妨碍电子政务信息公开的因素分析
作者：陆俊 严耕
如果一个大众化的政府没有大众化的信息或获取信息的方式， 那么它不过是一出闹剧或一出悲剧的序幕或二者皆是。
[美]詹姆斯·麦迪逊（James Madison）①
电子政务建设是国民经济和社会信息化的重要内容。一方面， 我国的电子政务建设最近几年取得了突飞猛进的发展。据统计，目前全国97％以上的地区和部门已建成了办公业务网，辽宁、上海、重庆等75％的地区建立了联接所辖各厅局和各地（市）、县的计算机网络系统，43％的国务院部门分别建立了覆盖本系统的办公业务资源网，85％以上的地区和部门建设了政府公众信息网。[1]但另一方面， 政府网站的总体状况却不那么令人满意，离电子政务的目标还有很大一段距离。2002年下半年，在国家信息化领导小组办公室的指导下，计世资讯完成了《中国城市政府网站评估报告》，根据我国国情，其评估指标体系设置为3 大类一级指标（网站内容服务指标、网站功能服务指标和网站建设质量指标）、10类二级指标和28类三级指标。其中网站功能服务指标权重最大。而网站内容指标中，政务公开权重最大。而从《报告》中我们可以看出，尽管中国政府网站建设取得了很大成绩，总体状况依然不容乐观，如所评估的36个直辖市、省会和计划单列市的政府网站总平均分仅为5 分，属较差，不及格。10个城市的成绩在及格以上，占总数的27％，其中北京、上海、广州三市达到了良好，占总数8％。没有政府网站的城市只有3个，也占8％， 有网站的城市最低为2.4分。有学者据此得出了较为客观的结论， 认为“总体情况不好的主要原因是各城市的不平衡，拉低了总平均分。”[2]
我们认为，尽管网站功能服务指标权重最大（36个城市网站总平均分仅为3.6），但其中许多功能的发挥，如网上办公、网上监督和公众反馈等是与政务信息公开有着密不可分的关联，如果没有相关政务信息的公开，是无法体现电子政府的很大一部分功能的。因此，我们考察中国电子政务现状，就不能不把视点和关注的焦点放在电子政务信息的公开性上。
一、目前电子政务信息公开方面存在的问题
“政府信息公开就是：政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。也就是说，政府信息公开包括行为和制度两个层面，行为以制度为依据。”②国家信息化专家咨询委员会副主任、联合国经济与社会事务部高级顾问周宏仁博士指出：“电子政务不是现有政府的电子化，电子政务是利用现代信息技术对政府进行信息化改造，它应该具有以下四个特点：1、更有效，更精简；2、更公开，更透明；3、为企业和居民提供更好的服务；4、重新构造政府、企业、居民之间的关系，使之比以前更协调，使企业和居民能更好地参与政府的管理。”[3]因此， 我们在分析目前电子政务信息公开方面存在的问题时，主要的参照系就是上述标准和要求，与此对照，我们认为目前我国电子政务信息公开方面存在着下述各种问题。
1.信息公开程度不高。有数据表明， 长期以来中国政府部门掌握社会信息资源的80％的有价值的信息，3000多个数据库，但大部分都还是“死库”。[4](28) 而所谓“死库”（有人甚至形象地把某些政府网站戏称为“亡站”[5]）， 其中最突出的表现就是政府信息还处于“封闭”或静止状态，这是当前电子政务推进不够理想的根本原因。著名经济学家吴敬琏教授指出：“在信息化建设推进过程中，一些政府部门存在的主要问题并不在于书写、印刷和传输工具不够先进，而在于政府的组织形式、工作方式的体制性缺陷。有些政府部门及其工作人员把工作领域看作自己的'领地'，把自己所掌握的公共信息视为自己的'私有财产'和权力基础。依靠职权，千方百计地垄断信息，甚至用信息垄断寻租。这种错误的做法，因为认识的不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大的危害。[6] 因此我们看到许多政府网站千篇一律的面孔：除了一些已经公开的纸介质文件和规范的内容外，再就是别的可以随意找到的官方网站上转载的大路新闻。
