导读：以“电子政务的顶层设计”为主题的第四届中国电子政务高峰论坛于2010年6月27日在北京大学举办，北京市信息资源管理中心主任彭凯发表了以“顶层设计与数字北京”为主题的精彩演讲，本文稿根据现场录音整理而成。
今天先讲总体的情况，第二是设计的案例，第三是总结。数字北京建设有宏大的目标，经过将近十年的建设，数字北京建设的成果在北京市人民政府实践过程中也取得了很多的成绩，为北京市电子政务在保证2008年奥运会圆满胜利的举办和60年国庆阅兵提供了保障。
数字北京建设的组织体系建设，北京市采取了四个层次的建设。第一是决策层，北京成立了信息化工作领导小组，第三任北京市市长是领导小组的组长；第二个是行政层面，原来是北京信息化办公室，现在是经济信息化委员会，另外各区县也有信息化主管部门；第三个层次是业务层，就是各个单位的信息中心，下面有五六个事业中心，其中北京信息管理中心是在后台起核心支撑的重要部门，各个区县也有信息中心；第四个层次是实施层，包括第三方软件检验和外包。实际上中间的行政层次和业务层来支撑决策里面的CIO，就是北京市主管信息化的副市长，由信息办和下面事业单位共同组成，相当于北京的CIO制度，实际由行政部门和技术部门共同履行CIO的职能。
我们机关领域在顶层设计里面有相关的业务处室，有规划、科技标准，电子信息产业，电子政务与信息资源管理，社会信息化，经济信息化，网络和安全，这些部门共同构建组织架构。
在事业单位里面，是专业化的信息服务机构，有门户网站、信息资源管理中心、公共信息服务中心、政务网络管理中心、信息化促进中心、信息安全测评中心、市信息化专家委秘书处等。北京市从2004年就颁布了北京市电子政务总体框架。分若干个层次，从服务的层次来讲，我们研究了服务对象、服务内容和服务渠道。在信息资源建设方面，我们对信息工程的组成，采集信息公开和共享，信息管理和开发利用做了专门的研究。在信息化三大基础设施方面，除了传统的网络和信息安全以外，我们重点抓了共享交换体系的建设。
在体制机制方面，对组织领导机构人员，队伍的建设，效率管理和自主创新都做了专门的研究。北京市电子政务发展现状，目前已经建成了全市电子政务基础信息和基础设施，基础数据库以及交换体系已经基本建成。基本实现了面向公众的服务整合，建立了行之有效的电子政务发展保障体系，基本实现政府核心业务的全面覆盖。
北京市电子政务正从核心业务建设阶段迈向融合阶段，电子与政务融合成为发展的趋势。2006到北京市十一五时期国民经济和社会信息化发展规划，2008年进入了奥运会信息化的规划，目前正在制定“十二五”规划，基础设施提升计划。
下面分享顶层设计案例。今年重点的两个方面，一个是北京市应急指挥体系的建设，第二个是北京市政务空间共享服务。北京市非常重视顶层设计，市应急管理从五大体系简介，组织管理体系，技术支撑体系，平台建设成果，北京市应急指挥体系建设全部不是从零开始，实际上是充分体现了资源共享和信息整合的特点，北京市应急体系建设比别的省都花得多，但是综合了各行各业的资源，这样就大量缩减了人才的服务。
第二个方面就是政务空间信息共享，主要是进行了早期的规划，发展历程，体系设计和实际成果。2005年4月北京市率先成立城市应急管理应急委，负责统一领导全市突发公共事件预防和应对工作。从2003年北京市非典开始，北京在非典执行期间，北京市当时市长王岐山就成立了北京市应急管理总体组，由市委市办公厅研究厅等共同按照北京市研究顶层设计，从组织管理，包括队伍建设，包括技术体系建设。多年来北京市应急委坚持一案三制为核心，以首都安全管理为目标，建立了五大体系，分工明确。
