作者： 王长胜
新世纪以来，我国信息技术应用快速发展，政府改革稳步推进，为深度开发和广泛利用政府信息资源创造了条件、奠定了基础。按照国家信息化领导小组的统一部署，各级政府不断加大信息资源开发利用工作力度，在基础和业务数据建设、政府网上信息公开、跨部门信息共享等方面取得了重要进展，开发利用水平不断提高，为提高政府行政效能、提升公共服务能力做出了贡献。当前，政府信息资源开发利用工作应紧紧围绕服务型政府建设的总要求，进一步强化统筹规划、突出服务上网、推进共享协同、完善发展环境，努力把政府信息资源开发利用工作融入到服务型政府建设的各个方面，促进提高公共服务能力。
一、构建服务型政府需要进一步加强政府信息资源开发利用
政府信息资源是政府在履行职能过程中产生或使用的信息，为政务公开、业务协同、辅助决策、公共服务等提供信息支持。政府信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应用，提升政府服务能力的客观要求。
(一)政府信息资源是经济社会发展的重要先导性资源
信息资源是现代社会重要的生产要素之一，是重要的无形资产和社会财富，信息与材料、能源一起构成了支撑现代经济和社会发展的资源体系。由于信息资源对其他资源具有节约、替代、引导、拓展和创新等重要作用，信息资源已成为很多国家的核心战略资源，世界各国围绕政治、经济、社会、文化和军事信息资源的争夺日益激烈，全球竞争的下一个战略制高点就是信息资源。
政府信息资源的总体拥有量占社会信息总量的80%左右，政府是整个社会信息的最大拥有者，政府信息成为信息时代最重要、最宝贵的社会资源，是经济社会发展的重要先导性资源，其对经济社会发展的影响主要体现在三个方面：一是管理作用，现代政府管理经济社会需要建立体系完备、功能强大的信息采集、传输和处理能力，政府各部门通过现代信息网络收集经济社会活动信息，为科学决策提供依据，为行政管理提供数据支持，可以大幅度提高行政管理的科学化、精细化水平。我国人口众多、幅员辽阔，政府的经济社会管理职能更要依托强大的信息管理能力。二是引导作用，经济体制从计划经济到市场经济的转变，要求政府不断强化通过各类政策、市场等信息的发布来发挥信息流对人员流、物质流和资金流的引导作用，促进经济增长方式的转变和资源节约型社会的建设，引导经济社会资源优化配置，信息本身成为国家宏观调控的重要手段；三是服务作用，建设服务型政府要求各级政府部门为企业和社会公众提供更多、更便捷的服务，特别是工商、税收、教育、医疗等各类信息服务的在线提供，能够有效提高企业运行效率，便民利民，是提高全社会运行效率的关键环节。正是由于政府信息资源的特殊地位和作用，把政府信息资源开发利用放在特别重要的位置上就成为推进国家信息化战略至关重要的组成部分，是在全球竞争加剧背景下抢占未来信息资源战略制高点的核心。
(二)政府信息资源开发利用水平是衡量政府服务能力的重要标志
从全球发展来看，政府服务能力和行政效能的提高越来越表现为信息服务能力的提升。上世纪90年代初，美国、加拿大、英国等发达国家政府为支撑实现其政府改革目标，大力推行电子政务，持续提高政府信息服务能力，努力改善政府与公众的关系，为企业创新和个人发展创造机会、提供服务。这些国家为推动政府信息服务，制订了国家战略、出台了相关法律、设立了政府首席信息官、加大了财政支持力度，从体制机制和操作执行层面把政府信息能力建设提升到一个前所未有的战略高度。
构建服务型政府是我国行政管理体制改革的基本目标，是政府信息资源开发利用的出发点。当前，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务领域都存在不同程度的信息瓶颈问题，应对错综复杂的国际国内经济发展不能离开充分的信息收集和分析，解决中国十几亿人口和数千万家企业的公共服务问题不能离开高效的信息管理，金融监管、社会信用、质量监督、应急管理、环境保护等体系的建设都离不开跨部门信息共享和业务协同，等等。可以说，没有政府信息资源开发利用的支撑，就不可能建设一个高效服务的政府。
二、政府信息资源开发利用工作已经取得重要进展