近年来，在我们周围发生了许多的事故”瞒报“事件， 瞒报事故已成为一个带有普遍性的严重问题。之所以会出现这种现象，其中一个很关键的问题就是政府工作的公开性和透明度，而要从根本上杜绝各种”瞒报事件“的发生，就要建立现代民主政治所要求的”透明政府“。[7] 而这种现象的出现与政务网站信息公开程度低有很大的关系。
2.适用信息不多，针对性不强。众所周知，早在1999年初，由国家经贸委经济信息中心、中国电信牵头，联合40多家部委（办、局）信息主管部门倡议发起了”政府上网工程“，1999年也因此成为”政府上网年“。经过几年的发展，”政府上网工程“已经取得了很大的进展。但4年过后，人们发现， 一些政府网站还存在很多问题。据新华网报道，黑龙江省政府网站下的30多个省直厅局网站中，有的网站根本打不开， 有的栏目显示：“此项目正在建设中”， 一条条忽闪着红色小图标“NEW”的“新闻”后面，还缀着1999年或2000年的字样。河北省11 个地级市政府网站的热线电话根本无法接通。浙江的大部分政府网站显示“该页无法显示”。[8]因此，我们看到许多政府网站实际成了没有多少有用信息的“空壳”。更多的政府网站还处于介绍政府部门、公布政府法规法令的水平上，距离“为公民办实事”、提供“一站式”的服务，还有很长的一段距离。[9]
3.信息流向单一。政府在社会信息传播中处于十分重要的地位。它是信息源， 是信息的集中地，同时也是信息解释的权威。人们一般把电子政府（政务）建设划分为四个阶段：在起步阶段，电子政务主要实现的是政府内部的办公系统和政府信息的静态发布。在政府和用户的单向互动（第二阶段）以及双向互动阶段（第三阶段），政府的信息实现了动态发布，并且用户可以通过政府部门的网站完成日常事务。在前三个阶段中，政府与用户之间的关系并没有根本性的转变，所改变的只是交流的手段。在第四阶段中，随着政府部门之间数据集成的实现，将实现由用户驱动到政府驱动的根本转变。而在我国，政府信息化的工作目前还主要集中在前两个阶段。[10]所以现在人们所接触的许多政府网站仅仅是由政府部门向社会公布一些信息的媒介，没有实现信息的反馈和互动。
4.获取信息代价较高，甚至出现行政信息商业化现象。 有学者指出：“许多国家机构为了从其控制的信息中牟利，同时也为了逃避公众的指责，也愿意与信息中心甚至是一般性的商业信息开发机构合作，通过特许使用或者独家提供的方式，将政府信息提供给信息中心，由它们通过商业方式谋取利益。”[4](35)例如， 某些地方教育行政主管部门在公布2003年全国高考成绩信息时，用市场运作的方式把信息发布权以有偿形式委托给商业化运营的网站或电讯公司，考生则需通过付费方式获得相关信息。而免费提供的政务信息往往可能都是一些使用价值较低的信息。当然，目前关于政务信息该不该收费存在着种种意见和争论。但有专家指出，政府运作用的是纳税人的钱，政府掌握的信息理应属于“社会公有资产”，岂有再向社会公众出售的道理？何况，由“社会公仆”组成的政府绝对不应当是营利机构，更不允许拿社会公有资产去谋一己之私利。所以目前我国所有的政府对外网站都是免费开放的。“问题是免费的午餐不怎么好吃。笔者曾浏览过多家省、市政府和国家部委办的网站，满意者有，但不是太多。速度慢还在其次，最让人吃不消的是信息短缺且严重陈旧，对信息的深加工更谈不上，检索工具亦不顺手，一副缺少专人维护的倦态，或者虽有'专人'却打不起精神来。”[11]
二、影响电子政务信息公开的主要原因
我们认为，影响目前电子政务信息公开的主要原因不是技术方面的， 而是体制和观念方面的。
1.观念错位。 造成电子政务信息公开程度不高的重要原因实际上是政府有关部门和官员在思想上没有摆正自己的位置，“行政权力中心”的思想在作祟。因为掌握信息在某种意义上就是掌握权力。托夫勒指出，在现实社会和历史上，权力由暴力、财富和知识三种要素构成，随着社会信息化的发展，知识成为权力转移的中心。现今的人们将日益围绕着知识的分配而展开权力之争，而知识权力的转移与电子网络的信息传播过程有着直接的联系。因此，信息权将成为政治权力的重要内容。[12](486-487)对权力的过分贪恋导致对信息“权”的垄断掌控，一部分人不愿意放弃手中的权利，不愿意放弃手中掌管的社会信息资源的垄断权。“而观念和思想错位是与现今一些政府行政官员许多复杂的观念和心态有联系。”如与上述“行政权力中心”思想相关联的便是行政部门许多人没有充分认识信息的共享性特征，而以旧有的保守“占有”观点对待电子政务信息的公开。众所周知，“信息交流与实物交流有本质的区别。实物交流，一方有所得，必使另一方有所失。而信息交流不会因一方拥有而使另一方失去拥有的可能，也不会因使用次数的累加而损耗信息的内容。信息可共享的特点，使信息资源能够发挥最大的效用。”[14](17)如在2003年上半年的“非典”事件中，要求提高政府部门信息公开和“透明度”的呼声日益强烈，而一些政府官员也正在此问题上表现失当而饱受舆论指责，甚至受到行政处分。
