作者：郑澎

一、电子政务主导政府行政管理流程改造

二、构建电子网络政府的电子政务系统

三、电子政务系统中政府行政管理流程改造解析

四、政府行政管理流程改造的综合效益与职能效力

五、电子政务系统中政府行政管理流程改造的优势

六、结论

参考文献

一、电子政务主导政府行政管理流程改造
所谓电子政务，是指政府机构运用现代计算机和网络技术，将其管理和服务职能转移到网络上去完成，同时实现政府组织结构和行政管理流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。它主要包括三个组成部分：一是政府部门内部的电子化和网络化办公；二是政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享和实时通信；三是政府部门通过网络与公众之间进行的双向的信息交流。

建立电子网络政府是实施政府行政管理流程改造的关键措施。互联网作为人类进入信息时代的一种标志性信息传播方式，自其产生以来一直以超出人们想象的速度迅猛发展，目前已成为一个拥有众多政府部门、机构团体和个人用户的全球性的综合计算机信息网络。互联网的信息交流具有开创性、实时性、交互性、无中介性、费用低廉等特点。互联网在最广泛的程度上促进了人类社会的信息交流，在人类原有的公共活动范围之外缔造了一个虚拟的公共空间，对人们的现实经济生活、社会生活、文化生活、政治生活都产生了重要的影响。互联网所带来的重大影响之一是它在一定程度上推进了政府行政管理现代化和政治民主化的进程，同时对传统意识上政府职能产生了相当的冲击。

政府上网，建立电子网络政府，改造行政管理流程，是政府迎战信息化浪潮，应对在观念、职能、体制等方面的挑战而迈出的重要一步。政府能够在网上积极地对公民的需求作出回应，并采取相应的措施，公正、有效率地实现其需求和利益。政府通过电子政务系统中的行政管理流程改造，可以保证行政管理行为的规范化，克服随意性，尽可能减少管理和决策失误。政府也可以在网上与公众进行信息交流，听取意见和心声，从而更好地为公众服务。依靠网络的政府行政管理流程改造也给现代政府构筑了一个履行职能、实施管理、提供服务的行为平台。同时，它也聚合了政府职能转换、体制创新、机制创新和管理服务方式方法创新的多种价值。通过电子网络政府，行政管理和公共服务的运行原理、实现机制和具体手段都显著不同于传统政府运作的时代。面对新环境新挑战，政府行政管理流程改造势在必行。

