突如其来的SARS疫情目前已经渐趋平缓。自SARS疫情爆发以来，中央以及地方各级政府采取了一系列果断措施，迅速纠正了有关地方和部门在疫情初期的工作失误，稳定了人心，遏制了疫情蔓延的凶猛势头，在这场抗击SARS的特殊战斗中夺回了主动权。应当指出的是，政府的一系列紧急措施，都是依据传染病防治法等有关法律法规而采取的，这已充分显示了法制在应对SARS这样的重大突发公共安全事件方面的威力。

同时，这次SARS疫情也从某种程度上暴露出我们在重大突发公共安全事件的应急处理机制方面的一些缺失与不足，比如，由于一些政府部门与广大民众危机意识的淡薄而导致的盲目与恐慌，由于条块分割、部门封锁而导致的失误与延迟，由于报喜不报忧的思维惯性而导致的早期信息未能及时公开，等等。回顾这次突发事件带给我们的经验教训，引发我们对于完善政府信息制度建设的思考，亡羊补牢，为时未晚。

一、加强政府突发信息公开与管理的必要性

1、政府信息化建设，有利于及时应对突发事件，维护社会稳定。随着我国经济的快速发展，社会交往和财富流动的日益频密，随着城市化步伐的不断加快，随着我国越来越深入、广泛地融入到经济全球化的进程之中，我们遭遇各种重大突发公共安全事件的风险也大大增加。由环境破坏导致的生态灾难，疫病传播导致的卫生灾难，技术故障导致的城市瘫痪，以及金融风险、洪涝灾害等等，随时都有可能降临。如果我们不能居安思危、未雨绸缪，建立一个周密完善的应对突发事态的应急机制，那么，一个孤立的突发事件就可能产生扩散效应，演变成为巨大的社会灾难，对国家安全、社会稳定和广大人民群众的正常生活造成严重威胁。

2、政府信息依法开放，有利于保障公民知情权，推进社会政治民主。所谓公民知情权，是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及社会发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。[1]它是民主社会的基石，是防止腐败的良药。政府信息公开，有利于广大公民参政议政，促进政府依法行政，使那些靠拥有政府信息寻租的蛀虫们失去藏身之地。

在现代行政法上，政府信息是指行政机关在其管理或提供服务的过程中收集、获得或拥有的信息。这些信息除了一部分涉及国家秘密或其他秘密需要控制以外，大部分应当公开。从人民主权的政治理念观之，政府既然是由纳税人所供养的，那么它所掌握的行政公共信息就应该是公共产品而非私人产品。如同税收“取之于民、用之于民”一样，政府也应当将其所拥有的行政公共信息及时向人民公布。否则，宪法赋予公民的知情权就无法得到实现。因此，应当尽快制定与出台政府信息公开法，切实保障广大民众对重大突发公共安全事件的知情权。

这次使人猝不及防的SARS疫情再次证明，政府在突发事态到来之际提供准确、充分、有效的信息是进行社会动员与集体行动的必要前提，也是消除民众恐慌心理、杜绝“小道消息”扩散的有效方法。政府公信力强，政府的任何声音均会成为及时消除恐慌传言的镇静剂。反之，如果政府公信力不足，或者恰恰相反，人们对于政府的声音总是从相反的方面去猜测，则恐慌传言很难得到及时、有力的遏制。

有人认为，政府信息公开会引起群众恐慌，造成社会不稳定。其实，如果政府信息不公开，面对突如其来的重大灾害，老百姓不知情，更不知道如何预防，反而使各种谣言可以趁虚而入，扰乱人心，这只能造成更大的不稳定。一个社会只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。根据零点调查公司5月1日 2日对321名北京市民所做的电话调查显示，86.6％的市民对政府采取的措施表示满意（包括“非常满意”：20.2％，“比较满意”：66.4％）。而对于非典时期最有必要采取的措施，62.6％的人认为是“政府如实公布有关非典感染数量的信息”；其次，一半以上（53.3％）的受访者认为“中国应该利用这个机会建立更加健全的防止传染病传播的体系”；排在第三位的是“政府如实公布有关非典感染案例和地区的情况”（49.5％）。[2]因此，政府应向公民披露信息，公民有权获得其所需要的政府信息，已成为中国民主政治建设的一大趋势。

