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常德市电子政务建设现状剖析与对策研究

来源:中国信息化更新时间:2012-04-14

随着政府信息化浪潮的不断推进，政府信息化概念在实践中被不断地充实和丰富，电子政务建设成为政府信息化建设的主流方向。所谓电子政务是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术进行办公、管理和为社会提供公共服务。其内涵是通过应用信息技术，改变传统政府中的集中管理和分层结构，打破行政机关的组织界限，建构一个电子化的跨平台网络政府，使得人们可以从多种渠道获取政府的信息和服务。通过若干年的推进，大范围的运用之后，最终建立虚拟与现实相结合的电子政府。如何把握住全球、全国电子政务建设的脉搏，争取在“十一五”期间紧跟时代脚步，成为摆在我市电子政务建设的领导者和实施者们面前的一个重大课题。

一、推进电子政务建设的必要性

上个世纪90年代以来，随着经济全球化步伐的加快，知识经济时代的到来，西方国家的信息技术和网络技术在社会组织、企业组织以及公民个人家庭中得到了广泛应用，从而推动了电子政务的发展，并取得了重要进展。我国的“信息高速公路”建设虽然起步较晚，信息技术、网络技术在企业、社会组织以及公民个人家庭的运用相对滞后，但目前的发展势头很猛，因此，加快电子政务建设的步伐，对用信息技术改造现行的政府治理将具有深远的意义。

(一)促进行政运作改革

为了适应时代发展的需要，政府部门的行政运作也需要不断地调整和改革，特别是面对知识经济时代的挑战，这种调整和改革不仅必要而且是十分迫切。在政府部门广泛开展信息技术应用，无论是对行政人员，还是对行政方法、行政组织，都会产生很大的影响。

(二)提高行政运作效率

1、加快信息传递

政府部门应用信息技术，加快了信息传递速度，使上传下达更加迅速。政府部门可以通过信息网络，发布政府的文件、公告、通知等，使得公众迅速地得到政府信息。另一方面，通过采用安全可靠的加密技术，也可以将政府内部的信息在网上传输，下级政府机构或其他组织也可以通过网络迅速地向上级机构或组织传送或反馈信息。

2、简化行政运作环节和程序

由于政府信息化对政府的行政组织结构产生很大的影响，可以缩减甚至取消中间管理层，无疑将大大简化行政运作的环节和程序，特别是有些原本属于中间管理层环节的将被取消，或者被计算机程序取代。

3、降低行政运作成本

降低行政运作成本，是政府信息化的一个直接动因，也是政府信息化要实现的首要目标之一。由于信息技术的应用，提高了行政人员的素质，优化了行政管理的组织结构，提高了信息传递的速度和效率，这些都会促使行政运作成本的减少。

(三)提高政府服务水平

当今发达国家政府都在互联网上开设了站点，通过网络树立新的政府形象，扩大政府政策影响，政府公开施政是国际性的趋势。

政府部门应用信息技术，通过信息网络，可以将政务更加公开，可以将更多的政府信息向社会公众公开。公众也可以通过信息网络监督政府的运作，对政府的工作做出比较准确的评价，达到改进政府工作的目的。

政府信息化可以防止下级政府或组织利用“信息垄断权、知情权”搞“黑箱”操作，防范下级政府或组织违背上级决策精神而肆意妄为，从而在更大程度上保证下级政府或组织更好地执行上级政府或组织的决策，切实地保证政府决策的顺利执行。

各级政府网站是便民服务的“窗口”，能够帮助人们实现足不出户享受政府部门提供的各种服务，在网上实现政府职能，从而密切政府与公众的紧密联系。

（三）采取切实措施

1、加强领导，明确分工。

推进电子政务建设,必须按照市信息化领导小组的决策,统一部署，稳步推进。市信息化领导小组负责全市电子政务建设工作的领导，明确各相关部门电子政务建设的具体职责，研究、协调电子政务建设和应用过程中的重大问题。各级各部门也要成立相应的工作领导机构，做好电子政务分系统信息化应用项目建设有关工作。市信息化办要做好全市电子政务的总体规划和顶层设计，牵头抓好全市性重大信息化应用项目的建设。

