余向东博士
 
1、全球电子政府透视

将现代信息技术应用于政府的各项业务，实现政府业务流的计算机化，在发达国家已经有了近50年的历史。近50年来，计算机在政府中的应用从技术来来说，经历了主机、微机加局域网、互联网三个阶段；从处理内容上来说，由数据管理、信息管理、逐步走向知识管理；从覆盖的范围来说，由政府内部的管理职能走向政府外部的服务职能。

根据爱森哲（Accenture）咨询公司就2000年电子政务在22个国家和地区的发展情况所做的调查，可将这22个国家和地区按电子政务发展的成熟程度依次分成四个类别：

（1）创新领先的国家：加拿大、新加坡、美国；

（2）积极发展的国家：挪威、澳大利亚、芬兰、荷兰、英国；

（3）稳步进展的国家（地区）：新西兰、中国香港、法国、西班牙、爱尔兰、葡萄牙、德国、比利时；

（4）正在打基础的国家：日本、巴西、马来西亚、南非、意大利、墨西哥。

1.1 美国的电子政务

美国的电子化政府建设是与美国的行政改革紧密联系在一起的。这场改革始于20世纪80年代初，当时美国提出了“重塑政府”的口号。美国于1994年制定了《政府资讯科技服务的远景》计划，从而推动了电子化政府的建设。

美国的政府信息化工作是由联帮政府统一发起和组织的。为了加强对政府信息化工作的领导，美国联帮政府设立了一个专门的组织机构??政府技术推动小组，统一负责政府信息化的组织实施工作。联帮政府的技术推动小组的主要职责是负责全国的信息化管理指导工作，包括技术推进、法规政策建议、管理投资、改善服务、业绩评估等。

在具体实施过程中，美国在推动跨部门的资源共享、实现无纸化办公的同时，把电子化政府的应用领域主要集中在六个方面：

（1）建立全国性、整合性的电子福利支付系统；

（2）发展全国整合性的网络接入和信息内容服务；

（3）发展全国性的执法以及公共安全咨询网络，保证执法体系的快速反应；

（4）共跨各级政府的纳税申报及交税处理系统；

（5）建立国际贸易资料系统；

（6）推动整个政府部门电子邮件系统。

1.2 加拿大的电子政府

进入20世纪90年代以来，加拿大加快了信息高速公路建设的步伐。

加拿大发展信息高速公路的目的是要建立高品质、低成本的信息网络，使每一个加拿大公民皆能公平享有就业、教育、投资、娱乐、医疗保健及社会福利信息的机会，并使加拿大成为全球信息高速公路的主要使用者及服务提供者，以促进加拿大经济、社会及文化建设方面的发展。

政府已经推动的应用项目包括：

（1）电子化的公共招投标系统；

（2）推动单一的商业注册登记号码；

（3）运用电子资料交换与扩大推动电子商务，进行政府采购、支付和税费的征收；

（4）实行以电子布告栏及国际互联网络传送政府的电子文件。

加拿大政府的电子政务建设，极大的提高了政府的效能。政府部门之间的信息共享，避免了文件纸张的传递与浪费；同时为加拿大人提供了更加便捷的途径与政府打交道。加拿大政府还引入一种地方政府共享资源系统，允许一般行政性服务机构和人员共享信息。

1.3 英国的电子政府

1995年，英国议会科学技术办公室提出了《电子化政府》的研究报告；1996年英国政府出版了“直接政府”绿皮书，从而把英国的电子化政府推向新的阶段。

在推动电子政府的发展中，英国遵循七条基本原则：

（1）多选择性政府，通过电子传输为公众提供服务，为民众提供接受服务的多种选择渠道；

（2）注重信任，一方面政府在收集与公众自身或商业有关的信息时，必须遵守资料保护的法律及相关程序，以确保信息收集的正当性、信息内容的正确性与准确性，另一方面，要尽量维护信息安全，并保护公众的相关权利；

（3）在建立政府部门之间互联互通的同时，要建立电子化单一窗口，提供24小时的快速服务，并为民众提供获取信息的便利；

（4）注重效率，就是政府要通过信息技术增加行政效率，对公众迅速做出回应；

（5）实现资源共享，通过电子信息手段，提供政府部门与机构间的资源共享，减少政府支出，简化行政系统；

（6）公共信息，除了部分受到法律限制不能公开的资料如国家安全、商业机密或个人隐私等外，其他政府信息，都要公开，以便让社会查询；

（7）保障信息安全，政府要采取相关的安全机制，保证政务信息的安全。

1.4 法国的电子政府

在西方发达国家中，法国是电子化政府发展相对较晚的国家。其主要原因是，担心互联网的发展，会对法国传统文化造成冲击。但从1998年起，法国政府开始重视信息化的发展，并制定了一系列相应的计划。