二、构建电子网络政府的电子政务系统
（一）传统政府与电子网络政府的比较

分类比较
 传统政府
 电子网络政府
 
本 体 性
 实体性
 虚拟性
 
所 属 性
 地域性
 超地域性
 
管理分层
 分权管理
 集中管理
 
管理模式
 政府实体性管理
 系统程序式管理
 
分层结构
 垂直化分层结构
 扁平化辐射结构

（表1 传统政府与电子网络政府的比较）

政府的行政管理流程改造推动了政府机构的一系列演变，形成了一种新模式。由于实施手段的不同，电子网络政府决策科学性，管理效率是都明显优于传统政府。

服 务

┏━━━━┓←────┏━━━━━┓

┃   公民   ┃                   ┃  行政机构 ┃

┗━━━━┛────→┗━━━━━┛

服务要求

（图1 传统政府行政管理模式）（资料来源：佟德志《电子政府的信息过程及分析》）

服 务                               答 复

┏━━━━┓←───┏━━━━━┓←───┏━━━━━┓

┃   客 户   ┃               ┃  前台服务  ┃               ┃  后台办公  ┃

┗━━━━┛───→┗━━━━━┛───→┗━━━━━┛

服务要求                             任务要求

（图2 电子网络政府简单电子政务）（资料来源：佟德志《电子政府的信息过程及分析》）

旧的行政机构内部产生了前台服务和后台办公两个明确划分的机构。这一改造使“客户”足不出户即可以及时、快速地得到政府公共服务，一步到位、一站到底的服务强调了这一点。

服务要求                    服务要求                   任务要求

┏━━━━┓──→┏━━━━┓──→┏━━━━┓──→┏━━━━┓

┃      客     ┃           ┃  综合传  ┃ ⑵     ┃  前 台    ┃ ⑴     ┃    后 台  ┃

┃      户     ┃            ┃  输服务  ┃           ┃  服 务    ┃           ┃    办 公  ┃

┗━━━━┛←──┗━━━━┛←──┗━━━━┛←──┗━━━━┛

服 务                        服 务                           答 复

↑                           ↑ Ａ

┃ Ｂ                     ┗━━━━━━━━━┛

┗━━━━━━━━━━━━━━┛

（图3政府服务信息传转过程）（资料来源：佟德志《电子政府的信息过程及分析》）

通过图3可以看到，政府整个服务过程变成了一个信息传转过程，顾客的服务要求以数字化信息的形式传输，政府对这一要求提供的服务也以数字化信息的形式传输。因而，政府服务过程的实质是一个信息过程，这成为政府行政管理流程改造的一个最显著特征。                       

在这一模式中，存在着两个重要的转换，即前台服务同后台办公的转换（如图一所示的过程）和综合服务传输向前台服务的转换（如图2所示的过程）。政府行政管理流程改造也因此而扩展。其中后台办公向前台服务的扩展是至关重要的，为了达到一步到位的服务，政府还必须承担向综合传输服务的扩展。这两个扩展直接形成了政府信息服务改革的两个过程：由统一的行政体系分化成前台服务和后台办公两个部门（如图3  A所示）；再向外扩展形成一个综合服务传输的延伸部分（如图3  B所示）。

(二).电子网络政府的复杂电子政务系统

（图4  电子网络政府的复杂电子政务系统）（资料来源：李广乾  电子政务及其国外发展）

电子传输服务的一个最吸引人之处在于它将人做为一个整体提供服务，“虚拟”记录提供了公众的详尽情况，能帮助政府对公众的服务要求作出令人满意的答复。政府因此而使公众更加透明，扩大了政府选择、鉴别以及监管的范围。

三、电子政务系统中政府行政管理流程改造解析
（一）政府间的行政管理流程改造

　　政府间的行政管理流程改造是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务。政府间的行政管理流程改造主要包括以下内容：

1、电子法规政策系统。对所有政府部门和公务人员提供相关的现行有效的各项法律、

法规、规章、行政命令和政策规范，使所有政府机关和公务人员真正做到有法可依，有法必依。

2、电子公文系统。在保证信息安全的前提下在政府上下级、部门之间传送有关的政府

公文，如报告、请示、批复、公告、通知、通报等等，使政务信息十分快捷地在政府间和政府内流转，提高政府公文处理速度。

3、电子司法档案系统。在政府司法机关之间共享司法信息，如公安机关的刑事犯罪记录，审判机关的审判案例，检察机关检察案例等，通过共享信息改善司法工作效率和提高司法人员综合能力。

4、电子财政管理系统。向相关国家权力机关、审计部门和相关机构提供分级、分部门历年的政府财政预算及其执行情况，包括从明细到汇总的财政收入、开支、拨付款数据以及相关的文字说明和图表，便于有关部门及时掌握和监控财政状况。

5电子办公系统。通过电子网络完成机关公务人员的各种事务性的工作，简化程序，提高工作效率，如公务人员通过网络申请出差、请假、文件复制、使用办公设施和设备、下载政府机关经常使用的各种表格，报销出差费用等。

6、电子培训系统。对政府公务人员提供各种综合性和专业性的网络教育课程，特别是适应信息时代对政府的要求，加强对公务人员与信息技术有关的专业培训，他们也可以通过网络随时随地注册参加培训课程、接受培训，参加考试等。

7、业绩评估考核系统。按照设定的任务目标、工作标准和完成情况对政府各部门业绩进行科学地测量和评估。通过评估，建立一种有效的竞争激励和淘汰机制。

（二）政府对企业的行政管理流程改造

政府对企业的行政管理流程改造是指政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程，快捷迅速地为企业提供各种信息服务。政府对企业的行政管理流程改造主要包括：

