一、问题的提出

近年来，在经济改革，反对腐败，推行依法治国、依法行政，加强基层民主建设，推动国民经济信息化等大的背景下，各地和各部门都制定了一些政府信息公开的规定，引入了诸如公开招标、公开办事制度与结果等政府信息公开措施，其中规定比较详细、改革举措比较大的有“村务公开”、“警务公开”与“检务公开”三个领域，而涉及面最广的可能当数政府上网工程。这些措施推动了政府信息公开制度的发展，保证了公民知情权的实现，并使政府信息公开（下面一段中简称“公开”）迅速成为全社会普遍关注的热点问题。

但是，我国的政府信息公开制度仍然面临着各种深层的矛盾和困难，存在各个方面的问题和阻力。这是由于政府信息公开是一个并不轻松的话题。因为推动政府信息公开的力量来自于公众，而推行这种制度的力量却来自于政府，两者的确有些矛盾。美国的几任总统都曾抱怨住在白宫就像住在“玻璃房子”中一样没有秘密。可见就是自诩为“世界上最民主的”国家，对公开也并非心甘情愿，但是在美国，不公开就会有人请你上法院，因为公开是一种制度，没有商量的余地。在我国，有一些政府官员谈公开而色变，还有人把公开与社会稳定对立起来，更有人认为我国目前不具备公开的条件。由此可见公开的阻力不仅来自于认识上的误区，还来自于执行过程中的方式。就公开本身来说是民主政治的需要，阳光是最好的防腐剂，加强监督，尤其是加强来自于公众的监督，可以更好地防止官员腐败，使政府更具民意，使社会资源达到更合理的配置。于是我们不得不面对以下一系列问题：何为公开？公开的主体是谁？为什么要倡导公开？公开的理论基础在哪里？它对社会的意义和价值是什么？这些问题都需要去论证，去澄清。本文试图为以上问题找到一些探讨性的解答。

二、政府信息公开的内容、方式与主体

（一）政府信息公开的内容，即政府应当将哪一些信息公开的问题。关键在于如何理解其中的“信息”两个字。信息是什么？从一般意义上说，信息是一种可以重复使用、分享、分散或交换而不会损失其价值的资源。从信息经济学的观点来看，信息就是财富。而政府所占有的信息是大量的，内容涉及到国家政治、经济、文化、教育、科技等方方面面，根据专家不完全的统计，在目前，社会整体信息总量的80-90%以上为政府所控制和占有。那么，是什么特殊性导致了这些为政府所占有的信息得不到应有的公开呢？政府不愿意公开信息有许多理由，比如说公开之后见了阳光，许多权力腐败的问题暴露出来了；还有一些缺乏可信度的决策公开之后会受到公众的责难；内部的争议矛盾会随着公开而暴露；公开之后无法利用信息获得不正当的利益（即所谓的“权力寻租”现象），等等。然而，当一个国家经济贸易的发展、政府公共服务质量的提高已经对政府的行政管理水平提出了更高要求的时候，政府信息公开问题就不得不成了焦点。所以，政府信息公开的内容（或者说是其范围），在此无法用一一列举的方式来涵盖，它最终应由我国制定统一的《政府信息公开法》来明确。

（二）政府信息公开的方式。从研究已经实行政府信息公开制度的各国法律来看，其实政府公开的并不是信息，而是信息的载体—即能够反映信息存在的各种文件或者电子形式的载体。之所以作这种区分，是因为纯粹的信息是不可触摸的，也无法验证，如传言与小道消息等等。对于这种信息，政府机关无法掌握，当然也就谈不上对外公开。只有当信息附着于一定的载体之上，如书面材料、电子材料等，才可以为政府机关所拥有和对外公开。例如，日本于1999年5月制定的《关于行政机关保有的情报公开的法律》（简称《信息公开法》）中所规定的，作为公开对象的行政文件是指“行政机关的职员在职务活动中制作或获得的，供组织性使用的，且由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录”。在美国，当事人可以根据《信息自由法》（1966年制定）申请公开联邦政府机关的所有材料。根据该法，政府文件公开是原则，不公开才是例外。在不公开的例外情况下，政府负有举证责任，且法院有权重新审理。材料的保存方式并不影响其是否应该公开，书面的、录音的、地图、照片、计算机输出的材料、计算机软盘等等都是申请的对象。1996年美国通过的《电子情报自由法》进一步对电子情报的检索、公开、期限等问题作了具体规定。

故此，作为信息公开对象的载体主要是书面形式的载体（文件或者档案）。近年来，随着电子技术的发展，电子形式的载体也越来越常见，比如录音、录像磁带、各类只读和可存储光盘、胶卷、计算机存储介质（硬盘、软盘等）。然而，不论信息的载体发生什么变化，政府机关都有义务公开其所掌握的信息。从这个意义上看，政府信息公开的提法应该说比材料公开或者档案公开的提法要全面、科学得多，也便于司法机关对政府行为进行监督和制约。