为了加快政府信息化的步伐，法国围绕电子化政府建设，主要采取了以下一些措施：

（1）行政管理部门提供的各种窗口服务，必须进入网络，将政府信息对外开放；

（2）为了使农村及偏僻地区使用互联网，国家和地方政府增设一些公共网点，帮助信息产品进入家庭；

（1）增加网上教育的内容，鼓励学校等机构更多地应用网络；

（2）推动网络政府的国际合作，提高政府在国际社会中的竞争力等。

1.5 日本的电子政府

日本政府于2001年初制订了“电子日本战略”，准备在五年内把日本建成世界最先进的IT（即信息技术）国家。为此日本成立了由首相和所有内阁大臣及部分民间人士参加的IT战略委员会，负责“电子日本”计划的实施。电子日本的四大目标是：建设世界最先进的信息技术基础设施，到2005年至少让3000万家庭用上高速宽带网络，另外1000万家庭使用超高速光纤网；鼓励和促进电子商务发展，到2003年使电子商务贸易额达到1998年的10倍，约73万亿日元；建设电子政府，提高政府办公效率，使任何企业和个人能在任何时候连通政府网络，办理有关行政手续；培养面向信息时代人才等。

日本为电子政府制定了五个重点实施领域。一是行政信息电子化。任何人在任何时候均可登录政府网站，获得有关行政机构组织状况、法令实施、主管内容、统计调查、开会审议等信息。二是申请手续电子化。各种需要由政府办理的如交纳税收、煤气水电、户口登记、企业经营申报等都在网上办理。三是国家收支管理电子化。四是政府采购电子化。政府招标投标都在网上进行，公开公平。五是办公无纸化。中央各省厅、地方各县市町村都建立内部局域网，相互间实现互联互通，一般文书用电子方式传达。

据统计，政府各省厅向个人和企业提供的行政手续共10541件，其中9960件可在2003年实现电子化，约占全部手续的94%。截至2002年3月，国家级行政机构开设网站数1310个，各地方行政机构网站开设率达到83%，政府工作人员平均每1.3个人拥有一台电脑。中央各省厅为完成电子政务制定了详尽的行动计划表，其中一些省厅已经开始提供电子政务服务。去年中央政府已办理电子政务590件。中央省厅与地方政府办公网终于今年4月实现了互联。电子政府门户网站已经开通，用户登录该网站查询所有省厅的业务资料，并办理部分电子化行政手续。

电子政府建设相辅相成的是日本实施的中央省厅改革。日本于2001年1月大幅度改革政府机构设置，将一府22省厅精简为一府12省厅，撤销、合并了许多功能重复的部门。为加强各省厅相互协调，设立了内阁府。中央各省厅的自我政府评估，最后都由总务省请第三者机构进行再评定。日本中央省厅改革的目的是强化“政治主导”，克除官僚作风，精简政府部门，提高行政透明度，为电子政府的顺利实施提供了客观条件。此次在政府网站建设中，内阁府设立了IT室，专门负责保证各省厅的计算机系统相互兼容以及相互连通的问题。总务省则负责电子政府门户网站的运营。

1.6 国外电子政府建设的特点

与20世纪90年代初相比，电子政务近几年来在概念上有了很大的发展。综观美国、英国、加拿大、法国、日本等西方国家电子政务发展的状况，虽然这些国家在电子政务建设的具体做法方面有许多差异，但有一些共同的特征值得我们注意。

表1 政府上网服务的优先考虑

（1）改善对企业和公众服务是普遍目标选择

电子政府的核心价值之一，就是要从根本上改善政府的公共服务。西方国家在确定电子政府的目标时，把电子化服务作为重要的衡量指标。他们认为，在电子化政府战略中，如果没有为公民服务以及运行效率衡量的目标，电子政府的发展就将是失败的。为此，西方国家在推动电子政府的发展中，把改善政府传统的公共服务放在了十分重要的地位。

（2）电子政府的发展普遍与政府改革紧密地结合

近20年来，西方国家在社会压力、财政压力以及经济全球化压力下，普遍进行了大规模的政府改革。为了巩固这些改革成果，西方发达国家普遍把推动政府信息化放在了十分重要的地位，并把巩固改革成果与推动政府信息化、发展电子政府有机结合起来，从而收到了显著效果。

