1.引 言2000年联合国教科文组织对全球62个国家（其中，39个发展中国家、23个发达国家）进行的调查显示，有89%的国家都在不同程度地着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级重要事项。在经济和信息全球化快速发展的情况下，一个信息化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的竞争力要素之一，同时也成为提升国家和地区全球竞争力、夺取经济和社会发展“先机”的关键。为此，各国都十分重视电子政务建设[1]。2000年10月，《中共中央关于制定国民经济与社会发展第十个五年计划的建议》明确了以信息化带动工业化的方针，电子政务进入了快速发展阶段。2002年，国务院信息化领导小组第二次会议指出推进电子政务建设的重要意义，并确定了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，明确了“十五”期间我国电子政务建设的目标[2]。
　　根据中央的精神，全国各省市均把电子政务建设列为信息化建设的重点工程之一，均投入了数额巨大的财政资金，上了大量的电子政务建设项目，根据电子政务建设的总体部署，在今后一定时间内，财政还会继续大量投资，还有大量的电子政务项目要建设。但从“传统政务”过渡到“电子政务”是一个十分复杂和困难的过程。根据联合国对全球电子政务的调研表明，经济发展中国家的电子政务项目失败率高达60%~80%[3]。笔者对某省2005、2006两年财政专项支出的30000万元电子政务经费项目进行的跟踪绩效评价也显示，还存在项目建设的条件不成熟，立项后久不建设（到2007年10月还有7300万资金没有投入建设，有些项目还没有开始实施），影响财政资金的投资效益的情况；立项前对建成后的应用考虑不足，没有很好的考虑公众使用的便利性和可能性导致建成后使用水平较低的情况；信息资源的共享和相关业务的协作方面问题突出等问题。为了使今后建设的电子政务项目避免这些问题，最大限度确保电子政务项目的成功，迫切需要建立一套完善的电子政务项目预评价体系，以便在电子政务项目决策立项阶段进行科学评价和决策，优选条件成熟的电子政务项目进行建设，保证财政资金投资的高效率。
　　2.
　　电子政务项目评价体系研究现状从目前的研究现状看，对财政支出电子政务项目开展绩效评价工作是确保财政资金投资效率的主要途径，已经是所有研究人员的共识。从现有文献看，目前研究得较多的是项目建成以后运行一段时间进行的事后评价，或者结合项目进行中的事中评价的指标体系和模型，如广东外语外贸大学管理学院的胡勇博士等（2008）对国内外有代表性的电子政务评价模型进行研究后，提出了一个比较有借鉴意义的绩效评价模型，并建立了参考指标体系[4]。根据笔者的研究实践，这种事中和事后评价目前遇到的一大困难是没有评价标准。即进行绩效评价时，某个绩效评价指标的得分高低到底以什么为标准没有参照，从而影响财政专项支出电子政务项目的绩效评价工作的开展，这个问题在所有财政支出项目绩效评价实践中都是共性问题。
　　根据笔者的调研，为了解决这个问题目前云南省大理白族自治州财政局的做法是在拨款前让资助额度超过30万的项目建设单位报绩效目标，希望通过项目建成后进行绩效评价时参照建设单位所报绩效目标进行评价，看项目是否达到了预期的绩效目标。这种方法作为临时解决措施值得肯定，但不是长久之计。因为财政专项支出项目所包含的项目类别非常多，而财政部门主管绩效评价的工作人员力量非常弱（比如云南大理州财政局绩效评价科在编人员才2人），财政部门无法论证和评价建设单位所报绩效目标的科学性和合理性。如果建设单位所报绩效目标很低，而评价时以一个很低的标准进行评价，不但达不到绩效评价提高财政资金投资效益的目标，反造成负面影响。所以建议将财政专项支出电子政务项目的预期绩效目标作为预评价的内容之一在决策立项时由相关评审专家一并进行评价，绩效目标过低的项目不进行资助，这样更能提高财政资金的效率，更能确保电子政务项目建设的成功率。
　　在电子政务项目预评价方面，目前的研究较少，比较有代表性的有厦门大学计算机信息工程学院的米红教授等（2004）从业务的可持续性、业务的重要性、电子政务项目的涉密程度、服务要给用户带来的利益、电子政务的项目成本、运行机制设计的完善程度、阶段性的成果设计、公众服务度、社会资源利用度、项目国内成熟度十个方面构建了预评估指标体系。并采用指标定性描述定量化的方法标准化指标取值，然后用层次分析法对指标权重进行计算[5]。国家信息中心的李军等（2009）根据《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》建立了电子政务项目的预评估指标层级结构模型，并运用层次分析法中的成对比较法计算指标层级结构模型的各级权重[6]。两位的研究对电子政务项目预评价体系的建立都有很好的借鉴意义，不足之处是均没有明确将预期绩效作为主要内容纳入指标体系、均没有对指标间的归并关系和基层指标的打分规则进行深入研究。东北财经大学的朱荣博士（2006）也提出了“基于战略目标贡献度的电子政务项目预评估模型” [7]，作者只从电子政务项目建设的必要性方面建立模型，还不够全面。在这些研究的基础上，本文拟从层次指标体系的构建、指标层次间的归并关系、指标的权重确定、指标量化打分四个方面建立财政专项支出电子政务项目的预评价体系。
　　3.
