作者单位: 中国人民大学政府管理与改革研究中心
文摘: 就国际上已经开展的电子政务评估来看，大体上可分为政府外评估和政府内评估两种，前者是指由政府以外的第三方国际组织、咨询企业以及学术机构开展的评估等，后者由政府自身开展的评估开展。本文侧重介绍政府内评估。
     一、美国电子政府绩效评估的发展背景
    就国际上已经开展的电子政府评估来看，大体上可分为政府外评估和政府内评估两种，前者是指由政府以外的第三方国际组织、咨询企业以及学术机构开展的评估等，后者由政府自身开展的评估开展。本文侧重介绍政府内评估。
    电子政府的绩效评估可以直接上溯到西方国家极为盛行的政府绩效管理。以美国为例，自20世纪90年代开始，美国国会通过了一系列法律法规，为提高政府绩效和加强政府责任打下了基础。这些影响绩效管理发展的催化剂包括：1990 年通过的《首席财务官法》（Chief　Financial　Officers  Act）及相关财务管理法规，为更加规范、高效的财务管理和政府财政报告提供了框架；1993 年通过的《政府绩效与结果法》（GPRA），要求各部门明确任务、确定目标、制定绩效衡量标准；1994 年的《监察长改革法》(Inspector　General　Act)、1996年的《克林格-科恩法》（Clinger-Cohen Act）以及 2002 年通过的《电子政务法》（E-Government　Act）。在政策实施层面，OMB自1985年起发布了一系列有关政府绩效实施的通报。
    事实上，美国现任政府提出的“加强电子政务建设”本身就是其“提高政府绩效”宗旨的一个方面。在布什总统的总统管理议程（PMA）的五项行动计划中，推行电子政务是其中一项，其他四项分别为：对人力资源的战略管理、财政和绩效评估相结合、竞争性的资源调配、以及改善财务管理。这五项计划目标彼此相关的，绩效是它们的共同的思路，最终旨在建立一个“以公民为中心、以结果为导向和以市场为基础”的政府。
    其中，OMB 对推进电子政府、开展绩效评估起着举足轻重的作用。美国的电子政府建设由总统管理委员会其（PMC）领导，并由总统行政办公室和OMB联合执行的，实际工作主要由OMB执行。2002年颁布的《电子政府法》更以法律的形式确立了OMB在电子政务建设中对其他政府部门的领导和指导地位，同时在OMB新设了电子政府办公室，其负责人由总统直接任命，负责监督信息技术在联邦政府部门的实施情况。自2000年开始，OMB还制定了关于国家电子政务建设的一系列指导政策，包括2001年和2003年《电子政府战略》、《关于实施<电子政府法>的指导》、《申请电子政府基金的程序》、《年度电子政府发展报告》等。
    二、电子政务绩效评估体系的提出
    但是，尽管布什政府对电子政府的发展给予了高度关注，在绩效方面却遭到了民主党的猛烈攻击。在2004年布什与克里的大选中，民主党智库“前进政策协会”（Progressive　Policy　Institute）于大选前夕的2004年10月发表了一篇文章：《布任政府的电子政府建设-难以令人满意的进展》（Unsatisfactory　progress:　The　Bush　Adminis-tration　on　e-Government　Initiatives），公开撰文指责布任政府领导下的电子政务建设进展缓慢，绩效情况不容乐观。撇开党派之争的政治目的，该文以一些有力的评估数据表达了其观点，这其中包括：
    多数电子政府项目未能达到预期目标：据美国审计总署2004年3月发布的绩效评估报告称，联邦政府并未实现1999年颁布《政府纸张作业消除法》中预定目标，该法要求到2003 年10月，联邦政府部门应全部实现无纸化、电子化办公。审计总署的报告发现，截止到2003年10月止，仅不达60%的联邦实现了在线事务处理；另外，截止到2004年3月，在布什政府确定的25大项电子政府优先项目、91项具体目标中，只有33项完全或大部分达到了预定目标；
     公众对电子政务的接受度或使用率并不高：据普林斯顿调查研究协会(Princeton Survey　Research　Associates)　2004年4月发布的一项调查报告称，仅8%的美国公民访问过居民娱乐门户网站recreation.gov；仅5%的美国公民访问过提供政府福利的门户网站benefits.gov；
    多数联邦电子政府未达OMB预定标准：据OMB2004年3月发布的发展报告称，仅5 个联邦政府部门达到符合成功电子政务建设标准；有9个联邦政府部门甚至及格分数都未达到；
    OMB 对此的解释是，国会所通过的一系列法律体系并未形成一个真正统一、持续的电子政府绩效评估体系，其制定的“绩效参考模型”将  克服这些问题，并真正有效的提升电子政务的绩效。
    目前，OMB推出的“绩效参考模型”已经在2005财年预算中初步推广，凡是划分为“发展型”、“现代化型”以及“增强型”（development,　modernization　and　enhancement）的主要电子政务项目均将采用该模型。