新世纪以来，在国家信息化领导小组的正确领导和统一部署下，各级政务部门利用信息技术，加快政府信息资源开发，强化网上信息服务，促进跨部门信息共享和业务协同，在提高行政效率，改善公共服务，推动政府职能转变，促进服务型政府建设方面成效日益显现。
(一)政府信息资源开发利用已经成为战略性任务
党中央、国务院一直高度重视政府信息资源开发利用。早在1984年，邓小平同志就提出“开发信息资源，服务四化建设”。1993年，国家经济信息化联席会议认为，“信息资源开发利用是我国信息化建设的核心和取得实效的关键”。1996年国务院信息化工作领导小组制定的《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标(纲要)》提出了国家信息化体系的六个要素，信息资源位列六要素之首，同时将信息资源开发利用确定为国家信息化建设8项任务的首要任务，明确指出信息资源开发利用是信息化的核心内容。2004年，国家信息化领导小组第四次会议审议通过的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发[2004]34号)把信息资源开发利用提到了前所未有的战略高度，提出了“以政务信息资源开发利用为先导”推进信息资源建设的指导思想，确立了政务信息资源开发利用的先导性地位。2006年3月，国家信息化领导小组发布了《国家电子政务总体框架》，明确指出“政务信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应用取得实效的关键”。随后中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《2006-2020年国家信息化发展战略》，对国家基础信息库、重点业务数据库、政务信息的社会化增值开发利用等进行了战略部署。2007年底制定的《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》进一步落实了该战略关于政务信息资源开发利用的相关工作。2007年，党的十七大报告首次鲜明地提出了信息化与工业化融合发展和构建服务型政府的崭新命题，赋予了国家信息化全新的历史使命，要求政府信息资源开发利用进入到与经济社会发展和政府改革同步推进、融合发展的新阶段。
(二)政府各级各类数据库建设取得明显成效
中央和各级政府不断加强基础信息库建设，基础信息开始发挥服务功能。国家启动了人口、法人、宏观经济、自然资源和空间地理等四大基础信息库的规划和建设，其中自然资源和地理空间基础信息库已经开工建设，数据分中心机房改造和外网接入等基础性工作已经完成。法人单位、人口和宏观经济信息库建设都在积极规划筹备当中。省市级政府在基础信息库建设方面步伐较快，部分省市已经开始进入应用阶段，初步见到了成效。浙江省着力完善企业基础信息交换平台，企业基础数据库入库企业已近50万家。湖北省建成了人口、法人、空间地理、宏观经济、法律法规五大基础数据库和42类135个主题数据库，共计12340个数据项，约1.2亿条数据。安徽省初步建成省地理空间基础信息数据库，完成了“4D”数据的入库、管理、制图、分发、查询等功能；人口信息数据库基本建成，入库数据记录已达4亿条。新疆人口基础信息数据库建设进展迅速，实现了全区90%常住人口的计算机管理；法人单位基础信息数据库全疆赋码对象覆盖率已达98%。云南省建立了全省地理信息资源应用平台、法人单位信息资源应用平台和企业基础信息交换平台。河北人口与人力资源信息数据库拥有全省6900万人口基础数据，实现了公安、劳动和社会保障、建设三部门人口数据共享，法人基础数据库投入试运行，已有62万法人基础数据，并开展了法人信息比对和定期交换。
围绕政府核心业务的信息资源开发利用成效显著。2002年以来，国家先后启动建设了金盾、金审、金质、金宏、金农、金土等十多项重要业务信息系统的建设，带动了相关业务数据库的建设和完善，人口、财税、国土资源、战略储备、企业信用等信息资源得到进一步开发和利用,显著提高了政府行政效能和公共服务水平。国家统计数据库已初步建成并在国家统计局门户网站开始面向社会试运行，该数据库共包含3400多个指标、320个分组、105.26万笔数据，高峰时段同时访问用户达9000-15000多人次。国家级国土资源数据中心建设不断完善，已建成土地利用现状、土地利用规划、矿产资源规划等18类数据库。国家质检总局网站开通了产品质量信用记录，涵盖了总局大多数监管业务，实现了数据库综合查询，目前，该栏目共发布了43万条产品质量信用记录。2002年以来，各级人口管理数据库为公安机关提供查询1.3亿人次，协助破案227万起，挽回经济损失40多亿元。各地方政府在信息资源整合和服务提供模式上不断探索，比如北京市率先建设了统一的政府信息资源中心，为各职能部门提供统一的基础性服务，促进了跨部门信息资源共享利用，提高了面向企业和公众的信息服务水平。