（3）遵循“长远规划、由易到难、分阶段实施”的建设原则

比如美国把电子政府的发展划分为四个阶段实施，按照美国的规划，到2005年将有35%的政府将处于第二阶段；到2010年，绝大多数现有政府部门将按照电子政府的要求被改造。这说明电子政府的建立是一个复杂的过程，即使像西方发达国家也不可能一蹴而就，必须分步实施。

（4）制定统一的规划和技术标准，规划电子政府的发展

美国于1993年制定并颁布了《美国国家基础设施行动计划》，1994年又提出了《政府资讯科技服务远景》，从而确定了美国联邦政府推动电子政府发展目标。欧盟制定了“信息社会行动纲领”，对未来的政府信息化做了周密的安排。英国在1996年颁布“直接政府绿皮书”对电子政府的发展做出了系统规划，并提出了近期和无期目标。加拿大在1994年由工业部长提出了一份有关发展信息高速公路的战略框架，其中有关政府信息化的问题被作为主要内容。

（5）利用互联网络实现资源共享和集成

利用互联网络实现政府资源共享和集成，一方面是由于发达国家经过持续近五十年的信息化努力，政府内部的管理信息系统和各种决策支持系统已经基本完成，有可能利用互联网将政府的信息系统在技术上向政府外部延伸；另一方面，也是因为互联网的出现和发展为重新构造政府和建立政府、企业、公众上者之间的新型互动关系提供了一个全新机会和平台。

2、中国电子政务建设实践

中国的信息化建设起步于20世纪80年代初期，从国家大力推动电子信息技术应用开始，大致经历了四个阶段，而我国的电子政务建设是中国信息化建设发展的一个新阶段，它以我国前期信息化建设的成果为基础。

（1）准备阶段（1993年以前）

20世纪80年代初期，在我国国民经济进行调整的情况下，计算机工业界认识到发展我国计算机工业，应该从过去的一研究制造计算机硬件设备为中心，迅速的转向以普及应用为重点，以此带动研究开发、生产制造、外围配套、应用开发、技术服务和产品销售等工作。1982年10月4日，国务院成立了计算机与超大规模集成电路领导小组。下设计算机和集成电路两个顾问小组，聘请有理论水平、有实践经验的科学家、经济学家和工程技术人员参加，负责规划、决策和技术经济咨询。

1984年，为了研究我国新技术革命的对策，国务院成立了新技术革命对策小组，组织了计算集专项和光纤通信专项研究。1984年9月15日，计算机与大型集成电路领导小组改为电子振兴领导小组。1986年3月，“八六三”计划启动。该计划投资100亿元，其中，信息技术相关项目的投资约占投资总额的三分之二。

1988年5月，根据国务院机构改革方案，成立机械电子工业部，并将振兴电子产业的任务交机械电子工业部承担。随后，国务院常务会议决定，国务院电子振兴领导小组办公室更名为国务院电子信息系统推广应用办公室，继续支持各行各业应用电子信息技术。从1988年至1992年，国家发展计划委员会、机械电子工业部、国家科学技术委员会和电子信息技术推广应用办公室，在传统产业技术改造、EDI技术、CAD/CAM以及MIS等领域，做了大量工作，不断推动电子信息技术应用向纵深发展。

（2）启动阶段（1993年3月至1997年4月）

1993年，成立国家经济信息化联席会议。我国信息化基本上正式起步于1993年，党和国家领导人江泽民、李鹏、朱?基、李岚清等相继提出了信息化建设的任务，启动了“金卡”、“金桥”、“金关”等重大信息化工程，拉开了国民经济信息化的序幕。同年12月，成立了以国务院副总理邹家华为主席的国家经济信息化联席会议，确立了“推进信息化工程实施、以信息化带动产业发展”的指导思想。1996年1月，国务院信息化工作领导小组成立。国务院信息化工作领导小组由国务院副总理邹家华任组长，由20多个部委领导组成的国务院信息化工作领导小组，统一领导和组织协调全国地信息化工作。1996年以后，中央和地方都确立了信息化在国民经济和社会发展中的重要地位，信息化在各领域、各地区形成了强劲的发展潮流。

（3）展开阶段（1997年4月至2000年10月）

经过1993?1997年的建设和发展，符合我国国情的信息化发展思路初步形成。国务院信息化工作领导小组确立了国家信息化的定义和国家信息化体系六要素，进一步充实和丰富了我国信息化建设的内涵；提出了信息化建设“统筹计划，国家主导；统一标准，联合建设；互联互通，资源共享”的二十四字指导方针。

1997年4月18?21日，经国务院批准，国务院信息化工作领导小组在深圳召开了首次全国信息化工作会议，会议全面部署了国家信息化工作，通过了《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标》，成为我国信息化建设的里程碑。此后，全国地信息化工作从解决应急性的热点问题，步入了为经济发展和社会全面进步服务，有组织、有计划的发展轨道。

