摘  要：福建省农村基层电子政务建设是福建农村经济发展的一个重要内容，本文针对在建设和发展过程中面临各方面因素的制约，总结了福建省基层电子政务建设的经验，并提出了发展对策。

关键词：福建省 基层 农村 电子政务

1 福建省农村电子政务发展现状

福建省是国内最早开通政府网站的省级政府，目前全省41个省直单位政府网站、9个设区市政府、84个县（市、区）政府网站都已经开设了政府网站。同时不少街道、乡镇、行政村也通过独立网站或者采用子网站的形式接入的互联网。现在，福建省已形成以省市县三级政府电子政务网络平台，实现信息资源在各级政府部门间的交换与共享。在历年的政府网站评估中排名处于较领先地位。

从人口结构看，福建农村人口达1807万，约占人口比例的50.1%，是数量最庞大的服务对象。电子政务的发展能够带来良好效益。以农业服务为例，全省969155农业服务热线共通过受理来电咨询和技术推广等活动挽回经济损失8992万元，新增效益9892万元。近年来，福建省对电子政务发展提出了新理念。于2009年提出用5-10年的时间建设海西泛在网，即构建“无所不在”、“无所不包”、“无所不能”为基本特征的“泛在网络社会”，利用信息化带动经济发展。其中在农村信息化方面，计划在未来5年内，重点推进农村文化共享、平安综合治理、综合信息服务站点、远程教育系统、农村通信建设等五大农村信息化建设项目。

随着农村经济的发展对信息化程度要求越来越高，农村和城镇之间的“数字鸿沟”阻碍了电子政务的发展。电子政务在推进到了县级后，如何推进到乡镇、农村就变成了一个难题，制约了电子政务普遍应用。农村的电子政务仍然是一个薄弱的区域，电子政务能否为广大的农民带来农业信息化服务、丰富农村生活内容、拓宽就业渠道、增强农村基础民主等功能，是福建省电子政务在农村应用中的关键。但在实际应用中，由于各方面因素的制约，导致电子政务发展不均衡，应用水平不高。

2 制约福建省农村电子政务发展和应用因素分析

2.1客观因素

2.1.1信息网络设施建设滞后

截止2010年8月，全省建制村通宽带率达到95.97%，固定电话普及率达到30.5部/百人，移动电话普及率78部/百人。但农村的计算机和网络普及率水平仍然落后于城镇水平。以莆田市涵江区秋芦镇秋芦村的初步调查情况为例，该村人口达1200人，共有285户，但普及电脑家庭仅为65户，约占22.8%，开通网络的仅25户，约占8.77%。受制于经济社会发展水平滞后、互联网接入条件不足、硬件设备落后等因素，农村地区网民的增长仍显得较为缓慢，增幅小于城镇地区。而目前的电子政务侧重依托计算机网络的信息服务由于基础条件的制约，削弱了农民获取信息的能力，导致了电子政务无法给农民带来便利服务。

2.1.2信息服务内容匮乏

信息资源是信息服务的基础和内容，信息资源的质量决定了服务的质量。目前，针对农村的信息资源还非常贫乏，在网站的总数量中，农业网站及其他针对农村的网站所占的比例非常小，且各种农业数据库规模小且分散，数据重复率高。到目前，福建省9个地市都设立了农业信息网站。但部分网站农业内容不充分，不能给农民提供有用的信息和在线服务。笔者在调查中也发现部分网站存在更新不及时，信息本地化程度低，缺乏管理，出现登录不上的问题。电子政务实施不仅仅是硬件建设和内容简单复制和叠加的。信息资源的建设是重点，必须坚持信息服务是内容，信息网络是手段，否则就会造成网站建设的空洞化。

2.1.3区域自然条件制约

福建省山区面积9万平方公里，占全省面积的80%；山区人口1800万人，约占全省人口的60%。14595个行政村分布在区域广阔但地理结构差异极大空间里。区域内的山川河流分布较多，而且农村不同于城市的社区模式，农村居住相对分散，乡村与基层政府之间、村落之间以及同村农户之间都相隔较远。物理上的距离从不同程度上加大了电子政务基础设施和信息接入点建设以及农民前往公共信息亭获取信息的难度和费用。自然地理条件和交通条件形成天然屏障，造成了“信息孤岛”大量存在。