1、电子采购与招标。通过网络公布政府采购与招标信息，为企业特别是中小企业参与政府采购提供必要的帮助，向他们提供政府采购的有关政策和程序，使政府采购成为阳光作业，减少循私舞弊和暗箱操作，降低企业的交易成本，节约政府采购支出。

2、电子税务。使企业通过政府税务网络系统，在家里或企业办公室就能完成税务登记、税务申报、税款划拨、查询税收公报、了解税收政策等业务，既方便了企业，也减少了政府的开支。

3、电子证照办理。 让企业通过电子政务系统申请办理各种证件和执照，缩短办证周期，减轻企业负担，如企业营业执照的申请、受理、审核、发放、年检、登记项目变更、核销，统计证、土地和房产证、建筑许可证、环境评估报告等证件、执照和审批事项的办理。

4、信息咨询服务。政府将拥有的各类数据库信息对企业开放，方便企业利用。如法律法规规章政策数据库，政府经济白皮书，国际贸易统计资料等信息。

5、中小企业电子服务。政府利用宏观管理优势和集合优势，为提高中小企业国际竞争力和知名度提供各种帮助。包括为中小企业提供统一政府网站入口，帮助中小企业同电子商务供应商争取有利的能够负担的电子商务应用解决方案等。

（三）政府对公民的行政管理流程改造流程改造

政府对公民的行政管理流程改造是指政府通过电子政务系统为公民提供的各种服务。政府对公民的行政管理流程改造主要包括：

1、教育培训服务。建立全国性的教育平台，并资助所有的学校和图书馆接入互联网和

政府教育平台；政府出资购买教育资源然后对学校和学生提供；重点加强对信息技术能力的教育和培训，以适应信息时代的挑战。　

2、就业服务。通过电话、互联网或其他媒体向公民提供工作机会和就业培训，促进

就业。如开设网上人才市场或劳动市场，提供与就业有关的工作职位缺口数据库和求职数据库信息；在就业管理和劳动部门所在地或其他公共场所建立网站入口，为没有计算机的公民提供接入互联网寻找工作职位的机会；为求职者提供网上就业培训，就业形势分析，指导就业方向。

3、电子医疗服务。通过政府网站提供医疗保险政策信息、医药信息，执业医生信息，

为公民提供全面的医疗服务，公民可通过网络查询自己的医疗保险个人账户余额和当地公共医疗账户的情况；查询国家新审批的药品的成分、功效、试验数据、使用方法等信息，提高公民自我保健的能力；查询当地医院的级别和执业医生的资格情况，选择合适的医生和医院。

4、社会保险网络服务。通过电子网络建立覆盖地区甚至国家的社会保险网络，使公民通过网络及时全面地了解自己的养老、失业、工伤、医疗等社会保险账户的明细情况，有利于社会保障体系的建立；通过网络公布最低收入家庭补助，增加透明度；还可以通过网络直接办理有关的社会保险理赔手续。

5、公民信息服务。使公民得便捷地查询政府法律法规规章数据库；通过网络提供被选举人背景资料，促进公民对被选举人的了解；通过在线评论和意见反馈了解公民对政府工作的意见，改进政府工作。

6、交通管理服务。通过建立电子交通网站提供对交通工具和司机的管理与服务。

7、公民电子税务。公民个人通过电子报税系统申报个人所得税、财产税等个人税

务。  　　

8、电子证件服务。居民通过电子政务系统办理结婚证、离婚证、出生证、死亡证明等

有关证书。

四、政府行政管理流程改造的综合效益与职能效力
（一）政府行政管理流程改造效益分析

1、政府行政管理流程改造的管理效益

    对许多政府管理人员来说，也许他很快就会发现，政府行政管理流程改造是一个亟待学习和适应的新课题，因为它与传统政务在操作上有很大的区别——政府机构各部门就可以通过虚拟办公、电子邮件交换、远程连线会议，克服了“文山会海”、“公文旅行”等现象，同时开展网上办公业务，将各种证明文件和办事流程电子化、网络化，增加办事服务渠道，减少办事环节，提高办事效率以及推行政令的时效性和政府机构的工作效率。

