基础数据库。
⑴电子政务信息交换共享平台
电子政务信息交换共享平台构架在电子政务基础网络之上,供市县两级党委政府和市直各部门共同使用,旨在解决各个跨部门、跨组织的应用之间的数据交换、数据共享、应用集成、协同工作等问题;进而将各个跨部门、跨组织的应用构建在信息交换平台之上,实现信息和数据的互联互通和安全可靠的传输。电子政务信息交换共享平台统一支撑电子政务整体应用,自然建立起电子政务安全与标准体系和电子政务信息资源管理与门户体系,自然消除了低水平重复建设现象。
⑵集群网站
以市政府门户网站为中心网站,以各县市区政府网站和市政府各部门网站为子网站的网站群,如此建成一个集群网站。
⑶应用系统
为了提高决策、监管和服务水平,要逐步规范政府业务流程,加快重点应用系统和数据库的启动、建设和完善。重点应用系统包括电子公文交换与传输系统、企业基础信息交换共享系统、财税库银信息共享与交换系统、内部办公信息系统(OA)、电子邮件系统、视频会议系统、应急调度指挥系统、组织人事管理系统、国有资产管理系统、政府财政管理信息系统、主要经济指标统计信息系统、国土资源信息管理系统、城市交通信息系统、环保信息系统、水务信息管理系统、城市建设管理信息系统、电子政务门户网站、网上行政许可服务系统、医疗卫生信息管理系统、公安综合执法管理系统、社保信息系统和政府热线系统等应用系统。
⑷共享基础数据库
共享基础数据库包括宏观经济、人口基础信息、法人单位基础信息、自然资源和空间地理基础信息、法规条例、固定资产投资信息、人才信息、公众服务类等数据库。