2.2主观因素分析

2.2.1农村文化素质结构较低

2006年，全省农村劳动力资源中，文盲率为5.5%；全省农村劳动力高中（包括普高、职高及中专）以上文化程度的仅占13.0%，小学、初中文化占81.5%。鉴于农村教育的落后状况，导致农民的文化素质普遍偏低，也直接导致了多数农民信息化技能的缺失。很多农民渴望通过信息化工具掌握通讯、就业、致富、生育等信息，但由于不懂电脑和网络，农村也缺乏这些技能培训的投入，因此广大农民即使购买了电脑，开通了宽带也很难熟练掌握。不具备上网所需的技能仍然是妨碍这些非网民上网的最主要因素。值得注意的是目前，农村存在大量的留守人口，以老人、妇女、儿童居多，这部分人的文化素质水平一般处于偏低程度。

农村地区传统的生产、生活方式，也使多数农民对信息化缺乏了解。对电子政务这个新生事物更是处于未知或半未知状态。农村的保守思想也使得他们缺乏接受新事物的热情以及改变传统生活方式的主动性。而电子政务以服务对象为中心，需要公共服务的主体与客体互动。农民不具备电子参与的能力，便会被排除在电子政务之外，农村电子政务便失去了客体。更谈不上以顾客为导向，提高公共管理效率和公共服务质量。

2.2.2政府服务流程缺乏变革

电子政务不仅仅是技术的革新加上原有的政务内容。电子政务更需要政府流程的配套变革。在组织结构、在职能设置、资源分配上和工作方法都需要进行调整。由于目前我国电子政务还处在发展的不成熟阶段，地方基层的电子政务定位缺乏服务导向，停留在信息发布和形象展示的地方电子政务为数不少。使得原本更应该承当服务功能的基层电子政务原有的功能缺失。

现有的电子政务提供的网络服务不能适应“三农”对电子政务的具体要求，这导致农民不能方便依赖电子政务系统进行在线服务，相反跑到政府部门的“面对面”办理比“人机对话”更方便些。在传统的政务模式下，生活在偏远乡村的农民往往需要花费大量的时间和交通费用去获取信息或递交表格，而且还经常出现脸难看、门难进、事难办的现象，这也是当前电子政务满意度低下的原因。以政府网站为例，由中国软件测评中心、人民网、中国经济网共同开展的“2009年中国政府网站绩效评估”结果显示，仅2.8%的受访者对县级及以下政府部门网站表示满意。越是基层政府，面对基层公众服务的机会就越多，但在电子政务服务能力却越弱。这样，地方特别是县级地方电子政务就很难发挥其应有的作用。

2.2.3基层政府电子政务服务意识和能力欠缺

电子政务仅仅改变的传统政务模式的媒介、流程，而真正执行服务还必须是政府部门及其工作人员。因此，电子政务成败的关键还是在于政府人员能否有意愿和有能力去执行。对于农村电子政务的服务，懂计算机和网络技术的基层干部和人才极其匮乏。

除了信息化意识薄弱之外，一些基层政府领导和干部对电子政务的理解也不正确，重硬件轻软件、重形式轻内容、重技术轻管理的现象比较普遍。他们当中认为电子政务就是买几台电脑、建几个网页的大有人在，没有明确电子政务的建设目标。有些领导个人文化素质很低，连基本的电脑知识都不具备，更难以胜任农村电子政务的建设大任。农村服务的内容多而繁杂，要搞好服务三农的工作，必须要有责任心和耐心，在电子政务的建设安排上更要做好内容的精心安排、流程的合理设置、动员的广泛细致。领导服务意识是不可欠缺的，懂得信息化的人才也是必备的。因此，能否建立一支高效的为民服务的干部人才队伍也是农村电子政府发展的关键。

3 福建省农村电子政务发展对策

3.1加强教育，普及网络

一方面要加强农村教育水平。不仅要保证基础教育的发展，提高农村青少年的入学率和升学率，逐步提升农村人口的平均受教育水平；而且要加强对农民的技能培训，提高农民的文化素质和劳动和致富技能。另一方面，在农业信息化启动阶段初期，政府必须加大农业信息化的基础投入，特别是在网络基础设施建设和公益性投入方面，给予应有的扶持和帮助。加强农业信息技术培训。政府可以采用多样化培训主体，鼓励社会中介和公益组织等向所有愿意参加学习的农民提供免费培训。采用多样化的培训手段，利用多媒体远程教育系统，开展演示教学，对农民进行技术培训。目前，各地开展大学生村官计划，可以考虑引进计算机和网络的专业人才促进农村基础电子政务的发展。