    （1）节省人力和降低行政经费支出

    据统计，1992年至1996年，美国政府通过推进电子政务，5年间减少了24万员工，关闭接近2000个办公室，减少开支1180万美元。由于当前我国电子政府的水平与1992年的美国相差不太大，假设未来5年我国因为推进电子政务而减少的员工比例与当时的美国也大体相当的话，则可以减少财政供养的人员约50万。考虑到未来工资和物价上涨因素，按每人每年直接和间接节省财政经费3万计算，5年内总计为150亿元。

    政府行政管理流程改造的实施不仅能减少公务员人数，而且还可使办公人员的工作成本相应降低。2000年，借助互联网和新的人口统计计算机系统的帮助，新加坡政府完成了第四次人口普查。这一过程中新加坡政府总共只花费2400万新元，并且统计公报在普查结束6个月后就开始对外发布。而在过去，按照传统的人工普查办法，新加坡政府做同样的一件事情，至少需要花费7000万新元，同时统计公报也要等到在普查结束后1年才能对外发布。对中国而言，政府行政管理流程改造的实施要在未来5年内使得政府工作成本下降到同等水平，还以相当大的难度，但是至少有一点，政府可以很快做到，就是降低政府的采购成本。国内一位专家通过研究后发现一个非常令人吃惊的数字，尽管中美两国之间的劳动力便宜，生产成本低，但中国政府的采购成本却比美国还要高40％，原因就在于当前政府采购环节过多，信息不畅，效率低下。而随着电子政务快速发展，这一问题就必然能得到显著的改善。

    （2）减少国家税收损失

    迄今为止我国电子政务系统中成绩最突出的地方主要有两个：一是金关工程。前几年，我国政府一直都为逃汇套汇问题而困扰，虽然我国外贸顺差总是不少，可外汇顺收却总是不多。有人甚至断言：“每年通过各种渠道从我国境内外逃的资金可能比我国引进的外资还要多”。但是在“口岸电子执法系统”专项工程实施后，这种现象得以明显的缓解。1999年以后，我国外贸顺差和外汇顺收就基本保持了平衡。与此同时，海关查获“三假”案件案值逐年减少。1998年全国还有21亿元，1999年就降为3亿元，2000年则为零。二是金卡工程。目前12个试点城市已全部实现了同城跨行的自动取款机联网，全国电子联行系统每天处理５万多笔业务，金额达800亿至1000亿元，每天为国家增加可使用资金500亿元。金税工程的首期工程是建立增值税专用发票计算机稽核系统。据不完全统计，增值税计算机稽核系统运行３年多来，共查出利用假发票违法违纪案件3万多起，追缴税款1.5亿元。

    从目前情况看，在加强税收征管方面政府还有待通过电子政务进一步加强。

    按照国家税务局发言人的解释，今年前三个季度税收良好形势首先得益于国民经济运行质量和效益的提高，初步测算，由于经济增长直接带来的税收增收约占总增收额的50％。与此同时，金税工程的建设等工作的推进也功不可没，由于加强征管而增加的税收约占增收总额的20％左右，使得税收占GDP的比重提高了0.6个百分点。由于金税工程的建设规模还将扩大，对税收的增长仍将发挥较大的作用。我们预计由于电子政务建设的加快，未来5年税收有望多增2500亿元。

2、政府行政管理流程改造的社会效益

    政府管理流程改造给企业和公民带来的最大好处就是政府的服务效率和质量都将明显提高。首先，政府应用信息技术，通过信息网络，降低了进政府办事的“门槛”。原来所谓的“门难进，事难办”的现象，在网络时代可以很好地得到解决。其次，随着政府信息化的不断深入，政府工作人员的观念不断转变，政府工作人员综合素质也在逐步提高，从而促进政府服务素质和水平的提高。

    近年来，美、欧、日等主要国家为提高其国际竞争优势，相继推出了国家信息基础设施建设计划，并规划用网络构建“电子化政府”或“连线政府”，作为提升政府效率及便民服务的重点，以建立一个以反映人民需求为导向的政府，并以更高效率的行政管理流程，为人们提供更广泛的、更便捷的信息及服务。在电子政务建设较快的一些城市，由于政府将大量的信息和服务都转移到了网上，公众与政府与打交道开始在的方式也逐渐在改变。