2.有关电子政务信息公开的政策法规不到位。 “信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，国家对这种信息公开的请求有回答义务的制度。”“其中最为核心的就是，任何人都有权请求公开一切行政机关所拥有的信息，而不论与请求信息的利害关系或者信息的使用目的如何。”[15](74)尽管我国已有一些关于政府信息公开的规定，但只是散见于少数法律、法规、规章和政策条文中，尚未形成一个系统的制度体系，目前还没有一部完备的政务信息公开法或电子政务信息公开法规，即从总体上看，我国的信息公开法律制度还很不完善。这样造成的结果必然是，想公开政务信息的网站无法可依，不想公开公共信息的部门不受制约。而信息公开方面的法制状况，事关中国轰轰烈烈建设中的电子政务工程的生死成败。
还是在“非典”疫情发作之时，来华访问的法国总理拉法兰在谈及解决之道时说，疫情并非不可以被控制，重要的是，“面对危机，政府惟一可行的选择就是要提高透明度”。2003年4月中旬， 早在近一年前就开始起草的《政府信息公开条例》被提交至国务院法制办，正式进入立法程序。国务院法制办工交商事法制司陈富智副司长表示，制定《政府信息公开条例》旨在实现三方面意义：一是解决过去群众与政府掌握信息不对等、脱节的状况；二是增强透明度，便于民众监督政府行为，防治腐败；最后，便于群众参与，使决策民主化，推动民主进程。[16]
3.电子政务信息管理体制不健全。 有学者高度评价电子政务对政府管理的影响，认为“对于传统的官僚体制而言，电子政府不仅是一个全新的概念，而且是一个新的政府管理模式。电子政务的广泛运用，不只是对工业时代政府行政管理模式一种技术上的触动，而且是对政府行政管理模式全方位的冲击。”其具体表现为：管理形态由实体性向虚拟性转化；行政过程由暗箱操作向行政公开转化；行政决策由集中决策向民主决策转化；权力结构由集权式向分权式转化；行政机构由臃肿向精干转化；行政人员由管理型向管理知识型转化；政治民主由代议制民主向电子民主的转化。[17](72-74)当然，上述各种转变都是从理想的行政管理体制角色说的，问题恰恰是现状与电子政务建设所要达到的目标如果说不是完全相悖，至少还存在着不少距离。如我们现行行政管理体制中的集权、决策不民主、行政过程暗箱操作等现象都在一定程度上妨碍了电子政务信息的公开。
无论是社会常态时期，还是发生突发事件时期， 政府的信息管理能力和体制都是非常重要的。如“非典”事件就对我国政府及各部门的信息管理能力提出了考验，卫生部常务副部长高强在2003年4月20 日的记者招待会上坦承：北京市的医院之间“彼此之间缺乏有效联系，信息互不沟通，资源不能整合”……从这些不难看出，政府部门信息管理机制和信息管理能力上存在着不足。公共信息也是政府与民众沟通的基础，如果信息不透明，对发布的信息没有科学的解读，就难免引发民众的负面情绪，严重时会造成谣言四起，人心慌乱。[18]我国学者把“信息发布的透明度”看作是国家行政部门信息能力的要素之一。③我们认为，问题不是对数据没有一个清楚的统计，而是这些数据向大众公开的程度，以及如何引导公众对疫情的防范指导。当然，科学技术自身对“非典”还没有有效的防治措施，但信息公开能够在一定程度阻止其泛滥。
三、电子政务信息公开程度不高所造成的负面影响
