信息公开是一个渐进的过程

　　中国社会科学院日前发布 2010 年《中国政府透明度年度报告》，报告对我国 43 个城市及 59 个国务院部门的政府信息公开情况进行了测评。结果显示，以满分 100 分计，国务院 59 个部门仅有 8 个得分在 60 分以上， 43 个地方政府中也只有 13 个得分超过及格线。宁波以总分 71 分排在第一位，其次为福州、大连，杭州名列第七。

　　就当前政府信息公开现状、信息公开进展不佳的原因、独立机构评估的意义等问题，法学博士、浙江工商大学法学院副教授骆梅英接受了本报记者的访谈。

　　提问人：青年时报记者王芳

　　嘉宾：浙江工商大学法学院副教授骆梅英

　　评估意义在于“鼓励先进、激励后进”

　　青年时报：应当说社科院的评测还是引起了舆论较大关注，特别是宁波第一、杭州第七的成绩，也让本地媒体津津乐道。作为此前也参与过独立机构评估的学者，您怎样看待独立机构评估的意义？

　　骆梅英：目前，中国在这一层面的实践也正在迅速发展中，例如社科院、北京大学等学术机构发起的年度评测和各类评估项目，尽管有时候可能因为指标体系的设计、样本选择的不同而导致结果的差异，但是我始终认为，这些年度报告的意义不在于分数和排名究竟为何，而是在于评测本身的 “ 鼓励先进、激励后进 ” 的意义。

　　比如，这次宁波得了地方政府第一，科技部得了部委第一，这说明两者在信息公开的基础工作方面做得比较扎实，或有可圈可点之处。但是也应该看到，排行榜上的各城市、部门之间事实上分数是非常接近的，本身各城市在业务上的互相学习就是非常频繁的，而在不同部门之间，信息公开的程度又受到部门本身工作性质的制约。也可能，在信息公开方面有过与政府接触经历的老百姓，会觉得排名结果与自身的直观感受不一致。这都是自然的，就像任何排行榜一样，它对事物的反映面永远有其自身的 “ 辐射范围 ” ，但决不能因此削弱评估的意义。

　　首先， 评估对地方政府有激励和警示意义，我自己也曾经参与过独立机构的评估，我们通过指标体系和发起检测性申请来给政府打分，从中可以对比发现，通过横向比较，一些在第一年中交白卷的政府，在第二年有着飞速的进步。 其次， 排行榜所反映的总体情况有助于国务院或相关机构客观衡量我们国家信息公开法制工作的进展和存在的问题，为进一步推动这项工作战略部署。所以，我觉得是非常有意义的。

　　信息公开是两股力量不断博弈的过程

　　青年时报：从社科院的报告来看，总体成绩似乎并不尽如人意，是否可以说我国的《政府信息公开条例》已经实施两年多，但目前政府信息公开尚未真正“落地”？

　　骆梅英：《政府信息公开条例》的颁布被称之为推动中国民主进程的“阳光法案”，它在建设民主政府、透明政府方面，被公众给予了厚望，这在条例颁布后各地呈井喷式的申请数和诉讼量中就可以证明。但是，目前从一些独立机构，包括社科院、北京大学公众参与研究中心等发起的测评结果来看，当然还有一些政府部门自身的审核评估报告，《条例》的实施程度确实与理想还存在差距。

　　我认为，从根本上说，这是由体制内对公开的不适应，与体制外对公开程度不够的不适应之间的落差所造成的。本质上，推动政府信息公开的过程，就是这两股力量不断博弈的过程，在任何国家，这个过程都不可能是一蹴而就的。道理很简单，打个比方，你的卧室甚少有人进来，有一天突然让你开门迎客，外面的人自然充满了好奇要探头，可你当然是不情愿的，本能上要么堵住门口或拿布遮掩，或者怎么着也得嘟囔几句“至少让人先收拾收拾吧”。信息公开就是让有着悠久的保密文化的政府打开它的卧室，所以，实施中遭遇挑战和阻碍是可以预料的。

　　观念和政策 壁垒是《条例》实施的最大障碍

　　青年时报：有老百姓对信息公开的评价是“公开的不是群众需要的，群众需要的往往不予公开”，那么，您认为造成信息公开进展不佳的原因是什么？

　　骆梅英：这典型反映了体制内的主动公开和同意依申请公开这两项，还不足以满足体制外对政府所掌握信息的需求。我个人觉得可能的原因有三点：

　　一是我国《政府信息公开条例》的实施，客观上是在政府尚未对既有信息进行全面清理和归类的基础上开始运行的，而无疑，这是一项需要行政投入包括智识支持的浩大工程。英国的《信息自由法》2000年通过，直到2005年才正式实施，历经五年，为什么，就是为了完成这个准备过程。所以说，《条例》从纸上文字变成真实权利义务还有一个与现实缓冲的过程。此次测评的总体得分不高就是一个证据。就我个人经验而言，《条例》实施之初，学者发起的检测性申请经常得到政府令人啼笑皆非的答复或回应，而现在，政府则可以通过采取制定下位规范来规避条例的实施，所以这两年，政府，包括公众各界，实际上都也处于不断学习、不断细化制度的过程之中。

