中国人民大学档案学院2005级博士研究生 钟 瑛
在电子政务研究领域，电子服务的探索具有重大意义，相应的服务标准建设的战略地位日益凸显，而服务标准建设也需要顶层设计。这促使政府公共服务标准体系成为了博士论文的选题。
1 选题背景
实施电子政务是我国的重要政策之一。而电子政务的核心价值就在于通过电子化的手段提高政府公共服务的能力，改进服务质量。我国服务型政府的整体定位，也促进了电子服务战略地位的形成。与此同时，经过十多年的持续发展，公众也开始向电子政务工程要效益、要应用、要服务。
遗憾的是，近年来，尽管电子政务的推行取得了相当大的综合效果，聚焦于电子政务所提供的公共服务这一项目上，成绩却并不十分理想。
2002年，应国务院信息化领导小组办公室的委托，国际著名咨询公司埃森哲发表了题为《中国电子政务的现状——构建未来发展的平台》的报告。报告中指出中国政府能够以在线方式提供52项服务，从而使得中国电子政务服务成熟度的广度达到了88％，超过全球85.5％的平均水平。这表明，在某种程度上，中国政府努力使尽可能多的服务变成在线服务。但是，埃森哲的报告同时指出，中国在电子政务服务成熟度的深度，也就是所提供的每种在线服务的完善程度方面的得分较低，仅为28％，表明中国政府通过网络提供的大多数服务目前仅限于信息发布的阶段，双向互动服务的能力非常薄弱。[1]
2005年和2006年，国务院信息化办公室分别编写了《中国信息化发展报告2005》和《中国信息化发展报告2006》。对我国2004年、2005年电子政务的发展情况作了专门的总结。指出：“政府门户网站建设发展迅速；政务信息公开取得显著成效。”在行政审批方面，“网站公布了所有审批服务事项的办事指南，并具有实用性很强的表格下载功能……网站还建立了完善的查询、咨询功能。”[2]可见，目前国内优秀的政府网站仍然以信息发布为主要服务方式。
正如中国城市电子政务发展研究课题组组长、《电子政务》主编冯晓哲所指出，由于以下几个比较主要的原因，使得国内不少省级城市电子政务网还仅仅是信息发布平台和形象宣传平台，而不是新型政务的公共服务平台。一是观念问题，政府决策层没有充分认识到通过电子政务实现政务变革的必要性和迫切性，对政府形态从管制到管理、从管理到服务的变迁和政府职能转变缺乏认识，政网建设流于形式；二是规划问题，缺少专家系统对城市政务网内在结构和服务功能的理性规划，规划随意、盲目；三是导向问题，政务网向技术而不是向政务倾斜；四是基础问题，部分地区信息化建设基础薄弱，网络建设滞后；五是运营问题，缺乏对信息资源和在线公共服务的专业化运营管理。
尽管现阶段电子服务发展的情况不尽如人意，但是，电子化手段在公共服务事业中的应用同传统的服务方式相比，在提高政府管理效率，节约管理成本，增强管理质量等方面都具有不可比拟的优势。进一步地说，由于我国地区发展的不均衡，部分偏远地区还享受不到基础性的公共服务，我国公共服务的社会公平性有待进一步提高。但是，随着网络化普及的范围日益扩大，特别是偏远地区网络覆盖率的不断提高，这一问题将不断得到缓解。通过各种先进的通信设备，地处偏远的我国公众同样也能享受到远程教育、科技资讯等公共服务项目。
落实电子服务要做的工作很多，其中基础性的是确定必须由政府提供的服务项目，并对这些项目及其提供程序和应有水平进行覆盖全面、层级分明、先后有序的设计，从而在建设伊始就为电子服务实施工作提供蓝本，为其设计改进的目标和评估标杆。因此，伴随着电子服务战略地位的形成，政府公共服务标准化的重要性也在逐渐凸显。
可以想象，依据政府公共服务标准体系所设计、整合以及建设的电子服务体系，将会是一个多层次、多部件、众多人参与、甚至几代人持续建设和维护的管理工程。如此复杂的工程，导致一个宏观的体系概念变得尤为重要，唯有提前从概念上设计它，才可能在实际的操作中便于工作人员真正完整理解它。就电子服务系统建设而言，应该科学化、系统化，如果全局没有形成系统，如果没有体系设计，局部设计得再好，也不能形成整体的优势。为了使得电子服务能够健康发展需要一个全面的服务标准体系，以支持具体电子化公共服务系统的规划、设计和架构，支持中国特色公共服务的良性发展。