(三)政府网上信息服务日益丰富
政府网站体系初步形成，网站普及水平不断提高。2006年1月1日，中央政府门户网站开通运行，标志着我国以中央政府门户网站为龙头的四级政府网站体系的形成，树立了信息时代政府的新形象。到2008年底，中央部委、省(直辖市、自治区)和地市级政府网站的普及率分别达到96.1%、100%和99.1%，政府网站已经基本普及。
各级政府以着力提升政府网站服务能力为重点，不断创新信息公开、在线服务和公众参与的服务方式，扩展网站服务范围，取得了明显进步，政府网站日益成为党和政府服务社会公众、拓宽群众参与、倾听群众呼声、沟通社情民意的重要渠道。2008年商务部网站日点击率超过1亿次。北京、上海、广州、深圳市等地方政府网站提供的网上办事和服务项目超过了2000项。上海市政府网站率先推出政府信息公开目录，开通依申请公开渠道，确保政府信息及时准确发布和公众便捷获取。江西、甘肃、天津等省市建设了统一的政府信息公开平台，大大提高了政府信息公开质量效率。深圳市等政府网站结合用户需求，开通了婚姻户籍、交通运输、企业登记注册、房屋租售、社会保障等场景导航和个性化服务。成都市、广州市政府网站面向农民工、农民工子女提供就业信息、在线培训和业务教育等服务内容。天津市、西安市政府网站全面整合社区服务资源，开通社区服务热线，为市民查询各类服务中介、机构信息提供了便捷的网络平台。政府网站促进了政民互动，2008年6月20日，胡锦涛总书记来到人民网，在“强国论坛”兴致勃勃地与网友们在线交流，引起了海内外的高度关注和一致好评。各地“省长信箱”、“市长信箱”受理民生诉求，化解民忧，解决群众反映的突出问题。全国人大实现了立法工作网上全民征求意见，开辟了科学立法、民主立法、开门立法的新途径，网上信访促进了信访工作的公开、公正和透明，为最大限度的把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态提供了有效手段。纪检监察部门设立纠风网站，接受群众举报，强化社会监督，为改善政风行风，维护公平正义发挥了重要作用。总体而言，网上政务信息公开的范围和质量不断提高，在线信息服务内容不断增加，功能不断增强，政府网站为促进服务型政府建设发挥着越来越重要的作用。
(四)政府信息共享试点工作取得阶段性成果
随着政府各部门基础和业务信息资源建设不断取得进展，针对宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务领域的跨部门间信息共享和业务协同需求不断增强。近年来，国家有关部门组织推进了政府信息共享试点工作，特别是在综合治税、人口管理、质量监督、市民服务等方面，通过跨部门信息共享大大提高了行政效率和服务水平。公安部和人民银行共同建设了人口信息联网核查系统，为全国160多家银行的15万多个网点机构提供联网核查，利用假名开设账户进行诈骗的案件得到有效遏制。国土资源部与银监会共同开展建立银行与国土资源部门信息查询机制，积极促进部门间的业务协同。