    首先，居民获得信息的成本大幅度下降。举个例子，国内先富起来的家庭将自己的孩子送到国外去上初中或高中的现象已越来越多，孩子家长只要打开纽约市政府网站www.nyc.gov，前后总共花了不到5分钟的时间，就在纽约市政府网站教育委员会栏下找到了所需要的信息，其中包括纽约市五个区所有公立初中高中学校的各种信息。

    其次，政府为民众服务的效率明显提高。据说，在新加坡开办一个娱乐类的场所，比如酒吧，需要7个部门办理审核手续。以前的情形是每个部门逐一按顺序经过审核，顺利的话，要4周的时间。现在，一份表格同时发到7个部门，各部门根据规定同时办理，整个业务受理过程在10天内就可以完成。

    毫无疑问，随着政府为社会提供服务的质量和效率不断提高，经济运行的环境相应好转，经济的增长必然会有所加快。美国布鲁金斯学会一项研究成果表明：这些年来由于电子政府的加速发展，因特网给美国人带来的成本节约高达每年2000亿美元，相当于国民生产总值的2％，每年可以提高劳动生产率0.4％。对中国而言，目前还没有类似的研究结论，而且在中国进行这种量化分析难度很大。下面我们将从另一个角度，即电子政务帮助政府提高项目审批效率的角度来作一个简单的估算。

    从我国经济增长的支出法结构分析，消费需求是支持经济增长的最主要的动力。1980年以来，最终消费占GDP的比重最小都在57%以上。然而，由于消费需求增长历来波动较小，每年的GDP增长是加快，还是放慢，在很大的程度上取决于投资需求的变化。而对中国而言，投资需求的变化在很大程度上取决于政府的意愿和办事效率。由于政府是掌管了固定资产投资大中型项目的审批权，政府宏观调控取向可以影响当年新开工项目的多与少，而政府审批项目的效率则可以影响新项目开工的早与迟。现在，我们假设，未来5年内随着电子政务建设的加快，我国固定资产投资项目的审批时间在当前长达几个月的基础上可以减少10天。那么，它对经济的促进作用就可以得到一个粗线条的估算。

统计数据表明，近10年来按现价计算的固定资本形成占GDP的比重一直在32.2％～

37.6％之间波动。而每年新开工项目对固定资本形成的贡献大概在15%～35%，随着房地产发展、城市化建设、民间资金启动和外资流入的加快，我们预计，未来5年内固定资本对经济增长的推动作用将加大，固定资本形成占GDP的比重将在37%左右，而每年新开工项目对固定资本形成的贡献相应上升，平均在30%左右。随着政府改革的深入和行政审批范围的缩小，估计政府只将对其中70%的新开工项目构成影响。那么在政府审批项目时间平均缩短

10天的情况下，它可以加速经济增长0.2个百分点。

 3、政府管理流程改造的经济效益

    在中国开展电子政务建设的目的不在“电子”本身，关键在“政务”。电子政务的发展将加快推进政府在管理体制、管理观念、管理方式和管理手段上的转变，切实实现政府职能向宏观调控、社会服务、公共管理和市场监督方面的转化。它不仅涉及到经济层面的改革，而且也涉及到了政府体制层面的改革，因而“是一场深刻的革命”。

    从我国改革开放以来的历史看，每一次涉及体制层面的改革带来的都是一次经济大飞跃。那些由体制创新给经济的增长带来的助动力，远非技术层面的创新所能匹比。我们认为电子政务发展对我国经济增长带来的促进作用，从长远看与当年的改革开放可以相提并论。