2、推进政务信息公开，推动信息服务业发展。

为了推进本市政务公开，加强对行政权力的监督，提高行政效能和政府工作透明度，方便市民获取政务信息，要尽快研究出台《常德市政务信息公开规定》。各级各部门要充分利用现有网络资源，大力推进信息资源的整合、开发和利用。要以政府信息资源的开发利用为先导，注重公益性信息资源的开发利用，结合政府工作重点，开展跨部门、跨地区的信息共享应用。要逐步推行、规范政府信息资源的社会化增值开放利用工作，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私及法律法规另有规定的外，政府信息资源应及时向社会公开,以促进增值开发和服务，吸引社会资金参与信息资源的开发利用，推动信息服务业的发展。

3、加强项目管理，启动绩效评估。

要认真总结、推广我市电子政务建设项目全过程管理的成功经验，进一步加强电子政务项目的规划、立项、设备采购、系统开发与集成、监理、验收、审计等工作。要逐步制定电子政务项目概算标准，保障运行维护和培训经费，特别要合理确定和提高软件费用占项目总投资的比重；逐步建立健全电子政务建设和管理考核机制，力争将电子政务列入政府工作考核体系和领导干部任用评价体系，保证电子政务建设的可持续发展。

4、加大资金投入，确保电子政务的建设和运行。

电子政务建设具有良好的社会效益和投资乘数效应，但是涉及面宽，要求高，投资大，需要持续投入并列入政府预算。我市电子政务建设要根据轻重缓急和财政状况，以分期投入的方式分步实施、逐步完善。各级政府要将电子政务建设经费纳入本级财政预算，对促进政府职能转变的重大项目优先予以支持。要吸引社会资金参与电子政务及相关应用系统的建设、管理和运营，通过电子政务建设项目的市场化运作，带动和促进相关产业发展。

5、加强宣传培训，促进电子政务全面应用。

通过广播、电视、报刊、互联网等多种媒体形式，加大对电子政务方面的知识和政策的宣传力度。要充分利用社会“外脑”，积极引进和培养一批技术与业务紧密结合的复合型人才，使之成为电子政务建设的中坚力量。要加强对广大公务员特别是主管信息化工作的各级领导干部电子政务知识和操作技能的培训、网络环境下的工作方法和能力的培训。新进机关的公务员要通过电子政务培训、考核后方能上岗。同时，加大对社区居民的培训力度,加快消除“数字鸿沟”,促进电子政务全面应用。

6、建立健全信息安全保障体系，制定相关法规、标准体系。

按照国家、省对电子政务建设的总体部署和我市电子政务的整体架构,建立和完善网络与信息安全保障体系和信任体系，加快全市性的数据灾难备份基础设施、信息安全测评中心、病毒防范中心、安全保障系统的建设，逐步健全安全管理体制和应急处理协调机制；建立完善电子政务法规和标准体系，研究制定相关的规章和标准规范，建立健全电子政务法规和标准的实施机制。

二、常德市电子政务现状分析

我市电子政务建设发韧于2000年“政府上网工程”，经过五年多的发展，电子政务建设呈现出四个明显特点：

1、领导重视，机构顺畅。

常德市委、市政府历来十分重视信息化建设。2003年3月，市委常委召开专题会议研究信息化工作，决定成立市长挂帅的常德市信息化领导小组，将市经济信息中心更名为市人民政府信息化工作办公室，调整为市人民政府直属事业单位，明确其主管全市信息化和信息产业。2005年4月市政府批准了市信息化办的职能配置、内设机构和人员编制方案。9个各区县（市）政府、60%市直部门和单位也成立了信息化办或信息中心。市委、市政府的科学决策，为顺利开展我市电子政务建设提供了组织保证。