（三）政府信息公开的主体。可分为权利主体和义务主体两个方面。权利主体是作为行使公民知情权的公民本人；而义务主体则非常广泛，凡是国家行政机关及其授权的单位和组织，都有可能成为政府信息公开的义务主体，即它是一种不特定的主体。在本文的下一部分将对此有专门论述。

三、政府信息公开的理论基础——公民知情权

在目前的我国学术界，一般把公民知情权（简称知情权），作为政府信息公开的理论基础。但知情权在我国尚是一个法理概念，并非宪法上的概念。这是因为我国目前的宪法尚没有对知情权有明文规定。那么知情权在我国是不是有法律依据呢？它在政府信息公开过程中的意义与价值又在哪里呢？

对任何事物的认识总是处于一个发展的过程中的。对知情权的法律地位的认识同样是如此。可以这样认为：知情权是现代社会公民的一项基本人权，具有不可剥夺的性质。在实践中，它同时也具有请求权的性质，即有权要求有关国家机关公布它们应当公布的某些信息。作为公民知情权的一个特例应用，早在1994年1月1日起施行的我国《消费者权益保护法》中就明确规定了消费者享有知情权，即“享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利”。

国外信息公开制度的建立与发展，不仅是贸易经济发展的必然要求，而且是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权的一项基本义务。公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权。过去被认为属于政府情报不予公开的许多所谓“内部情报”或“保密情报”，如今已成为公民理应了解或知道的公共信息。

言论自由是一项“消极权利”，即国家机关不得侵害公民那些合法与合理的获取与传播信息（言论）的自由。从现行的国际人权公约（主要是《公民权利和政治权利国际公约》，我国于1998年加入。）来看，知情权和言论自由同属于个人人权的范畴，它们的享有和行使方式主要是公民个人。政府信息公开已经成为现代国家机关行使职权与履行职责的一项基本原则；同时，它也具有制度性特点，即：哪些信息应公开，以什么途径和形式公开，都要有具体的、详细的规定。政府信息公开制度是基于公民享有知情权和言论自由权而建立的，但政府信息公开制度本身并非人权，而是属于民主与法治的范畴。

信息公开作为国家的一项原则和制度，应当体现在立法、行政、司法机关活动的各个环节和各个方面。工作的公开性和透明度的发展水平，是现代国家民主与法治是否建立和完善的一个重要标志。在知情权与政府信息公开制度的问题上，充分表现出公民权利和国家权力（职权与职责）的相互关系：其一，是公民的权利产生国家的权力，而不是相反；其二，公民权利是目的，国家权力是手段；其三，国家权力容易腐败（包括失职、越权、权力异化等），需要公民权利予以监督和制约。

要使知情权在我国获得充分的法律依据，就应当把知情权作为一项基本权利，首先在宪法层面得到确认—即建立宪法诉讼制度。这是知情权问题解决的根本途径。当然，这一论点首先是建立在对知情权的权利性质的认识基础上的。

知情权究竟是一项宪法基本权利，还是一项基本权利的派生权（或称引伸权），有不同的认识。世界上多数国家的宪法还没有对知情权作出明确规定，但是知情权是一项宪法权利，可以通过“权利推定”予以肯定。因为，依照“主权在民”的原理与原则，人民理应享有知情权。国内有的学者认为，知情权是一项引伸权，它可由言论自由权引伸出来，言论自由权就包含了知情权，因此，没有必要专门确认一项知情权。但我们从以下四个方面的分析可以得出的结论就是：知情权是和言论自由权有联系、但不是同一性质的权利。

首先，这两种权利的实现途径是不一样的。言论自由权是一种“输出”权，即由主体向外“发送信息”“发表信息”的一种权利；而知情权是一种“输入”权，即主体从外部接受信息、索取信息、获得信息的权利。

第二，这两种权利的义务主体也是不一样的。言论自由权没有特定的义务人，只要在法定范围内，权利人就可以行使此项权利；而知情权的行使一般要有相对的义务人，即要有相对的“知情”的“人”，这种“人”可能是个人，也可能是团体，如政府、企业、事业单位、社会团体、村委会等等，也即：凡需要知情的事项所涉及到的“人”，都是知情权的相对义务人。而相对义务人履行义务，是知情权行使和实现的条件和前提—此一点也正好可以解决有关“哪些主体是‘政府信息公开’的义务主体”的争论。法律不好用一一列举的方式来标明哪些主体是“政府信息公开”的义务主体，因为这种列举是难以周全、难以穷尽的，法律必须要用一种概括的语言，来标明不特定的主体，当所涉事项涉及到某一相对主体时，相对的主体便得到了自然的显现。因此，法律应该是概括式的，而不应该是列举式的，这恰好是法律的特点，至少在知情权义务主体和“信息公开”的义务主体上是如此。