北京、上海、福建、内蒙古、广州、杭州等地方信息共享试点工作陆续展开，在推进模式、制度建设和应用成效方面都取得了重要进展。2008年，广东省完成省民政厅、劳动厅、卫生厅、国税局、工商局、地税局、质监局、食品药品监管局、社保基金管理局、广东海关等部门数据整理，采集法人和自然人数据约2700万条、企业基础信息近200万条，每月交换业务数据超过350万条；建成开通了社保数据共享中心和企业基础信息共享中心，为政府各部门提供统一的访问平台；完成了省级平台与佛山、揭阳两个地市信息共享平台的互联互通；开展了信息共享电子监察工作，将各部门的信息共享工作纳入电子监察范围，进一步提高各部门共享信息的及时性和有效性。广州市加强对流动人口信息、残疾人就业信息的交换与共享，大大提高了流动人口暂住证管理、残疾人就业保障服务等工作水平。武汉市不断完善工商、质监、国税、地税等部门间企业基础信息交换平台，实现了跨部门互联互通和信息共享，已经比对完整的在库信息已经达到了48197条。很多省市开始利用信息化手段整合各类应急资源，城市应急管理系统向综合化、可视化和互动性方向发展。北京、上海等城市率先建立了城市统一应急联合指挥系统，初步实现公安、交警、消防、急救、城管等多个部门的联动，大大提高了城市应急反应能力。各省市在通过电子政务服务三农方面都不断加大投入力度，在整合已有资源建设服务体系、利用多种接入终端提高服务普及率等方面都取得了成绩。浙江省围绕农村信息化国家试点，推进电子政务和服务向农村延伸。通过“百万农民信箱工程”整合了农业、教育、科技、组织人事等部门的信息资源，建立了覆盖全省95%以上乡镇的农业信息服务站。
政府信息资源目录体系和交换体系等政府信息共享的基础性工作取得较大进展。形成了《政务信息资源目录体系》与《政务信息资源交换体系》系列标准(征求意见稿)。在天津、上海、北京、内蒙古等地开展了政务信息资源目录体系与交换体系建设试点工作。目前《政务信息资源目录体系与交换体系》等23项国家标准征求意见稿已在全国范围内征求意见，这些标准为政务信息系统间的业务协同、信息共享、网络与信息安全提供了基础的技术支撑。同时，各级地方政府积极探索推进政府信息共享制度建设，一些发展水平较高的地方政府出台了政府信息共享管理办法，为政府信息共享提供制度保障。
在总结我国政府信息资源开发利用已经取得成绩的同时，还必须看到，我国政府信息资源开发利用尚处在起步阶段,发展过程中还有很多矛盾和问题需要解决。一是各级政府普遍缺乏对政府信息资源开发利用的总体规划与协调，信息资源开发不足、重复建设、利用不够、信息“孤岛”等问题仍然较为严重。二是政府信息资源的管理机制，特别是跨部门信息共享管理机制不完善，政府信息资源的统一管理、执行、监督机制尚未建立，相关工作的责任、权利界定不清，尚未建立政府首席信息官制度。三是政府信息资源开发利用的基础性工作仍然较为薄弱，法规政策有待完善，标准规范建设滞后，目录体系、数据中心、安全保障体系等的建设不能满足发展的需要。
三、强化政府信息资源开发和综合服务能力的着力点
做好政府信息资源开发利用的关键是要紧紧围绕促进构建服务型政府，从统一规划、深化服务、促进共享、夯实基础等几个方面入手，扎实推进，切实提高政府信息资源开发利用水平。
(一)大力加强政府信息资源的统一规划与规范管理
政府信息资源规划工作滞后是当前各级电子政务建设存在的普遍性问题，要做好这项工作，重点要抓好以下几个环节。第一，要切实解决政府信息资源管理的体制机制问题，特别是应当在政府部门领导层中设置高级信息主管职位或者明确负责信息管理的领导，保障政府信息资源开发利用的统一规划、统筹推进。第二，应当在各级政府全面启动政府信息资源规划，把这项工作作为各级政府改革创新的重要工作来抓。第三，规划要从服务需求入手，以业务应用为本，重点抓好核心业务信息资源的梳理，按照业务线理清各类信息之间的层次关系，按照服务对象的生命周期和特点规划信息服务的手段、方式。第四，各级政府都应当结合本地实际，在规划中明确政府信息资源开发利用的重点，中央政府各部门应当侧重做好本领域、本行业的信息资源规划，各省市政府的规划应当重点围绕重大民生问题为企业和公众提供更多、更好的信息服务，同时针对新农村建设规划好促进农村、农业、农民发展的信息资源开发利用。
以现代信息技术支撑为基础的政府信息资源开发利用具有扁平化、互动性、跨部门、跨平台等特征，这都要求在做好资源规划的基础上，不断提高政府信息资源的管理水平，强化规范管理。一是要规范政府信息资源开发利用工作流程，制定各个环节的管理规范，针对政府信息资源的分类、分级、分工，以及采集、登记、备案、保管、共享、发布、安全、保密、更新、标准化等方面，制定相应规章制度，明确责任分工，加强协作，避免重复，降低成本。二是要推进政府信息资源的资产化管理，针对信息资源转化为资产的情形、范围、形态、性质，以及信息资产的确认、计价、投资、转让、评估、审计等内容，制定相关规则。三是要建立协调一致、职责明确、运转有效的信息资源市场监管体系，依法保护政府信息资源。四是要完善政府信息资源开发利用的资金使用、项目外包、政府采购等管理，不断提高效益，降低风险。