2、思路清晰，重点明确。

2004年我市明确提出了“以电子政务为突破口，稳步推进常德信息化进程”的工作思路，重点建设“中国常德”政府门户网站和常德市电子政务网控中心。政府门户网站建设改变了过去面貌呆板、功能单一、技术落后、更新困难的面貌，逐步走向了以服务为导向的“一站式”、“一网式”，将其功能定位于“常德市民的网上政府、各地朋友的网上之家”，在沟通政府与公众、为民办实事上狠下功夫，获得了公众的认可与支持。如“市民留言”栏目每天均有众多市民在此提出意见和建议。仅今年6月至9月，网站就解决了市民提出的近200个难题。

为了实现市直单位、各区县（市）局域网的互联互通和信息资源共享，从根本上解决“信息孤岛”的问题，从2003年开始建设常德市电子政务网控中心。目前已建成电子政务的基础物理平台，并与市政府办、市委办等13个单位的局域网实现了 100M单模光芯链接，初步形成了常德电子政务专网。

3、应用为主，稳步推进。

信息化建设的目的就是为了应用，可以说应用是政府信息化的核心。根据市政府确定“谨慎起步、步步见效”的原则，今年我市启动了常德市电子政务网控中心应用平台建设，主要是在已联结到市电子政务网控中心的13家单位开展网上公文交换和公文流转。通过以点带面的示范效应，逐步推进全市电子政务的应用水平。预计到今年底电子政务应用支撑平台及协同办公系统软件平台将全面投入运行。

在业务应用系统推进的推进上也是量力而行、稳步推进。如国库集中支付系统、城区中小学电子信息化收费系统、非税收入管理系统、公共卫生应急指挥系统、农村党员远程教育系统等，投资经济，效果良好。

4、整章建制，规范管理。

为解决电子政务建设中管理滞后的问题，市政府先后出台了《“中国常德”政府门户网站建设管理暂行规定》、《常德市电子政务工程建设管理暂行办法》两个规范性文件，对政府门户网站子网站的建设规范等八个方面和我市电子政务建设工程的规划、立项、评审、政府采购、监理、验收等各个环节都做出了明确的规定。

为了贯彻落实上述两个规范性文件，我市狠抓督办工作。市信息化领导小组先后出台了“市直单位2004-2005年度子网站建设任务安排”、“子网站建设管理考核办法”、“子网站信息更新和报送制度”等三个指导性文件，召开了“中国常德”政府门户网站建设工作会议。到今年9月底，纳入目标管理的96个子网站建设都按照“八统一”的原则挂网运行。对电子政务建设项目严格按照程序把关：认真审查每个申报项目，组织信息化专家对立项项目进行技术评审，组织相关人员实地调研，召开主任办公会议集体审查，对设备配置进行政府采购前置核查备案。如2004年，全市上报18个项目，要求解决建设资金1570万元。市信息化办按照经济实用的原则，将建设资金控制在890万元以内，既保证了电子政务工程的投资效益，又为市财政节约资金今700万元。

在充分肯定我市电子政务建设取得重要进展的同时，还要正视其中存在的问题。这些问题有主观和客观两个方面。

从主观方面看，主要有四个问题：

一是公务员的观念有待提高。因为政府信息化的建设，必然对传统行政权力的行使提出了更高的要求，如透明度要高、更加规范等，这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用。正是这一点，也容易引起少数公务员的抵触情绪。从这个意义上说，更新观念，主动接受电子政务这一新的管理手段，将是对公务员的权力观、利益观的一个严峻的考验。

二是传统政府运作机制的障碍。由于目前的政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展，这方面的问题虽然有了很大改变，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等，所有这些问题都会成为推进电子政务建设的重要障碍。

三是缺乏整体规划和技术规范。推进电子政务建设，关键要搞好整体规划，制定统一的技术标准，这是国内外发展电子政务普遍的一条经验。我市至今还没有制定出电子政务建设的中长期总体规划和统一的技术规范。如果放任自流，将来势必难以实现横向的互联互通，以至于造成巨大的浪费。