第三，从言论自由权引伸、推导出知情权，会使知情权处在一种“名不正，言不顺”的境地，很难使知情权成为一种重要的基本权利。

最后，我们不可把宪法的基本权利看得太过“神秘”。基本权利作为一种主观权利和客观权利的结合体，它本身是随着社会的不断发展和人们认识的不断深入及变化而不断丰富和发展的，没有一成不变的模式。总的发展趋势是：社会越发展，权利种类便越丰富、越增加，由应当权利变为法定权利，再变为现实权利的可能性和现实性也就越大。这也正是我国社会主义法治所追求的目标。

因此，将知情权作为我国公民的一项重要的基本权利确认到宪法中，是解决公民知情权问题首要和关键的环节，也有助于解决政府信息公开立法的宪法依据问题。

四、政府信息公开的意义和价值

当今人们呼唤政府信息公开，对政府信息公开寄予厚望，但政府信息公开的意义究竟在哪里？它对社会和经济的推动价值又是什么？这也是人们关心的一个重要问题。

政府信息公开主要的意义和价值可以概括为大的三个方面。

（一） 体现“主权在民”的立法原则，切实保证公民的政治参与度。首先，政府是人民的公仆。公仆办事情，主人应当知道，否则人民怎么当家作主？长期以来，权力者，特别是国家权力者，往往运用其手中的行政权力，垄断信息，拒绝公开；或者把公开相关信息，看作是他们对相对人的恩赐；公开多少，也只是由政府“钦定”。这是权力与义务的脱节，权力与权利关系的颠倒。其次，什么事情都“暗箱操作”，公民想政治参与也是很难的。当然，政府情报是多样复杂的。有些属于国家机密，不应（或一定时期内不应）公开。但决定是否公开和公开多少以及公开时限的权力，也不应是行政机关和司法机关，而是代表人民意志的立法机关。即由立法机关（在我国是全国人大及其常委会）运用立法权，制定《政府信息公开法》和《保密法》。政府是依法执行，也就是依法履行其信息公开的职责。当然，在法定范围内，行政机关在具体执行中，在掌握公开与保密的界限与量度上，也拥有一定的自由裁量权。第三，作为公民，只有当了解了“自己有什么权利”，“如何保护这些权利”，“行政机关与司法机关实际做了什么”这些信息以后，他们才能有效地为维护自身权利而斗争。我们的政府应当认识到：公民知情权和信息自由不是洪水猛兽，试图遏制和封锁，是不明智的；在处于信息化和互联网时代的今天，实行政府信息的垄断，也几乎是不可能的。所以，在这方面加以法律的全面规范，才是必经的正途。

（二）适应社会主义市场经济公平竞争的内在需要，积极应对我国加入世界贸易组织（WTO）后对政府信息公开的要求。首先，政府信息公开是我国社会主义市场经济公平竞争、诚实、信用的保障。公开性是预防不正当竞争和欺诈行为的良药。政府信息公开在我国当前实行的紧迫性和必要性，还表现为我国社会主义经济基础的变革，要求其上层建筑必须自觉适应它的发展。社会主义市场经济的全面推行，使得政治权力的行使再也不能像计划经济时代那样任意、专断和暗箱操作。为了增加政府在市场管理中的信誉，降低市场交易的风险，就必须把政府的服务成本降下来，减少行政管理的中间环节，变“暗箱”为“明箱”，使政府管理行为规范、公开、明确、高效。其次则是，为了适应我国加入WTO和经济全球化趋势，也需要增加政治权力行使的透明度和公开性。国际社会衡量一个国家经济发展水平的重要标志是“经济自由度”，而“政府管理水平”则是“经济自由度”评价体系中的一个重要指标。如果政治权力行使中充满了“暗箱操作”，则意味着政府经费支出、项目审批等行为不受制约和监督，也意味着政治权力对市场经济的干预程度很高，那么其经济的自由度自然也就低。这不仅会延缓和降低社会财富的运转速度和效益，而且会大大增加“权力寻租”的机会，加大经济发展的成本。