    三、评估体系的主要内容
    “绩效参考模型”是OMB“联邦电子政府体系结构”（FEA）其中之一的模块。早在2002年，OMB 成立了由其直接领导的“联邦事业架构管理办公室”（FEA-PMO），以负责推出　FEA（联邦事业架构）。推出该架构的目的包括：（1）借鉴私有部门的实践经验，通过应用一系列的共同参考模型（如业务及数据参考模型），对联邦政府的业务流程和IT结构予以定义和统一部署；（2）对联邦政府开展的电子政务项目予以重新评估，减少重复投资，实现低投入、高产出；（3）促进横向（联邦政府各部门之间）和纵向（联邦政府与州政府和地方政府）的IT资源整合。FEA架构详细描述了联邦政府与公民互动的过程、政府履行的各种功能与各类业务以及关键的业务流程。作为一个以业务为中心的框架，FEA使得OMB和联邦各部门可以控制、分析、评估电子政府建设投资，同时有助于政府部门间横向整合以及各级政府间的纵向集成。
    FEA包括五大参考模型：“绩效参考模型”“、业务参考模型”（Business　Reference Model，简称BRM）、服务组件模型（Service Components　Reference　Model，简称SRM）、数据参考模型（Data　Reference　Model，简称DRM）以及技术参考模型（Technology　Reference　Model，简称PRM）。其中，“业务参考模型”最早于2002年6月推出了第一版，随后做出了较大调整，于2003年推出了第二版。同时，“技术参考模型”和“绩效参考模型”也分别于2003年8月和9月推出了第一版，这三大模型均在2004年做出了较小的修正，并纳入OMB　的2005财年预算。目前另一“数据参考模型”还在开发之中。
    在上述结构图中，“业务参考模型”共分为三个层级，第一层级包括4大“业务域”（Business　Areas）；第二层级为4大“业务域”下的39项“业务线”（Business　Line），包括内部的业务线和外部的业务线；第三层级则为“业务线”下具体涵盖的153小项　“子功能”（Sub-function）。在这4大“业务域”中，其中的19项与G2C相关，也即外部业务线，　其余的20项则与其他三类“业务域”相关。简言之，外部的业务线主要体现在政府对公民的外部服务上，而内部的业务线则更侧重于政府内部的业务流程和资源管理，主要围绕着政府机构、公民和合作机构三大主体展开。统计之，这39项业务线共包括153项子功能。
    “服务组件参考模型”主要包括“客户服务”（如客户关系管理、客户帮助、客户个性化服务等）、业务管理（如流程管理、供应链管理、组织管理、投资管理等）、数字资产管理（如文档管理、知识管理等）、业务分析服务以及后台服务等。“数据参考模型”和“技术参考模型”则主要侧重于数据交流和技术管理。
    在OMB电子政府结构体系中，“绩效参考模型”是最重要、最根本的一个模型，其旨在建立一个标准化的电子政务项目评估体系。整体而言，“绩效参考模型”包括六大评估领域（Measurement　Areas）构成，包括对任务和业务结果的评估（Mission and Business　Results　Measurement Area）、对用户结果的评估（Customer　Results　Measurement Area）、对业务流程及活动的评估（Process and　Activities　Area）、对人力资本的评估（Human　Capital　Measurement　Area）、对技术评估域（Technology　Measurement　Area）以及对其他固定资本的评估（Other　Fixed　Capital　Measurement　Area）。　如下图2所示：
从以上模型可以看出，OMB 的电子政务绩效评估体系分为三个层面：技术、人力资本和其他固定资本（对基础设施的投入）属于直观的、初级层面；业务流程及业务活动主要侧重于政府的后台管理；业务结果和用户结果则既侧重于前台对公民的服务传递（如门户网站、在线服务）、又侧重于政府内部绩效的提升。具体而言，上述绩效评估模型可以通过下表加以说明：
    四、对美国电子政府绩效评估体系的评价
    OMB 认为，其推出的“绩效参考模型”并非凭空捏造，其理论来源包括国会颁布的关于政府绩效评估的法案以及来自企业方面的最佳实践等。因此，它所推出的电子政务绩效评估模型，不仅是对国家法律的执行和细化，还借鉴了当前企业的优秀实践（一些已经在政府机构中采用）。
    透过 OMB 电子政府绩效体系可以看出，与侧重门户网站分析、横向排名比较的政府外评估体系相比，政府内部建立的评估体系相对更为复杂，其往往必须考虑到制度基础方面的因素：如法律和政策的要求，对投入与产出的考量、对既定目标实行的追求等。