    在1978年之前相当长的一段时期内，受各种因素的影响，中国的经济几乎处于停滞状态，由于实行了改革开放，使中国经济走上了一条快速增长的发展道路，1979年～2001年GDP平均增幅高达9.4％。当然，由于过去的改革大多只涉及经济层面的改革，涉及到政府体制和职能转换的改革相对较少，导致近几年来改革对经济增长的推动作用在不断减弱。展望未来，随着电子政务的蓬勃发展，政府改革又重新获得新的动力。从近两年浙江、江苏和上海的实际情况来看，政府职能转变和体制创新对经济增长的促进作用非常巨大。即使按保守的估计，未来5年内在电子政务快速发展的支持下，政府管理体制创新对经济增长的促进作用每年至少也有1～2个百分点。

（二）政府管理流程改造职能效力分析

1、压缩公职人员的自由决策权

　　计算机有一个十分重要的特点，那就是其非人化特性。所谓非人化，是指计算机严格地按照程序设定来运行，而不象人的活动那样经常会受到心情、性格、印象等主观因素的干扰。计算机的这种特征，使其能够被用来代替公职人员进行一些决策，以避免决策结果受到决策者的知识水平、个人喜好和社会关系等因素的影响。
    这方面最典型的例子，莫过于各级政府机关正在试行的网上招标。网上招标是指招投标活动借助于互联网络，完全在虚拟空间进行。招标开始之后，各竞标方的资质情况和报价不但将全部在招标网站上显示出来，并能够做到实时(即能够反映事物的瞬间变化)更新，而且还会立刻由计算机进行排序。在这种情况下，任何关注招标活动的人只要登录招标网站，便能够对整个招标过程一目了然，从而使群众对于招标活动的全程监督得以实现。除此之外，网上招标系统往往还能够根据预先设定好的、由有关专家制定的评分标准，为各位竞标者的综合条件自动打分，综合条件最优者自动中标。
    网上招标对于招标腐败行为有着明显的预防作用。首先，由于众多投标者可以在异地通过网络参与竞标，所以招标本身的竞争性水平大大提高，从而能够有效地防止“围标”、“陪标”之类借助地域的局限性而完成的舞弊行为；其次，由于各投标方的情况能够在网上及时显示出来，所以整个招标过程就变得透明，从而使招标主管官员很难通过在程序和标准上作弊来偏袒其关系户；网上招标系统的自动排序和自动评分功能，再加上这些结果在网上的实时发布，则使得主管官员不敢冒天下之大不韪，公然舍优取劣。网上招标的这三种特性，使其能够有效地消除人为因素对招标活动的干扰，在很大程度上保证了招标过程的公正性和招标结果的公平性。
    网上招标是利用计算机和网络来压缩公职人员的自由决策权的一个十分典型的例子。其它的电子政务应用类型，如网上拍卖和网上招生等，也能够起到类似的效果。这些实践带给我们一个深刻的启示，那就是我们可以利用计算机的非人化特征，来减少人为因素对于行政决策的干扰，从而显著提高公职人员以权谋私的难度。

2、打破信息盲区，使腐败行为难以藏身

信息是一切管理的基础。管理者要想判断其下属的行为是否符合规范，以及整个机构的运行状况是否正常，首先必须掌握大量的信息。因此，管理者实际上是通过搜集、处理和分析信息来开展管理工作。
　　许多贪污与挪用公款的违法违纪案件都表明，真实信息的缺失，使得腐败行为不但得以顺利完成，而且还能够长期地隐藏下去。所以，及时掌握真实而充分的政务信息，是预防腐败的重要前提。
    政府管理流程改造在改善政务信息流通、防止出现信息盲区方面，具有很大的潜力。由于基于电子政务的政府管理流程改造是计算机、网络技术与政务活动的结合体，所以大量的政务信息通过计算机网络，可以在党政部门内部、部门之间以及党政部门与民众之间高速地传递。其实，仅仅是信息交流的畅通，就具有一定的腐败预防作用，因为在流通速度加快之后，各种相关信息便能够相互印证。这时无论是虚假信息曝光的速度，还是其曝光的机率，都显著地提高了。
　　除了能够加速政务信息的流通之外，政府管理流程改造还能够实现政务信息的多路径和“点对点”传输，从而防止中间环节对信息的垄断和截留。过去，高层的政务信息一般都通过系统内传达、逐级下发的方式传达至基层，而基层的政务信息一般则是通过逐级上报的方式送抵高层。由于信息的下达和上传均要经过若干中间环节，所以就为中间环节的部门或人员截留、篡改和增删信息提供了可能。例如，他们既可以通过垄断信息来截留上级下发的资金和物资，也能够通过篡改基层上报的统计数字来使自己加官进爵。由此可以看出，传统的政务信息流通方式极易导致信息盲区的出现，从而为中间环节的贪污、截留、挪用等腐败行为提供了机会。
　　政府管理流程改造的形成，在很大程度上改变了政务信息的流通方式。现在，借助于成熟的网络技术，一对多、多对一、多对多的信息传输易如反掌，这就为政务信息加上了多重保险。具体地说，由于在电子政务时代，政务信息是同时沿着多条路径在上下级部门之间传递的，所以任何一条信息路径被人为切断，都不会导致整个信息流的中断。在这种情况下，处于中间环节的公职人员要想彻底地截留某些政务信息，实在是难上加难。
　　除了支持政务信息的多点传输之外，政府管理流程改造还有一项重要功能，那就是能够跳过中间环节，直接实现“点对点”的信息传输。在这种情况下，处于中间环节的公职人员就更没有了下手的机会。下图形象地说明了电子政务在改善政务信息的流通方面所能发挥的作用。