在组织管理体系方面，北京市成立321体系。3就是市级有一个市级应急管理机构，是在市政府办公厅成立的一个应急办，分为纵向和横向的，18个区县成立应急管理机构；2是应急和非应急，经常听到美国的911和311，北京市是110应急报警中心，然后是便民电话12345；1是以企业、学校、社区、农村等社会单元为主。
在城市应急管理技术支撑体系方面，北京用整合的方法，搭建了北京市信息空间共享平台，完全是整合北京市各个部门的信息，以及社会上的信息，这里面有三块，一个是信息安全体系；一个是共享交换平台；还有一个容灾备份中心，另外整合了区县专项系统，还有相关单位一些应用系统，同时整合了社会面的信息，来搭建北京市公共安全平台，包括程序运行，管理的监控，还有围绕安全奥运，应急管理搭建应用系统，上面直接上报国务院、党中央，另外就是直接报到市委市政府的领导，同时和全市各级应急管理机构，同时在北京市公园门户对北京公园进行一些相关信息的共享。
我们应急指挥技术体系里面分成了三个网络，整个应急管理体系是四级管理体系，同时依托政务交换体系调用相关的信息，同时利用互联网来开展科普宣传教育，演练信息发布等等工作。在平台建设成果方面，我们一共建设了六大支撑体系进行了支撑平台，有综合保障系统、图像监控系统、移动组织系统等。北京市城市公共信息平台的信息，大家看到市委市政府的大院里面，从环保局的蓝天目标，税务局的城市信息、燃气、供热、交通情况，还有信访办社会的一些信息，这些在我们应急指挥中心里面，这些信息都不是应急办自己建设的，全是通过整合的方式来实现的。然后信息管理平台为本市各级应急机构二级门户预留接口，集成以公务员门户，决策服务系统等提供有关信息资源，获取城市运行监测信息。
图像信息有线的图像和移动通讯，一旦发生了突发事件，我们的应急车很快就赶到现场，使领导最短的时间了解现场的情况。北京市应急指挥完全是从一开始从顶层进行设计，从组织管理体系，机构的设置，职能的划定，北京市率先在全国形成了321管理机制，过去应急里面接触的是911，都是应急系统和非应急系统，北京市并没有完全基于国外的组织架构，自己专门成立了321体系架构，是结合中国的国情。
下面讲一下政府空间共享服务情况，北京市在十五期间，首都信息化发展规划里面，当时有两个信息开发工程，一个是北京信息资源网工程和北京市空间信息工程。应该说数字北京的建设是在1999年11月，刘淇当时在北京市当市长，在第一届数字大会上正式提出数字北京的概念，提出了实施计划。在2001年3月成立了北京市信息资源管理中心，2001年4月启动数字北京总体技术框架的研究，2001年9月北京市年度航空摄影共享机制开始实施。2002年12月数字北京位置服务网站正式上线，2003年6月北京市全球卫星定位综合服务系统开始上线运行，北京市公共基础设施，精度达到一两厘米。2005年10月北京市地址数据开始提供地址匹配服务。2006年12月北京市政务地理空间信息共享服务平台正式上线，提供的中空间共享服务，2007年11月，奥运官方网站观众服务地理信息系统正式上线，2008年8月北京市地理空间信息在奥运保障、应急指挥、食品安全、智能交通、城市运行等领域发挥了重要的作用。2009年10月北京市地理空间公众服务平台正式上线，2010年6月基于北京市地理空间公众服务平台，搭建了市园林绿化局、市文化局等公共服务网站。
北京市在对国家四大基础数据库，就是空间地理资源数据库的时候，当时国家出了一个粗线条的概念，这些数据库究竟怎么建设，北京市做了创新性的探索，我们把空间库分成三个层次，底层由基础数据有遥感影像。