(二)切实加大政府服务上网的推进力度
当前我国政府网站建设正在从有没有网站、有没有信息向能不能提供更丰富信息、能不能提供更有效服务的阶段过渡，要实现这个转变，关键是要从开发和利用两个角度做好政府网上信息服务工作。一方面，从政府信息资源开发的角度，要梳理、整合信息资源，加大基础、核心业务信息资源的开发力度，加强各级各类政府信息资源中心建设，从根本上建好政府网上信息服务的“水源”。另一方面，从政府信息资源利用的角度，要修建好政府网上信息服务的“水渠”，逐步建立网上信息服务体系。一是真正从方便用户的角度考虑提供信息的种类、方式，应当对现有网上信息和服务进行清理、整合、简化，把真正有效信息服务保留下来；同时，通过加强信息共享和业务协同，拓展新的高质量网上服务。二是要丰富政府信息服务途径，通过计算机、电视、电话等多种手段，把服务延伸到街道社区和村镇，惠及全民。三是要在加强政府信息公开目录体系建设的同时，推进网上服务目录体系建设，可以在部分部委和省市开展试点。四是要改进政府网站绩效评价方法，逐步把绩效评价的侧重点从“有没有”转到“能不能”上，从服务的有效性和用户满意度出发，引导政府网站向真正的政府综合信息服务门户发展。
(三)积极推进政府信息共享和业务协同
对于那些电子政务发展水平较高、基础较好的部委、省市而言，积极推进政府信息跨部门共享和业务协同是大幅度提升政府综合信息服务能力的抓手。在试点工作已经取得成绩的基础上，当前政府信息共享还应当强化三个方面的工作。一是各级政府部门应当根据决策、执行、监督相协调的要求，加强组织领导与协调，建立完备有效的信息共享管理机制，加快制定政府信息共享相关规范和管理办法，明确推进政府信息共享的基本原则与目标，理清共享与保密及隐私保护的关系，健全共享信息的使用管理和共享监督考核制度，积极稳妥地推进政府部门之间、各级政府之间的信息共享。二是各级政府都应当积极开展信息共享试点示范工作，围绕部门间业务协同的需要，以依法履行职能为前提，根据应用主题明确信息共享的内容、方式、流程和各方职责，编制政府信息共享目录，逐步实现政府信息依职按需共享，支持面向社会和政府的服务。按照集中与分散相结合的方式，推动基础信息资源的建设和开发利用，实现人口、组织机构、空间地理和自然资源等基础信息在各级政府部门间广泛共享。围绕优先支持的业务，推动需求迫切、效益明显的跨地区、跨部门以及重点领域的信息共享。当前应重点推动社会信用、食品药品监管、环境保护、应急管理、综合治税等重要领域信息共享。三是强化信息共享的基础性工作。各级政府要组织力量，依据职责和业务梳理政府部门拥有的各类信息，编制政府信息共享交换目录。尽快制定与政府信息共享密切相关的基础性、共性的标准规范，推进标准化在政府信息共享中的应用。加快共享基础环境建设，充分利用统一的国家电子政务网络基础设施，统一规划和建设政务信息资源目录体系与交换体系。
(四)继续完善政府信息资源开发利用的保障环境
法规、标准等基础环境建设是目前政府信息资源开发利用需要着力加强的薄弱环节。第一，应当健全政府信息资源建设的相关法律法规体系，开展信息资源法律法规研究工作，确定立法重点，制定立法计划，尽快出台全面规范我国政府信息资源开发利用工作的法规或者规范性文件，加快信息安全、个人信息保护等相关法规的立法进程。第二，应当进一步加快政府信息资源开发利用的标准化工作。建立信息资源开发利用标准化工作的统一协调机制，研究制定信息资源标准、信息服务标准和相关技术标准，抓紧制定信息资源分类、共享和基础编码等急需的国家标准。第三，应当完善政府信息资源开发利用资金投入保障与使用管理，形成稳定的投入保障机制。在重大项目支出采用审批制的同时，将日常运维经费、信息采集加工的费用，以及部门业务系统的开发改造费用，设置为部门行政办公费用的常设科目，由财政部门核定并按年度划拨。此外，要多渠道筹集资金，鼓励企业和公众投资政府信息资源的增值开发利用。
(作者系国家信息中心常务副主任、国家行政学院电子政务研究中心专家委员会主任委员)