1998年3月，组建信息产业部。随着国务院机构的新一轮改革，将原国务院信息化工作领导小组办公室整建制并入新组建的信息产业部，负责推进国民经济和社会服务信息化的工作。在信息产业部内部机构设置上，设立了信息化推进司（国家信息化办公室）。

1999年12月，恢复国务院信息化工作领导小组。根据国务院关于恢复国务院信息化工作领导小组的批示，为了加强国家信息化工作的领导，决定成立由国务院副总理吴邦国任组长的国家信息化工作领导小组，并将国家信息化办公室改名为国家信息化推进工作办公室。

（4）发展阶段（2000年10月至今）

2001年8月，国家信息化工作办公室成立。党中央、国务院在原有基础上成立了由朱?基任组长，胡锦涛、李岚清、丁关根、吴邦国、曾培炎为成员的国家信息化领导小组，这样高规格的领导机构，充分反映出党中央、国务院加强中国信息化建设的决心和力度。同时它的办事机构??国务院信息化工作办公室也正式成立，由国家发展计划委员会主任、国家信息化领导小组副组长曾培炎兼任国务院信息化工作办公室主任。

2.2 我国电子政务发展计划

国务院信息化办公室组织了上百位专家对国家电子政务进行研究，形成一套电子政务发展战略框架，电子政务已经被列为中国信息化建设的重点任务。

一是建立两个统一的电子政务平台，即连接副省级以上部门办公业务的“政务内网”和面向公众、企业以及连接政府间业务的“政务外网”；其中，外网将与互联网相连接。

二是建设和推进十二项重点工程，包括为各级领导决策服务的“办公业务资源系统”和“宏观政策管理系统”，目标将所有税务机关和税种扩展成为全方位的税收电子化系统的“金税工程”，将完整的通关业务电子化的“金关工程”，为国家预算编制和预算执行提供网络化、数字化服务的“金财工程”，对银行、信托、证券、保险进行有效监管“金融监管工程”、实现审计工作数字化的“金审工程”。另外，还有包括保障社会稳定、安全的“金盾工程”和“社会保障工程”、防伪打假的“金质工程”、应对水旱灾情的“金水工程”和为农业现代化服务的“金农工程”。

三是信息资源建设，包括两个信息体系和人口库、法人库、信息资源和空间地域库、宏观经济库等四个数据库，为政府部门提供最基础的数据资源。

2.3 我国电子政务的保障措施

2.3.1 标准先行

br> 为贯彻落实国家信息化领导小组推进小组推进国家信息化工作的五项方针和统一标准的具体要求，进一步推动我国电子政务顺利发展，国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室批准成立了“国家电子政务标准化总体组”。

我国电子政务标准化工作的开展是在国家标准化管理委员会和国务院信息化办公室的统一领导下，由国家电子政务标准化总体组组织实施。

总体组的主要工作是积极研究跟进国内外与电子政务有关的标准的发展动态，及时调整工作思路及方向，与国内各政府部门、技术专家及开发商一起研究制定中国电子政务标准，推动我国电子政务健康、有序的建设。

总体组花费近半年的时间完成了《电子政务标准化指南》（第一版）。《电子政务标准化指南》（第一版）在电子政务标准化工作的指导思想、工作原则的基础上，确定了电子政务标准化的总体目标和工作任务并对电子政务标准体系和电子政务标准化管理机制等多方面的内容进行了阐述。

《电子政务标准化指南》共分为以下六个部分：

第一部分：总则。

第二部分：工程管理。

第三部分：网络建设。

第四部分：信息共享。

第五部分：支撑技术。

第六部分：信息安全。

《电子政务标准化指南第一部分：总则》（第一版）已于2002年正式发布。

2.3.2实施监理制度

信息产业部为了规范信息系统工程建设市场，保证国家电子政务工程的质量，2002年11月28日发布了《信息系统工程监理暂行规定》，明确指出下列信息工程应当实施监理：

● 国家级、省部级、地市级的大中型信息系统工程项目；

● 国家政策性银行或者国有商业银行规定使用贷款需要实施监理的项目；

● 涉及国家安全、生产安全的信息系统工程项目；

● 国家法律、行政法规及行政规章规定应当实施监理的其他信息系统工程项目。

监理的主要内容是对信息系统工程项目的质量、进度和投资进行监督，对项目合同和文档资料进行管理，协调有关单位间的工作关系。

监理制度的引入从组织结构上和管理上，保证了电子政务工程的质量。