在2008年5月基本完成了北京市政务基础共享地理空间信息资源数据框架建设，目前正在更新、运维。现在的航拍比谷歌的清晰度要高，数字规划图规划委统一提供最新版，政务电子地图正在组织制作2010年最新数据。2003年在非典的时候，政府内部空间地理数据很多部门历史不一样，坐标系也不一样的，符号也不一样的，这样搞一级联动根本没有办法实现，所以北京市从2001年提出来要建设北京统一的地理底图，这个目标已经完成了，实现全市统一的业务联动。
北京市在空间地理服务里面，我们准备规划在三个不同的网络上搭建数据内容有所不同的三个空间共享服务平台，目前在政务外网上给各个委办局和区县提供了充分的服务，面向老百姓和公共的服务平台去年也上线了。目前我们正在规划基于政务内网的公共信息平台，整合政府内部相关数据的内网。
北京政务地理空间信息资源共享服务平台经过三期建设，初具规模。已经支撑了30多个政府部门的60个业务系统，全市50个重要政务信息系统。共享服务平台这种理念也得到了国家测绘局很多政府部门和兄弟省市的认可，北京国家测绘局在全国推动共享服务平台的建设，有丰富的资源服务，完善的功能服务，全面的运维管理，稳定的性能服务，同时服务方式非常方便。完善的功能服务从一期到二期，内部功能逐渐在完善，三期提供的服务内容已经非常丰富了。同时为了满足政府部门向公众提供地理信息服务的应用需求，北京统一搭建了地理空间信息资源公众服务平台建设，提供了集中的服务。
在北京市公园风景区，都可以查到北京市周边的各种公园和风景区。这是北京市文化设施的地图，是跟文化局合作建设的。空间服务从05年开始提供服务，现在已经有38个政府部门和63个系统的应用，取得了十分显着的社会效益和经济效益，这种模式目前在亚太地区是最大的一个系统。
财政局预算审计空间的规划系统平台，为什么财政局用空间地理信息系统？因为过去有些政府部门为了骗取财政资金，在申报项目的时候，说这个地方搞旧城改造，今年报一次，明年报一次，很难知道这个具体的位置。现在财政局搭建了一个系统，你申报的项目先在图上做出来的，发现有重报的财政部不批，提高了财政管理的精细化程度。
最后是实践的一些体会。应该说通过这几个案例，我们感觉到顶层设计非常重要。涉及到全局的工作一定要贯彻原则，避免重复建设，部门要站在全局的角度考虑问题。另外一定要强调业务先行，技术驱动。技术可以促进业务流程的转变，但要在业务上首先进行创新。同时我们要建立规范有效的政府业务创新统筹机制，建立业务成熟度模型，成立业务流程研究专家组。北京应急指挥首先在组织体制，进行机构组织的调整，业务流程的创新，最后在技术上加以实现，技术实现不是重复建设。要完全用整合和共享交换的方式来建设。同时建立规范有效的项目建设。目前北京市建立了发改委、财政局和信息化委员会，从立项和项目的审查来保证重大项目一定要贯彻评审的原则，建立信息标准化执行管理机制。第三是要建立政府业务系统的体系架构的研究机构，强化信息基础建设和统筹管理机制，强化政府信息资源的总体机制，强化基础设施运维保障的机制。
要建立配套政务信息资源管理支撑环境，建立信息资源管理和保障专业人才的培训机制，必要时要设立高层和专职的首席信息官。目前我国没有在政府里面建立这个制度，应该说发达国家的都建立了CIO制度，这种体制值得借鉴。最近我们在研究CIO制度时发现，美军是世界上最先应用互联网并在内部建立了CMO制度。CIO可以提出建议，但不应该承担流程再造，实际上也没有这种能力去推动流程再造。美军建立了CIO制度，首先从管理上和业务上进行创新，所以这个顶层设计，要从业务流程实现再造，实现信息技术支撑，才能取得很好的业务绩效。
最后谢谢大家！