1.侵犯了公众的信息权和知情权。电子政务为公众了解社会公共信息提供了快捷、方便的解决手段，由于政府网站提供的政务信息公开程度低，公众的信息权和知情权受到了侵害。著名经济学家吴敬琏教授指出，用信息化推动社会主义民主政治建设是发展方向，其中很重要的一个做法就是社会各界、特别是政府部门在信息管理中要做到公开、透明。[19]联合国1946年第59号决议把信息自由定义为“一项基本人权”，很多国家都有自己的信息公开法来保障公民的信息权。“几乎所有的人都有资格申请公开政府信息，不管你是出于商业竞争或个人目的。”负责《政府信息公开条例》（专家建议稿）“公开程序”方面起草的中国政法大学王万华副教授认为，政府信息公开方式分为两种：一种是政府主动通过官方网站、政府公报、出版单行手册等方式来公开信息；第二种是根据申请人的申请，对申请人进行公开。[16]
2.妨碍公民参与社会公共事务的积极性。 公民对社会事务的参与程度与有效性事实上是建立在对信息，对政务信息的了解程度基础之上的。行政信息越公开，越能够发挥其使用价值和实用性。计算机网络实现了政务信息的广泛传播，能够使公众更方便地获取信息，增强主人翁感，积极参与社会事务的管理。“可是，行政信息使用价值的实现，相对于不同的信息使用者是不同的。同一个行政信息，不同的行政管理者由于其自身条件和所处环境的不同，会得到不同的使用效果”。[20]( 7)同样，我们认为，对公众而言，如果信息单一、陈旧、势必妨碍他们对事物进程的认识，势必使他们对公共事务逐渐失去兴趣和参与热情。目前政府网上信息公开性差的现象，也是造成公民投身社会事务积极性不高的原因之一。有学者已经从SARS肆虐的案例分析中发现了信息透明度与SARS患病概率之间的关系。④更重要的是，政府通过有效积极的信息披露，及时让民众参与，提高了政府和民众采取一致行动的信心和基础，[6]是政治文明的一个重要进步。
3.形成了新的腐败现象。计世资讯（CCW Research）研究表明：在2003年，中国政府信息化建设的投资将保持强劲增长，预计政府机构的IT投入将达到350 亿元人民币，增长率为17％。超过60％的政府部门2003年的信息化建设投资预算相对2002年将有所增加，其中近30％的政府部门2003年将大幅增加。2002年政府机构IT投入为230亿元人民币，其中硬件投入为230亿元人民币，软件投入达38亿人民币，IT服务的投入则达到了32亿元人民币。[21]全国电子政务建设市场规模大约在1800亿元到2000亿元之间。[22]
众所周知，计算机企业和网络公司投身于电子政务建设， 其出发点与政府部门往往是不同的，它们寻求的主要是电子政务的“市场效益”。中国著名IT独立评论家方兴东指出：“中国信息化最大的变化，就是从市场推动（包括资本市场）变成了政府推动！行政力量将是未来几年内信息化的第一推动力，政府开始为信息化'买单'。”“现在，用行政的手段和计划经济的机制来推信息化，其风险将格外突出。”“目前最大的风险来自三方面：首先，信息化会触发政府机构内部冲突。”“其次，信息化会成为'权力寻租'的借口。目前信息化是新生资源的要冲，不少人热衷于信息化，其意图其实在信息化之外。他们的作为会形成一个新的腐败源头和信息化'黑洞'。第三，当然是进行信息化本身的风险。”“如今，已经有人在忧虑：未来的腐败会不会大规模挥师信息化领域？中国未来的豆腐渣工程会不会出现在信息化领域？信息化会不会成为中国发展新的黑洞？”[23]在电子政务大潮中稍有不慎，就会留下一大批的信息化“半拉子”工程。实际上，在信息化建设中，投进几千万元，连个水漂也不打的案例也不是没有过。在以往的电子政务建设中，信息化浪费主要表现在三个方面：一是投巨资建设信息系统，建完后才发现根本实现不了预期的目标，只好推倒重来；这样的项目确实有一些，但不是太多。第二种是IT设备，尤其是硬件设备一切要求技术先进，设备的利用率只有实际功能的几分之一甚至几十分之一。第三种是取得了一定的效果，但作用有限。[24]
四、结论：以公开性为原则构建电子政务信息体系
我国的电子政务建设已经取得了很大成就，正朝着“公平、公开、 效率”的电子政务目标发展。我们认为，应该以公开性为基本原则构建中国电子政务信息体系。
1.公开性是实施电子政务过程中维护公民权利的基本要求。