（三）防止和减少国家机关权力腐败现象的发生，促使国家机关廉洁、正常和高效地运行。对一个国家而言，政府信息公开是公民行使监督权的前提。立法、执法、司法的透明度愈高，公民实行监督的可能性就愈大。在我国的一些地方行政机关，之所以往往把政府信息公开看成是由自己手中决定的权力，而不是必须履行的法律义务，主要的根源还是在于受中国几千年来封建社会“民可使由之，不可使知之”的愚民政策和文化专制主义的影响。同时，政府信息公开也是防止国家权力腐败的有效措施。美国的杰佛逊所言：“阳光能够杀病菌，路灯可以防小偷”—是颇富哲理的。政府建立信息公开制度，一切腐败行为就难以滋生与蔓延，即使发生了，也较易发现与整治。历史和现实表明，任何行政权力都具有双重性：一方面，它可以实现权力主体所追求的利益和价值；另一方面，由于人性的复杂性和权力本身的特性，它又极容易导致腐败。因此，行政权力的行使不仅需要国家机器和领导者的知识和智慧，更需要权力行使者本身具备足够的、抗腐蚀的能力。而行政权力这种抗腐蚀的能力，只有在权力的公开行使中，在社会的公开知晓、评判和讨论、协商中—即在一种民主的监督中才能获得。仅靠“政治精英”和“贤人政府”的所谓自律、自省来避免腐败，只能是幻想。

五、对完善现阶段我国政府信息公开制度的三点建议

（一）加强对政府信息公开问题的认识，设立权威性的机构，统一协调信息公开政策。

国家必须对信息问题以及政府信息公开制度的建设予以高度的关注，并设立高层次的协调机构来统一、协调相关政策，为此建议政府应尽快启动建立政府信息公开制度的进程。否则，很难应对信息化、全球化与民主化的挑战。一方面，我国加入WTO已经成为事实，而WTO对信息公开的要求体现在《世界贸易组织协定》的29个独立法律文件中，信息公开已经成为贯穿于多边贸易体制的基本要求。例如：其市场准入原则要求的是有保障的、可预见的和不断扩大的市场准入，就是强调市场准入的信息必须是公开的、持续的和具有约束性的。再如：它的《政府采购协议》要求有关政府采购的法律、规章、程序和行为必须是透明的、公开的，以避免不公平竞争等等。

另一方面，政府和全体公民应该认识到的是，引入政府信息公开制度，绝不仅仅是为了符合WTO的要求，更是我国市场经济发展的内在需要。而要真正引入政府信息公开制度，必须从制度和观念上进行深刻的变革，废止各种不适应市场经济与信息社会要求的陈旧规定，打破各种阻碍政府信息自由流动的实际障碍，保障公民有权得到和自由利用政府信息，使政府信息能自由地为公民所利用。

因此，将知情权作为我国公民的一项重要的基本权利确认到宪法中，是解决公民知情权问题首要和关键的环节，也有助于解决政府信息公开立法的宪法依据问题。

（二）多种形式实现政府信息公开，赋予公民信息请求权（即知情权）。其一，是在WTO框架内设立信息查询点，作为政府提高依法行政透明度的重要表现形式。其二，是在引入政府信息公开制度的同时，赋予申请人一定的程序权利，使之可以在一定条件下通过向政府机关申请获得有关办事制度公开的信息，可以在一定程度上弥补现行公开渠道的不足，并逐步积累经验，为以后全面启动政府信息公开制度创造条件。其三是充分利用国际互联网(Internet)，实现政府信息公开。通过在Internet上发布政府信息，可以减少公民的信息申请和相应的成本负担，极大地降低公民获得政府信息的成本，使全体公民可以平等地行使知情权；同时，对于政府机关而言，利用Internet发布政府信息也便利了其管理和信息保存，减少大量的事务性工作。当然，这其中在政府网站的建设、维护和运行过程中，必须注意政府信息更新的及时性和信息安全的问题。

（三）建立、完善和全面实施与政府信息公开制度相配套的法律。首先是，尽快制定一部统一的《政府信息公开法》。我国政府公开制度的最大特点之一是仍然没有一部统一的立法，也没有相应的归口管理部门。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。这种状况一旦继续，加入WTO以后，我们一些地方和部门的做法就有可能被认定为不符合透明度原则的要求。为此呼吁有关部门应紧急重视《政府信息公开法》的制定问题，以适应加入WTO后进一步保障企业和公民的知情权的发展要求，使我们的政府公开法律制度与WTO的要求相互衔接。其次是，修改《保密法》等法律，科学地界定公开与保密的关系。我国现行的《保守国家秘密法》制定于10多年前，在诸如定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要的制度设置上已远远落后于实际发展的需要。如果以这种状况加入WTO，将难免会出现“该保密的保不住，不该保密的与WTO对透明度要求不符合”的情况。新的《保密法》最为重要的应是处理好公开与保密的关系，不能因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全的需要。

总结以上几个部分，我们应该看到的是：在信息时代，经济贸易的发展、企业商机的发现、公民知情权的实现、政府公共服务质量的提高等都离不开及时、准确地获取信息，因而在我国推行政府信息公开制度，无疑是有着深刻而广泛的政治、社会和经济意义的。我们也相信，随着我国政府信息公开制度的进一步完善和全面施行，将极大地有助于“依法治国”方针的落实。