现有的电子政务体系的进一步完善，需要大幅度扩展其电子化公共服务的功能，而公共服务的标准化则是这种功能扩展的基础条件。政府公共服务标准体系的构建，为相应的公共服务标准化工作规划了一幅蓝图。有了这样一幅从顶层规划而成的蓝图，我国公共服务标准化的建设工作就能目标明确、有条不紊、资源配置合理、成本低而收益高，就能真正走上科学化轨道。
实事求是地说，目前我国电子政务发展所依托的公共服务标准化的水平并不高，政府公共服务标准寥寥，远未构成体系，而此时却是规划设计这一体系的最佳时机。这正是促使我以政府公共服务标准体系研究为选题的主要原因。
2 选题的实践意义与理论意义
政府公共服务标准体系的研究，在理论意义上，可以丰富现有公共服务理论和标准化理论的研究。就实践价值而言，首先为电子政务的持续发展，特别是其中代表电子政务本质的电子化公共服务的发展，创造了一个必须的条件，尤其是对电子服务的设计和实施提供了一个基本的依据。其次，政府公共服务标准体系的研究会大量涉及对公共服务特性以及服务种类、服务方式、服务质量等方面的研究，因此，相关成果对服务型政府建设会有一定的参考借鉴利用的价值。
（一）相关研究成果将有助于我国公共服务理论的丰富发展
上世纪80年代以来，世界各国都参与到规模空前的政府管理改革运动中。这次改革的成果之一就是在世界范围内确定了政府职能由管制为主向服务为主的转变。顺应世界潮流，我国政府已经明确将构建服务型政府作为政府管理改革的目标定位。在2005年3月5日温家宝总理在十届全国人大三次会议所作的政府工作报告中明确指出要“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层企业和社会公众服务”。在这前后，我国公共管理学界对公共服务展开了系统的科学研究，但主要成果大都在比较宏观的层次和概念层次，真正涉及公共服务规律，特别是公共服务提供规律性的研究并不多。本文的研究将涉及这一层面的诸多问题，有关公共服务特性、公共服务提供方式、公共服务质量方面的研究成果将丰富我国公共服务理论研究的内容。
（二）相关研究成果有助于丰富我国标准化研究的理论成果
标准化研究曾经是工业领域的专利，但是，随着管理实践中越来越多地应用标准化的理论和方法，管理标准化也成为了标准化研究的重要分支。标准化建设也和一切科学活动一样，需要一定的条件支持，需要遵循特定的规律。有成效的标准化建设必须把握时机，充分利用资源。政府服务标准体系的研究，为标准化理论研究开辟了一个新的研究领域，相关成果对丰富标准化理论研究成果，特别是对当前在我国仍旧为弱项的管理标准化理论研究的发展发挥一定的作用。
（三）相关研究成果将会为我国公共服务发展提供一个基础性的条件
十几年来，电子政务在我国的发展一直得到了政界、学界和公众的关注。随着实践的推进，人们逐渐认识到电子政务的最终目的在于提高公共服务的质量水平。而要做到这一点，首先必须进行公共服务设计，创造一个公共服务发展所必须的标准化条件。本课题研究有助于这一条件的形成。其成果可以为我国公共服务标准化规划一幅蓝图，提供有参考实践价值的方向标和路线图。当前，实施电子服务是突破电子政务发展瓶颈的客观需求，而落实电子服务则呼唤政府服务标准体系的指导。
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[1]易小国，“美国电子政府绩效评估介绍和评析”，《电子政务》，2005年第2期，54页~60页;
[2]国务院信息化办公室编，《中国信息化发展报告2006》，北京，电子工业出版社 2006年。