　　二是许多政府和部门在观念和政策上并没有真正接受并贯彻《条例》所规定的精神，就是“以公开为原则、以不公开为例外”，这一点最为根本。举个简单的例子，我们曾经通过网络向某外地机关提出信息公开申请，结果被要求出示身份证原件，而《条例》并没有对申请人作出这一限制，这样的例子实际上非常多。在信息公开领域，大量的冲突性规范存在于《条例》与政府部门自己制定的具体操作性制度上，而不是《条例》与《保守国家秘密法》、《档案法》等其他法律法规之间。 行政机关往往以“不公开为原则，以公开为例外” 来处理信息特别是敏感信息的公开工作，对《条例》采取限制性解释，这种人为壁垒就是《条例》实施的最大障碍。

　　三是《条例》本身的实施机制和保障问题。从此次社科院测评的一些指标来看，主要针对的是《条例》规定性制度的执行情况，我看到在诸如“编制公开目录”、“发布年度报告”等基本要求上，有政府和部门的得分为零，这些就不是准备不足的问题了。尽管《条例》第29条对此已有规定，“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议”，目前也有了一些实践，比如浙江省建立的政府网站群运维监管平台等，此次社科院的测评实际上就是社会评议的一种形式，但是这些评估如何真正影响政府的实际工作，成为绩效考核的一部分，在评估中落后的如何予以问责和惩戒，而不只是不关乎实质的“面子”问题等，我认为今后这些方面的努力也很重要。

　　公民行动者的“开锁精神”值得期待

　　青年时报：信息公开是否也应当借助外力来推动，例如媒体、独立机构的监督？

　　骆梅英：这当然是非常重要的。它们是我刚才提到的体制外推动公开的重要力量。公开是民主政治发展之所趋，是政府实现良好治理之通途，更是公民权利运动之必然。不仅在英美等发达国家，在同为发展中国家之印度和韩国，经验表明，媒体无孔不入的监督、各种NGO组织、公民团体等的宣传、推进、践行，是一国政府信息公开进程中最为重要的推动力量。

　　在这里特别还要提到的是维权公民的推动，比如深圳市民吴君亮，他是一个民间查账志愿者，他开办的中国预算网成为公民获取政府预算信息的平台，他的志愿查账人队伍迄今已经发展到了2000余人，在他们的推动下， 地方预算公开局面 取得了很大的进展。北大的王锡锌教授曾经讲，那些在评估中落后的机关，我们应该给他们送去一把象征封闭的“锈锁”，叫“锈锁奖”。在我看来，这些独立的学术机构和公共知识分子，还有更多的公民行动者，他们积极去打开“锈锁”的这种开锁精神，正是中国政府信息公开进程中最亮丽的风景。

　　司法审查的作用 应理性看待

　　青年时报：刚才您也提到了在《条例》施行的过程中，政府容易自设“禁区”，例如不属于公开范围等往往成为行政机关拒绝公开的便捷理由，那么，这是否可以通过司法救济来弥补？同时，《条例》出台后，各地出现了许多信息公开诉讼案件，但此类案件普遍存在诉讼渠道不够畅通、原告胜诉率低的现象，对此，您怎么看？

　　骆梅英：一些政府自设的“禁区”，通过司法审查是可以进行排除的，比如行政机关以信息属于秘密为由拒绝公开，但是法院经过审查后可以对信息进行区分处理，予以部分公开。再例如，过去行政机关以“信息与申请人无关”为由拒绝公开，即设置信息为申请人所“需要”的限制，法院曾判决行政机关胜诉，但现在这一做法越来越受到理论的诟病，新近判例的发展，都倾向于对申请人与信息的利害关系不作举证要求。理论和实践都在发展，因为法学界越来越意识到知情权是一项普遍的权利。

　　当然，你提到的不尽如人意的地方是存在的。最大的问题还是来自于行政机关本身对公开的抵触意愿，当然这背后是一个更大的议题了，政府改革，一向都是一个复杂的系统工程。总体而言，我个人觉得有两点，一是司法审查是保障权利的重要一环，随着技术的成熟、判例的发展，它的 作用会越来越大 ；二是诉讼机制在中国社会中对于推进改革的意义以及法院从中应该且能够扮演的角色是什么，整体上我认为还是应当保守、审慎地来看待。

　　政府网站当进入“用户至上主义”时代

　　青年时报：最近，陕西省渭南市合阳县政府网站被网友评为“最敬业的县政府网站”，因为“ 公众互动”栏目对百姓反映问题的回复率达100%。这次社科院的测评标准中，政府网站运行情况也是其中重要一项，作为政府信息公开的第一平台，当前政府网站却普遍存在着信息少、更新慢、互动慢，且报喜不报忧，出现这些问题的症结是什么？

　　骆梅英：据我看到的报道，说这是因为他们仅仅刊登了已经回复的留言，而那些尚未被回复的留言，并没有刊登在网上，如果是这样，那我就对这个100%的意义打问号了。但是，这个事情为什么会引发如此大的社会反响，这可能就有意思多了。这里边反衬出公众对那些长期以来形同虚设的政府网站互动版块的不满。

　　政府网站建设里头学问可大了。目前国际上对政府网站的建设已经从 “ 网络官僚主义 ” 进入到了 “ 用户至上主义 ” 的时代，它要回答的问题是，如何让用户能够最快时间内获得最匹配的信息，同时行政成本又是最低的。例如，我们经常发现很多政府网站的搜索功能是以文号为检索项的，这对老百姓来讲，就等于形同虚设。另一方面，是不是网站建设越多越好？看看英国， 2007 年英国政府关闭了五百多个流于形式的 “ 面子 ” 网站，对政府信息的检索精简成两个超级网站———Directgov（针对公民)和Business Link(针对企业) 。所以怎样建设更好的政府网站，核心还是在于对“用户主义”的贯彻。