　　财政专项支出电子政务项目预评价体系构建3.1预评价指标体系的构建预评价是一种事前评价，即电子政务项目的决策立项阶段所进行的评价。这个阶段所进行的工作主要是电子政务项目建设的必要性和可行性论证。所以预评价指标体系的内容应主要涵盖项目建设的必要性和可行性两个方面。另外，为了项目建设过程中和建成后的绩效评价工作有可供参照的科学合理的评价标准，本指标体系明确将绩效目标规划作为其中一个主要内容。由于有些预期绩效目标内容在进行项目论证时和项目建设的可行性一并进行论证和阐述，所以有些绩效指标同时也是项目建设可行性指标，对于这类绩效指标，不再单独列出，只需在可行性指标中指出其同时属于预期绩效指标，必须明确阐述预期要达到的绩效即可。具体指标体系及每个指标的编号见表1~表4。
　　3.2预评价指标间的并合关系确定在常规的层次分析（AHP）模型中通常只用线性加权法进行归并计算，但考虑到财政专项支出电子政务项目预评价指标体系按多层次、多级组合而成的“动态反馈型多米诺大系统”，组成这个大系统的各级指标要素具有相对独立又绝对相关的“二义性”，亦即：它们自身的变化既是其它子系统和要素变化的原因（自变量），同时又是其它子系统和要素变化的结果（函数），下层次各指标对上层次指标的支撑关系实际上绝非简单的线性加权关系一种。为了使归并更加合理，本文将综合应用线性加权和函数法（+）、乘法合成法（·）和混合合成法（ξ）三种合成法则进行各层次指标间的归并计算[8]。
　　（1）线性加权和函数法（+）。线性加权和函数法属于主因素突出型的评价方法，其合成结果突出了较大评价值且权数较大者的作用，可以反映出指标重要程度的差异，适用于各评价指标间相互独立的情况。其计算公式为：
　　Wi=u1p1+up+……+unpn= 22iniipuΣ=1式中：Wi为被评价事物得到的综合评价值；pi为对应于Wi的下层指标的权重值；ui为单个下层指标的评价值；n为下层指标的个数（以下皆然）。
　　（2）乘法合成法（·）。乘法合成法用于下一层次各指标之间具有同等利害作用的关系，同时这些指标又具有对其中任一指标否定后能导致对评价的否定，俗称“一丑遮百好”，即各个并合指标之中若有一个指标评价值最低（为零），则总体评价值亦为最低（等于零）——其它指标的评价值再高也无济于事的情况。其计算公式为：
　　Wi=u1p1×u2p×……×unpn = Πuip2=ni1i（3）混合法（ξ—— +?）。本文采用的“加乘混合法”是指：对于两个（或多个）相关指标，其中有些指标之间的关系既具有同等利害（表现为乘法规则）的关系又具有相互补偿（表现为加法规则）的关系。于是，这两种合成方法混合在一起，可以得到一种“兼顾”的评价。“加乘混合法”的公式为：
　　Wi =[piui]( p1+p+…+pk) ?ujpj Σ=ki12Π+=nkj1k为基层目标中适用加法（或乘法）规则的因子数，取整数，且k≤n。
　　根据以上并和法则，将财政专项支出电子政务项目预评价指标体系中各层次指标进行并合的法则如表5所示。
　　3.3预评价指标的权重确定由归并法则计算公式可以看出，本文所采用的并合法则均需要确定其权重才能归并计算。确定某一层次不同指标相对于上一层次某一指标重要性权值的方法有：逐对比较法、A·古林法、专家打分法、层次分析法等多种。本文的权重确定方法为: 当下一层次指标只有1个时，其权重直接为1，当下一层次指标个数只有2个时，直接采用专家打分法，取多个专家的打分算术平均值作为权重；当下一层次指标个数大于2个时，采用层次分析法来确定预评价指标的权重[9]。