（图5传统政府政务与电子网络政府政务信息流对比）（资料来源：国家信息中心电子政务研究中心）

3、确保制度和工作程序得到严格执行

我们在使用计算机的时候一般都有这样的经验，即一定要按照一定的规程来操作，而不能随心所欲，否则操作就无法进行下去。计算机程序对于使用者的这种约束力，实际上已经达到了我们在执行制度方面一直想达到的理想状态。它为我们提供了一个崭新的思路，那就是我们可以利用计算机程序对使用者的约束力，来加大工作规范和制度的执行力度。具体地说，我们可以首先把各项工作规范和制度编制成计算机程序，然后把公职人员的办公操作尽可能地转移到计算机平台上来，从而借助计算机程序的力量来规范公共权力的行使。

五、电子政务系统中政府行政管理流程改造的优势
（一）简化行政运作环节和程序，降低行政运作成本，提高政务效率，实现“政务边际成本递减”。

　　从政府和公众的方面来看，政府管理流程改造的形成后，政府的行政组织结构产生很大的变化，表现为中间管理层的缩减甚至取消，这将大大简化行政运作的环节和程序。在传统方式下，公众的意见和建议，一般需要先经过信访部门处理，再经有关批示才能转到具体职能部门，最后将办理结果反馈，在这一过程中经过了许多环节和程序。如果通过信息网络，公众可以用交互式的方式，直接将意见、建议反映到有关职能部门，并且可以与职能部门一起共同落实解决。以往人们到政府部门办事，必须要到各部门的所在地去，如果涉及到各个不同部门，要盖不同的章，更是非常麻烦。实行电子政务后，虽然有些手续仍然需要有实物证明，但可以建立一个文件资料电子化中心，把各种证明或文件电子化。如果是涉及不同部门的文件，可以在此中心备案以后，其他各部门都以此为参照传送办理，这样可以节省人们大量的时间和精力，提高办事效率。

　　从政府内部的管理层面来看，在传统政务方式下，行政信息在上下各级政府的传递要经过繁琐的行政流程。政府管理流程改造则突破了这种界限，上级的政令能够畅通抵达基层，基层的反馈也能迅速地向上传递。这样，传统垂直组织中的中间层级信息传递功能被网络所替代，消除了信息源与决策层之间的人为阻隔，使信息传递迅速、及时，有利于避免在信息传递过程中引起的信息失真。在同级政府之间，地理边界和人为的本位观念的限制也会减少，政府内部能实现统一高效的指挥和管理。显然，信息技术在政务中的应用，将优化行政管理的组织结构和提高了信息传递的速度和效率，大大减少行政运作成本。