“信息公开制度的建立， 是以公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有的'知情权'为基础的，当代国外信息公开立法的发展趋势表明保障公众知情权已经成为政府的基本义务。”[15](74)我们认为，公共信息公开归根到底就是维护公民的合法权利。例如，被媒体喻为“我国第一部地方政府'阳光法案'的《广州市政府信息公开规定》于2003年1月1日起正式实施。按照《规定》，广大市民可依法行使要求政府信息公开的权利。该《规定》明确了政府信息公开的6项原则，即合法、及时、真实、公正、利益平衡和不收费。《规定》指出：政府是信息公开的义务人，老百姓是信息公开的权利人；遇到政府拒不履行公开义务时，”市民可以政府部门'行政不作为'为由，向广州市政府法制办提起行政复议或直接向法院提起行政诉讼“。[25]
2.公开性是电子政务体制创新的重要保证
电子政务不仅是现实政务管理过程在网络上的延伸， 也是一种新型的行政管理模式。电子政务的实施与现代社会事务的复杂性有关，而恰恰是现代计算机网络技术为处理越来越复杂的行政事务提供了条件。问题是如果信息不公开，电子政务则起不到它应有的作用。唯有电子政务信息公开，即从行政信息的采集、加工、存储、传播和利用等方面实现充分公开，我们才能在电子政务的运作，即决策、执行、监督等方面有所创新。因此，实现政务公开和公共信息透明，可以说是现代社会治理的基本品质。衡量一个地区的投资环境、判断一个部门的工作效率，政务公开和公共信息透明是一个很重要的指标。[19]
3.公开性能够真正保证电子政务的实效性和廉洁性。
有些政府官员以信息安全为由拒绝政务信息的公开， 这种理由在很大程度上不能成立。首先，信息安全的前提是必须存在大量的信息，没有信息的网站最安全，但这样有什么实际意义呢？其次，电子政府的构建本身应该提供大量公众通过普通方式获取不到的信息，公众如果不依赖网络手段就能处理自己的事务，或通过网络所获利的信息与日常生活中其他方式获取的一样，那么何苦还要电子政务？因此，只有大量公开的信息才能保证电子政务的实效性。现代政治学证明，社会的自主能力和信息的公开程度是成正比的。一个社会只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。[6]电子政务还可催生廉洁政府， 公众通过网络了解、参与和监督政府政策的制定和执行，以防止政府人员利用信息垄断搞暗箱操作、滋生腐败。
4.公开性是电子政务适应国际发展趋势的具体体现。
我们看到， 有些政府官员以我国与发达国家政治体制存在差异为由拒绝政务信息的公开。我们承认有这种差别，甚至在很多地方存在本质性的差别，但这并不能成为封锁政务信息的理由。一是我们的政治制度应该更民主；二是西方国家许多有效政务方式应该是我们学习的榜样。如在美国等拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外。[26]西方发达国家的电子政务，是在”政务公开“和”政府信息公开“等政府改革的基础上进行的，中国社会越来越多地与国际社会产生互动，许多社会事务相互交错，在这样的国际环境下，如果我们的行政体制和电子政务不能向国际先进水平靠拢，只能是损害中国的国际形象并妨碍行政事务的完成。
注释：
①转引自[美]唐纳德·M·吉尔摩等著：《美国大众传播法：判例评析》（上册），北京：清华大学出版社，2002月版，第387页。
②此定义参见褚松燕的文章：《我国政府信息公开的现状分析与思考》
③董小英、彭泗清认为，信息能力的核心是人， 它的建立与培育直接受到五个因素的影响和制约：一是对信息在国家行政管理和决策支持方面的重要性和紧迫性的认识；二是在法律和政策层面对信息搜集和发布的制度保障和支持；三是在文化层面对信息的准确性、信息发布的透明度和及时性以及信息共享价值的高度认同；四是在组织层面有高效协同的机构来具体负责信息的采集、处理、分析和传播；五是有良好的信息基础设施（技术层面）来支持信息的搜集与传播。[18]我们认为，电子政务信息能力的发展正是应该朝着这一方向努力。
④冯兴元指出，可以用图来表示透明度和SARS患病概率的关系。SARS患病概率在0（0％）和1（即100％）之间。信息透明度在0（0％）和100％之间。在其他条件不变的情况下会有以下的相关性。参见冯兴元：《论政府信息透明度：从学习中提高》