　　层次分析法（AHP法）是一种定性与定量相结合的多目标决策方法，对于多指标系统，AHP法通过指标两两比较构造判别矩阵综合计算各指标的权重系数。研究表明，采用Saaty九级标度法构造判别矩阵结果最为准确可靠，下面将阐述确定某n个指标相对于上层指标的重要性权重向量的AHP法基本步骤[7]：
　　（1）构造判别矩阵。首先对n个指标间的重要性进行两两比较，得相对重要性判别矩阵A=aij, aij取1～9及倒数，不同数值代表不同程度的重要性，且有aji=1/aij的关系。
　　（2）用方根法计算权重向量。计算公式为：权值pi=nnjija11)(Π=/nninjija111)(ΣΠ==,即将矩阵A的元素按行求积得一向量，将所得向量分量开n次方根得新向量，再将此向量归一化即最大特征值λmax=ΣΣ==niinjjijppan111，一致性指标CI=1n- λmaxn,一致性比例指标CR=RICI,其中RI是平均随机一致性指标，取值只与n有关，可查表得到,CR＜0.1则表明通过一致性检验，否则，应重新构造判别矩阵。
　　根据以上步骤确定的预评价指标体系权重见表5所示。
　　3.4预评价指标的量化打分由于整个项目预评价综合得分是由基层指标得分逐级归并得到。只要基层指标得分确定，整个项目的综合评价得分就确定了。
　　财政支出电子政务项目预评价是在决策立项阶段对项目建议书或可行性研究报告进行的评价。所以对每个指标的评价值量化打分主要是根据评价专家的经验和知识，结合已完或在建电子政务项目的案例库辅助对比进行。所以进行电子政务项目预评价基层指标打分可按以下规定进行：
　　（1）评审专家必须是把握电子政务政策和对电子政务项目建设情况有丰富经验和实践的专家。
　　（2）评审专家人数不宜低于5人。
　　（3）每个基层指标满分100分。
　　（4）每个评审专家先独立对项目按指标进行评价打分。
　　（5）按评审专家的各自得分相加除以评审专家人数求出基层指标的平均得分。
　　（6）若有出现基层指标得分不及格或超过90分以上的给分时，打分专家需阐明理由，与会专家针对该指标评价值进行讨论，充分交流各自掌握的信息后，各专家可以重新对该指标打分。
　　（7）若最高分或最低分高于或低于平均分20分以上时，打分专家需阐明理由，与会专家针对该指标评价值进行讨论，充分交流各自掌握的信息后，各专家可以重新对该指标打分。
　　（8）各基层指标得分以最后评价专家给分的平均值为准。
　　4.
　　财政专项支出电子政务项目预评价体系的应用价值本文所构建的预评价体系明确提出将预期绩效目标作为立项评价的依据，该思路可解决财政专项支出项目绩效评价工作开展所面临的问题，同时也对财政专项支出项目决策阶段的项目建议书和可行性研究报告撰写提出了新要求，使财政专项支出项目决策阶段的论证更充分，从而避免决策失误导致电子政务项目的失败。文中所采用的指标体系归并法则是对传统层次分析法的改进，使得整个项目综合评价结果更科学。本文探讨的基层指标量化打分方法可以直接指导实践，具有很强的可操作性。文中所建立的参考指标体系模型及所确定的权重可以直接作为某些电子政务项目预评价的参考。本文所构建的预评价指标体系可以辅助评估专家快速高效对项目做出评价，在财政资金有限的情况下，可以从多个拟建电子政务项目中选择优先投资建设的项目，量化结果直观明了，对出具的评价报告有强的说服力，同时也让相关项目建设单位知道自己的论证报告哪些方面论证不足，找到深化研究论证的方向。最终确保财政专项支出电子政务项目决策科学、正确、取得成功，实现财政资金投资的高效率。