　　不仅如此，政府管理流程改造的另一特点是遵循“政务边际成本递减法则”，即社会管理任务越重，管理范围越大，相对的管理成本越低。按照西蒙的有限理性说，在工业社会，个人能直接管理的人数在7到13人之间，如果超过就需要分层。而管理层这个中间环节，在提高效率的同时也要消耗资源，这就是管理成本(或中间费用)。管理成本包括正面的管理费用和负面的管理费用(浪费和腐败)。而科斯认为，建立制度的成本与它节省的成本比哪个更大，决定制度的稳定性。据此，由于传统政务耗费的成本过高，支持行政费用的财政负担过重，政府管理流程改造形成成本虽然较大，但明显低于其节省的政务成本，是可以承受的。事实上，政府管理流程改造有利于稳定，是建设性的改革。

（二）形成政府行政管理流程改造，能够提高工作的透明度，提高办事效率，有利于廉正和勤政建设。

形成政府行政管理流程改造，公开政府的机构、职能、办事程序等，能够提高工作的透明度，提高办事效率，便于公众行使对政府工作的监督权利，有利于廉正和勤政建设，并以此为契机进一步深化政府职能转变，建立高效、透明、公开与法制化的政府。政府管理流程改造的形成将使更多的政府信息向社会公众公开，政府在制定政策、作出重大决策过程中，可以通过网络让公众参与，让公众发表意见，让公众提出建议。公众也可以通过信息网络监督政府的运作，了解政府的工作进程和工作业绩，从而对政府的工作作出比较准确的评价，达到改进政府工作的目的。这可以归结为建立“可视”政府，实现政府管理和服务的四个“可视”，即流程可视、过程可视、状态可视和对象可视，公众与政府将从以往的“迂回沟通”转为“直接沟通”，形成真正的“鱼水关系”。

（三）政府管理流程改造的形成，有利于政府管理模式从管理型向服务管理型转变。

目前政府管理的模式仍然是内部管理型的，按区域、级别、行业划分，各部门独成一体，相互之间信息共享较为困难，更谈不上信息传递畅通，这显然不能适应加入WTO后对政府管理转变的要求。政府上网将打破原有的政府办公管理方式，从传统的金字塔式结构改变成平面化、无中心式的网络结构。由于网络没有权威，机关所固有的领导权威性受到严重挑战，其工作机制、工作方法、工作思路都将发生很大的改变。促使政府由行政管理型加速转化为服务管理型，加强政府与民众之间交流的接口。因此，在管理模式上要进行重构。政府管理流程改造使政府信息在应用上有一个新的服务平台，完善后可以满足、服务政府部门宏观调控的需求，提高对突发重大问题的快速反应能力，增强和改善政府与民众的联系，加强政府信息服务于民众的意识。

（四）政府管理流程改造的形成有利于整合政务信息资源，推动政府信息资源对社会的开放，发挥其巨大的社会效益和经济效益。

目前我国政府部门掌握着大部分有价值的信息资源，又是政策的制定者，相对于公众，它处于信息掌握的强势，且层级越高所拥有的信息量就越大。由于政府公开信息的渠道和方式尚未完善，许多信息未能充分发挥作用，这是对整个社会资源的浪费。电子政务实现政府信息公开，可以使这些数据和资料得以充分共享，降低信息的收集、传播成本，发挥其社会效益和经济效益，促进经济的发展。例如，把各城市所有注册公司单位的情况在网上公布，企业在进行商业交往的时候，通过Internet的查询，就可以方便迅速地了解到对方的资信情况，可以有效地避免商业诈骗活动，保护商业者的利益；教育部可以把全国各大专院校的情况上网，供考生在报考时查询选择等，这些都是政府对公众服务的一个重要内容。

六、结论
政府除了其相关职能和内容上网外，也应建立起各个部门相应的专业交易市场，以推动经济的发展，建立起面向供需双方的专业化网上市场，这对搞活经济，繁荣市场非常重要。政府管理流程改造是经济与社会信息化的先决条件，一个国家的信息化需要来自多方面力量的推进，政府作为国家组成及信息流的中心，在社会信息化的进程中应发挥主导作用。在这个意义上，政府管理流程改造将成为社会信息化水平的重要标志和国内信息产业、服务业发展的关键动力。

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作者系西南交通大学 经济管理学院