四是公务员信息化水平较低。近年来我市在加强公务员的知识培训、提高公务员的管理能力和水平方面进行了一列系卓有成效的工作，包括公务员的计算机知识等方面都有了显著提高。但从整体上看，仍然不能适应信息化发展的需要。

从客观方面来说，主要也是四个问题：

一是政府管理本身的复杂性，决定政府信息化结构的复杂性。因为未来的政府信息化，要实现的是“一站式”的办理和不受时间空间限制的“在线服务”，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项；而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联，做到“一站式服务”，是一个非常复杂的问题。在实施中，只有高度重视统一规划、统一标准，才能稳步推进，取得良好的效果。要作到这一点并不容易。这就意味着，我市电子政务的推进，必须建立在分步实施，有选择地重点突破的基础之上，否则，就有可能走许多弯路。

二是我市社会整体的信息化水平低，也在一定程度上会制约政府信息化的建设。政府信息化的推进，必须建立在社会信息化的基础之上。因为政府信息化很难孤立地进行，离开企业、社会乃至个人信息化，政府信息化就将失去基础。从目前我市的实际情况看，不仅整个社会的信息化水平较低，即使企业，电子商务发展的水平也比较低，这在一定程度上必然对我市的电子政务建设产生某些制约因素。

三是信息安全成为当前电子政务中的关键问题。与电子商务相比，电子政务建设对信息的安全有着更高的要求。由于目前信息安全技术方面的整体研发能力还有待提高，这在一定程度上也对我市电子政务建设提出了严峻挑战。

四是缺少相应的法律法规。电子政务建设需要法律和法规来保障，这一点在电子政务建设过程中尤为重要。目前，我市在信息化法制建设方面，还处于起步阶段。

三、加快常德市电子政务建设的几点建议

（一）明确指导思想和基本原则

1、指导思想

按照“三个代表”重要思想的要求，改革创新公共管理和公共服务模式，切实转变政府职能，提高政府工作效率，完善政府监管机制，更好地服务于常德经济社会发展、服务于人民群众；以需求为导向，以应用促发展,积极推广应用信息技术；全面提高依法行政能力,加快建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，促进我市国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。

2、基本原则

1、统一规划、加强领导。电子政务建设必须按照市信息化领导小组的统一部署，制定总体规划，防止各自为政、盲目投资、重复建设。要正确处理各级政府及各部门、各单位之间关系，明确各自的建设目标和重点，确定电子政务建设的优先顺序，分类指导，分步实施，有序推进。

2、需求主导、突出重点。电子政务建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制创新，结合人民群众的要求，突出重点，强化应用，稳步推进适应我市经济和社会发展要求、符合政府职能转变需要、对政府履行公共管理职能起关键作用且对经济发展有重大影响的业务系统、支撑平台、信息资源的开发利用。通过应用,进一步发掘电子政务的深层次需求，带动相关项目建设，促使电子政务向更广范围、更深层次发展。

3、整合资源、拉动产业。电子政务建设必须充分利用现有资源,从注重部门内部应用向推进跨部门的综合应用转变，从满足政府宏观管理和公共服务的实际需要出发，梳理部门内部及部门之间的业务关系，优化业务流程，实现网络互联互通、信息资源共享、业务协同服务。要在同等条件下优先使用国产化、本土化设备及产品，逐步推进系统建设、运行维护的外包和托管模式，带动我市相关产业发展。

4、强化服务、务求实效。电子政务建设要以为社会公众和企业服务、提高政府办事效率和行政管理能力为重点，以政府公共服务的实现程度、质量、效率及社会满意度为衡量标准，务求实效，不搞“花架子”、“形象工程”。

5、统一标准、保障安全。大力推进国家电子政务标准规范的贯彻落实,抓紧制定、实施电子政务建设急需的标准规范，正确处理发展与安全的关系，综合平衡安全成本和风险，把强化技术手段、日常工作管理与健全管理体制紧密结合起来，建立和完善我市电子政务网络与信息安全保障体系。