3、转变职能，树立良好国际形象。政府信息公开不仅有利于公民直接参与国家事务的管理，而且还有助于治理行政腐败、改善政府自身的形象，甚至对维护社会的稳定也能起到重要作用。随着中国加入WTO，政府职能转变问题日益成为当务之急，WTO的重要承诺原则是公开和透明，而目前我国政府的公开和透明性方面存在不少的问题，这次SARS危机更让这一问题暴露出来，如果不能解决好政府信息公开和满足公民的知情权，不仅会阻碍社会和经济发展，造成信息供给失衡和不充分，增加交易风险，还会有损国家和政府形象，对吸引外资和改革开放不利。针对这次危机，政府及时果断地采取措施，定期公布疫情，罢免有关责任人，使世界人民看到中国政府是一个有责任感和诚信的政府，为提升国际形象发挥了积极的作用。

4、政府信息公开有利于社会心理救治机制的启动。在SARS疫情流行期间，人们从相信流言，纷纷离开北京以及疯狂采购到同心协力共同抵御灾害，其中的转变正是由于在信息公开的基础上，建立了社会心理救治机制，如召开记者招待会、开通热线，建立公共网站，政府在百姓中的威信和信任建立起来了，自然就会形成政府和社会的良性互动，获得公众的支持，共同应对危机。

二、完善相关信息管理制度的建议

1、    建立完善的信息收集、处理、交流和发布系统机制。疫情发生后，及时准确和科学地对有关信息进行统计和报告，防止漏报、虚报和瞒报是需要解决的问题，同时，这次从广东最早发生的疫情，没有及时对北京、香港、陕西等地预警，反映了各地对疫情信息交流机制上的不足。这个信息管理系统应有通盘考虑，将多个部委的信息机构集成化，形成协作通报机制，通过社会各个环节的有效配合，减少信息资源的重复利用和社会资源的浪费。同时，还要把危机管理日常化和制度化。

   同时，还要完善电子政务建设，有力整合信息资源，打破信息垄断和孤岛，实现信息共享。如北京市SARS信息报送网络平台的建成，就保障了指定收治医院和区县疾控中心网络的协调，使得市疾控中心能够及时向市卫生局、市政府报送信息，从而解决了信息不公开、报送不及时、统计标准不统一等问题，做到了国家、市属以及区县各大医院收治病人的信息的整合，降低了信息报送成本。真正实现了信息的共享。

2、    协调和改进与大众媒体的关系：传统的政治动员方式不利于应对突发事件，出于动员式宣传的政府组织传播容易引起公众的反感，因此，在信息发布和公开以及宣传上，应当注意策略和技巧，避免使用一些标语口号式的动员，多一些理性、科学和客观的报道，充分利用大众传播媒介来发表政府的信息和声音，发挥传播媒介“议程设置”和“环境监测”的社会功能，适时引导舆论而不是简单地控制舆论。对于记者招待会的信息发布，在回答记者提出的敏感问题上，不要遮遮掩掩或避而不答，甚至反问、指责记者的提问，事实上，记者招待会是一个难得的政府信息发布和树立形象的机会，应当重视相关工作。

3、强化政府形象意识：传统的公共管理模式是“内外有别，内紧外松”，在危机中，这种模式暴露出了不能应对全球化和信息网络化时代的危机。一种错误观点认为，政府是万能的，家丑不可外扬，一遇到严重问题就势必影响政府形象和地位，因此，不如隐瞒下来。但是，实际上，这样做适得其反，反而拖累了政府的声誉和信任。

在我国，“民可以使其由之，不可使其知之”的封建观念根深蒂固，其典型表现就是政府决策的“暗箱操作”和对行政公共信息的“垄断”。例如，在诸多价格进行调整之前，普通公民往往都无从知晓，更不能通过某种渠道表达自身的诉求，他们惟一可做的就是默默承受，最多也只是发发牢骚而已。又如，每当发生重大安全生产事故或其他突发事件时，当地政府往往都是按照某种惯例极力阻止相关信息的传播，到头来， “小道消息”、  “传言”甚至“谣言”大行其道，闹得人心惶惶。此类报道在我国近年来可谓不胜枚举：广西南丹煤矿渗水事件、山西繁峙煤矿瓦斯爆炸事故、天津艾滋病患者扎针事件、上海青浦丙肝流行事件、辽宁海城中小学生豆奶中毒事件，等等。在这一系列个案中，有关部门不是实事求是地向社会公众及时作出解释、澄清事件的真相，相反地或保持沉默或遮遮掩掩或封锁消息。在他们的心目中，一旦公开有关信息就会严重损害当地政府和领导的形象，甚至还会引起社会的混乱。