政府服务标准体系研究就是要通过系统的方法，利用相关工具，深入挖掘公众的现实的和潜在的公共服务需求，进行收集、梳理和描述，遵循服务的构建理论进行科学的分类，把服务需求按层次呈现出来，科学规划服务提供的程序和过程，最终以标准的形式，形成统一的提供服务的路径、技术解决方案和服务构件模型，并在这个基础上，将服务电子化。
3 本文的主要内容
本文回答了三个基本问题：第一，要改进政府公共服务，构建服务型政府为什么需要设计一个完整的系统的标准体系；第二，这个标准体系是怎样的，有什么功能，是怎样一种结构；第三，应该如何规划设计这个体系，以及采取怎样的策略才能有效实施这一体系。
本文首先从概念出发，宏观说明政府公共服务标准体系的系统性质和基本功能。根据系统论的基本观点，体系的功能远比体系内多个元素累加的功能强大。政府公共服务标准体系尤其如此。针对目标极其复杂的公共服务而言，唯有一个完整的全面的，自身具有协调能力的体系才能胜任规划指挥的功能。政府公共服务的全面发展必须与公共服务的整体标准化相联系。
其次重点说明了政府公共服务标准体系建设所依据的指导思想。这些指导思想总体包括公正公平、顾客导向、质量第一、注重机制建设、精细化管理、强化服务能力、公共服务适度市场化、行政驱动与利益驱动并举以及多元化治理等九个基本方面。
再次讨论了政府公共服务标准体系的结构问题，以服务质量环、服务特性分析为理论基础，探讨了我国政府公共服务标准体系结构的特点与基本方法，重点对这一体系的功能结构、层级结构、时序结构进行了具体分析。
接着说明了政府公共服务标准体系的构建具体方法途径，从政府公共服务标准体系的目标选择入手，接着分析了政府公共服务标准化对象的基本构成条件。以比较大的篇幅集中讨论了政府公共服务特性问题。然后讨论了政府公共服务标准的优先级划分、标准间关系协调等问题；最后，根据本人的初步研究，规划出反映我国政府公共服务标准体系基本结构规律的政府公共服务标准体系表，试图以此反映我国政府公共服务标准体系的基本面貌，并为本领域的标准化实践工作提供参考。
在本文最后，还探索了政府公共服务标准体系推广的策略问题。首先提出了推广和实施这个体系的基本指导思想和步骤；其次，从人才培养、机构组织保障、政治经济环境以及社会心理环境优化等方面阐明了这个标准体系推广的基本条件；接着，提出了加强贯标宣传力度，实施标准推广的政策性保护，以及加快标准化活动的国际化进程作为推广政府公共服务标准体系的策略建议；最后，提出了评估这个标准体系推广效果的基本方法、程序等。
资料显示，政府公共服务标准体系的研究在国内外都处于起步阶段，是一个崭新的课题，因此，开拓性与创新性是课题研究试图体现的主要特点。具体而言，本文力求在三个方面有所创新：
第一，首次提出系统的政府公共服务标准体系研究框架，初步规划出我国政府公共服务标准体系，制定出反映我国公共服务标准体系基本面貌的标准体系表。
政府公共服务是一个复杂的、动态的、全面的系统。针对这样一个公认的大系统进行管理，传统的分析和研究难免挂一漏万。因为公共服务的边界十分模糊，内容丰富，形式多样，而且处于不断的变化中……因此，本文以系统论为指导，采用了系统工程的基本方法和基本视角，构建了以政府公共服务质量标准为核心，各类支持标准为外围，不同层级标准相互协调的整个公共服务标准体系。理论上，为提高政府公共服务质量提供系统指导，实践上，为政府公共服务的发展提供实用工具。
第二，借鉴了服务经济学、营销管理学的相关知识，从探讨一般服务与公共服务的联系与区别入手，对政府公共服务质量进行比较全面系统的研究，丰富了公共服务中有关服务型政府建设与发展的基本理论。
第三，本文作为特定领域里的标准化研究成果，所总结的关于标准体系规划、设计、实施的规律性认识一定意义上丰富了我国标准化理论的研究。
近二十年来，我国标准化理论研究有了长足进步，尤其是产品标准和部分技术标准的研发上。本文主要是针对政府公共部门标准化管理展开的研究，属于新兴标准化领域。在研究过程中，广泛借鉴了国外政府部门和公共组织编制和实施推广标准性文件的经验，在吸收和移植的过程中丰富了我国标准化理论的研究。
（博士生导师 赵国俊）