（二）确定我市电子政务建设的战略定位、主要目标和任务

1、战略定位

通过电子政务建设，大力促进我市电子商务和社区信息化发展，为全面、深入推进信息化建设提供有力支撑。

通过电子政务建设，大力促进政府职能转变，提高行政效能，推动科学执政、民主执政、依法执政，为经济社会发展创造良好环境。

通过电子政务建设，大力推动信息资源的开发利用，促进经济结构调整和经济增长方式转变，促进经济社会全面协调可持续发展。

2、主要目标

建成标准统一、结构合理、功能完善、安全可靠的电子政务网络和应用平台，实现重点业务系统的整合，基础性、战略性信息资源库建设取得重大进展，信息资源共享和开发利用程度明显提高；基于统一电子政务平台的以城市规划、建设、管理和服务为中心的电子政务基础性工程建设取得重大进展；与电子政务相关的法规及标准体系、安全保障体系、人才支撑体系、绩效评估体系等逐步完善，基本形成满足新形势下政府管理和公共服务需要的电子政务体系框架。

到2006年，50%以上市直机关的公文流转和公文交换通过市电子政务网控中心应用平台协同处理；到2007年，市直机关的公文流转和公文交换通过市电子政务网控中心应用平台协同处理；到2008年，各区县(市)党政机关的公文流转和公文交换通过市电子政务网控中心应用平台协同处理。到2010年，区县(市)及以上党政机关内部事务95%以上通过市电子政务网控中心应用平台协同处理，70%的办事项目实现网上办理。

3、主要任务

主要有四项任务：

一是形成一个平台。按照国家电子政务建设的具体部署和要求，充分整合、利用现有网络资源，建设统一、安全的电子政务网络平台。常德市电子政务网络平台由国家广域政务内网的接入网、省政务内网和政务外网的接入网、市政务内网和政务外网构成。国家广域政务内网和省政务内网、政务外网的接入网按照国家和省的有关规定建设。市政务内网是我市党政机关的办公专网,主要满足涉密信息和不宜公开的办公信息的传输、处理；市政务外网是政务部门的业务专网,主要运行面向社会服务的业务系统和不需要在内网上运行的业务系统。按照中办、国办关于执行政务内网与政务外网建设的标准和要求，市政务内网、政务外网之间实行物理隔离，政务外网与互联网之间实行逻辑隔离。市和区、县(市)党政部门通过市电子政务网控中心网络平台，实现互联互通。

二是办好一个政府门户网站。

政府门户网站是以政策法规的对外宣传、以政府的对外服务为核心的综合性网站，不同于新闻网站，更有别于商务网站，具有权威性和严肃性。各级政府和部门要进一步突加强政策法规的对外宣传力度，体现政务公开，提升网站整体形象；建立安全可靠的数据库体系，供公众直接浏览和查找，提高网站服务效率；逐步实现网上在线服务功能，达到外网受理项目经过网上共享平台到达有关部门内网处理的全过程电子化，提供快捷、方便的公共服务，树立服务型政府的新形象。力争使“中国常德”政府门户网站成为在因特网上展示常德形象的窗口，发布政务信息的平台，提供公共服务的载体。

三是夯实两大基础。

不断完善包括法规及标准体系、安全保障体系、人才支撑体系、绩效评估体系等在内的电子政务建设保障基础。

大力建设全市“4+N”资源支撑基础。加快推进人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库等4大主数据库建设；不断扩充和完善基础信息资源库内容，建立和完善政策法规信息数据库、基本建设项目管理数据库、国土资源数据库、人才数据库、劳动力需求数据库、生态环境数据库、城市规划建设数据库和档案信息数据库等。认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发〔2004〕34号)精神，不断推进信息资源的开发利用工作。

四是推进两项创新。

加强电子政务应用研究，推动政府管理机制创新。按照电子政务的发展规律和建设要求，优化各级各部门职能分工，促进政府机构改革；推动政府管理方式由控制型向参与型、服务型转变；改革、完善现有行政管理流程，实施“阳光政务”工程，促进政府管理、服务的科学化、高效化。