然而，在事关人民的根本利益面前，任何所谓的“地方形象”甚至“个人形象”都是微不足道的。“重大事项让人民知道、重大决策让人民参与”是我党全心全意为人民服务宗旨的极好体现，中共中央总书记胡锦涛同志“权为所用、情为民所系、利为民所谋”的号召更表达了执政党加强与人民群众血肉联系的决心。因此，对于一个负责任的政府来说，必须在第一时间向社会公布突发事件的具体真相，从而缓解人们的恐慌情绪。

4、尽快出台有关政府信息管理和信息公开条例

  我们应当尽快制定应对重大突发公共安全事件的专门法律，设立应对重大灾发公共安全事件的专门国家机构，将突发事态发生之前的信息搜集与公开，突发事态发生之际的社会动员、管理与协调，突发事态结束之后的后果评估与处置等等，都纳入法治化轨道。

在这次抗击SARS的斗争中，各级政府部门一方面及时公布有关信息，一方面严厉打击造谣惑众者，确保了权威信息渠道的畅通。政府通过积极有效的信息披露，及时让群众知情、参与，形成了上下一心、众志成城、抗击SARS的局面。国务院总理温家宝一再强调要严格疫情报告制度。他警告说，绝不容许缓报、瞒报和漏报。否则，要严肃追究有关地方、部门领导人的责任。为了防止缓报、虚报、瞒报和漏报，国务院还先后派出几批督查组到各地监督检查。各地也有不少干部受到处理。应该说，各级政府部门采取的举措，对抗击SARS起到了积极作用。但仅有行政手段还是远远不够的。需要制定有关的法律法规，来确保依法管理政府信息。

    自二战结束以后，一场以行政公共信息公开为核心内容的改革在全球范围内兴起。美国于1966年颁布了《信息自由法》，随后，法国、加拿大、澳大利亚等西方主要资本主义国家和日本、韩国等亚洲国家都先后制定了统一的信息公开法。毫不夸张地说，行政公共信息公开已经成为时代的潮流。[3]欧盟在1999年发表的信息社会中的公共信息资源的绿皮书中，从经济、社会发展与欧洲的一体化等许多方面提出了公共信息资源是欧盟的关键资源（key resource）的观点，并对政府信息利用过程中的立法、适用范围、政府信息定价、公平竞争、版权保护、个人隐私保护与商业秘密等问题进行了全面的检讨，为欧盟及其各国的信息公开制度注入了活力。美国图书馆与信息科学全国委员会在发表于2001年的一份权威性报告中，系统地分析了信息技术发展给政府信息资源利用所带来的挑战，明确地将政府信息资源列为国家的战略性资源（strategic resource），与土地、能源、劳动力、资本等资源并列，并提出了36条政策建议。[4]

  早在去年底，广州市政府就在国内率先公布了《广州市政府信息公开规定》，对政府信息公开的原则、公开内容、公开方式、公开程序、法律监督和责任等做出了具体规范，从而开了国内地方政府以政令形式强制政府信息公开的先河。按照这一规定，今年1月1日起，广州市各级政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织，必须主动地向社会公开政府信息。建议北京市也尽快启动并出台《北京市信息公开条例》。

  中国虽然早在20世纪80年代初就在各级政府部门推行政务公开制度，但作为其核心内容之一的政府信息公开因缺乏制度保障而显得虚泛和欠缺。随着中国加入WTO，切实推行政府信息公开不仅成为保障公民知情权的前提条件，而且也是WTO规则对行政透明度的基本要求。因此，在此大背景下，加快中国政府信息公开立法已成为当务之急。

   长期以来，中国公民接受的都是保守国家机密是每一位公民责任和义务方面的教育，国家在政府信息领域的立法基本仍属于空白。现行的《保密法》及相关法律法规中，更多的是强调对政府信息的保密而非披露。随着国家民主法治化进程的加快，公民民主权利意识的觉醒，公民对政府信息的“知情权”也随之浮出水面。

据报道，国务院有关部门正在加紧制订《政府信息公开条例》，《政府信息公开条例》目前已经起草完毕，现在正处于征求各方意见的阶段。据了解，这部条例的研究和起草是从2000年开始的，历时两年多，参加研究和起草工作的包括全国人大常委会法工委、国务院法制办、公安部、国家保密局等相关单位二十多人，可以说集中了相关领域最主流的意见。相信这一条例的制订和实施，必将对完善我国的政府信息管理制度起到积极的作用。“SARS”并不可怕，可怕的是有关部门的沉默、大众传媒的缺席和对公民知情权的漠视。人们有理由期待政府进一步总结和完善社会突发事件的应对机制，使“SARS”事件成为中国今后处理类似事件的一个范例，作为改进政府管理特别是信息管理的外部动力。(发表于<中外市长>2003年7月)