制定优惠措施扶持农业信息化工作是提高农民素质、促进农业产业结构升级、消除城乡“数字鸿沟”的重要手段。政府应重视农村通信、广播、电视的发展，加大在农村信息化建设上的投入，提高电话、计算机、互联网在农村的普及率；设立宽带普遍服务中心，依托政策，为农民购买电脑提供优惠，鼓励农民购买电脑和开通宽带。可由政府出面提供，联合IT企业提高对农村市场的服务水平。降低农民接触电子政务的软硬件门槛，有利于电子政务应用的普及。韩国的经验值得借鉴，为方便和鼓励农民上网，政府制定了优惠措施，农民白天上网的费用比城市便宜30%，晚上比城市便宜51%。并且将农林水产信息网免费提供给农民使用。政府还无偿帮助农民开办网站或主页．在网上销售自己种植的农产品。

3.2因地制宜，分步实施

由于福建农村分布上的地理和文化差异，我们在农村电子政务发展中要重视当地的不同情况加强有针对性的特色电子政务。

首先要针对不同需求选择不同发展模式。近年来，福建部分地方基层电子政务建设实践中形成了一些具有借鉴价值的特色案例。针对不同应用重点，如表1所示，建设了以下不同模式的基层电子政务。

表1 福建省基层电子政务模式

类型	示范单位	内容特点
党建版	龙岩上杭县	2005年建成我国最早农村党员干部现代远程教育网络——上杭县红古田网。涵盖了所有乡、村。
扶贫版	南平武夷山市	建成农业科技服务、农村村务管理、农产品电子商务、旅游电子商务四个应用系统平台，在71个试点村建立信息服务站
商务版	南平建瓯徐墩镇	全镇17个行政村均开通宽带业务，共有宽带用户400多户，开通35个农村宽带信息服务站。
富民版	泉州南安兰田村	村“农民素质培训基地”和村小学开通6条光纤；开通多路全球眼业务；开通村网站、114秘书台，建有村电子阅览室。
侨乡版	福州长乐洋屿村	通过海西农村信息化自助建站模块建立村网站，开设了党务村务财务公开、信息致富、乡亲留言等版块；

其次要针对不同条件，选择不同技术组合。政务信息传播手段有5种媒介：第一是原始方式，（如黑板报、明白纸、喇叭、信息员等）；第二是平面媒体；第三是广播电视；第四就是电信网络（有线和无线方式）；第五是互联网。当农民文化水平达到一定程度，互联网信息可以成为重要的获取信息手段。由于农村发展程度极其不均衡，东南部沿海经济较发达，农村信息化水平较高，闽西老区等地区经济还比较落后，农村信息化也比较落后。发展农村电子政务如果采取一刀切的手段，一方面投入成本太大，财政上需要上级支持。另一方面，如果不考虑当地农民的文化程度和切实需要，导致技术先进，但效果不佳，反而会使得应用中的“内部鸿沟”（即低文化技能者不能使用更高级技术，失去了原先传统技术的利用，导致信息传播不对称）进一步扩大。因此在技术选择上，要立足到农民现有的文化结构、年龄结构、性别结构、工作性质等，在抓紧发展以网络为基础的电子政务基础上，辅之以传统的传播方式，例如原始的公告栏、传单、电视广播等手段，保证政府服务能够普及到每个人。目前农村移动电话的普及率比较高，手机的短信服务和WAP上网服务是电子政务应用的良好切入点，福建省政府门户网站手机版http://wap.fujian.gov.cn开通也意味着政府正朝着这方面努力。

第三要朝着集约化和一站式服务分步实施电子政务。传统的电子政务模式常常导致基层政府纷纷开始建设电子政务网络和政府网站。由于缺乏顶层设计的思维，导致了网站建设的同质性、重复性和低效性。如果每个基层政府都采用一个镇、一个村一个独立政府网站的形式，那么面对这么多复杂的域名和网络，用户根本无从下手，甚至不懂得有这样的电子政务网站，导致很多电子网站“晒太阳，长荒草”。借鉴子网站群的做法，一个主站集合各种资源的子网站，不仅节约了资源，而且整合了资源，具备了提供一站式服务的优点，比一村一站的做法效果更好。如果有需要，可以等到条件成熟，根据各村实际情况再向独立成站方向发展。福建省地方政府在这方面采取了一些有益的做法。例如，武夷山市政府网站www.wuyishan.gov.cn集中为115个行政村建成门户网站，实现“一村一站”全覆盖。但只要输入武夷山市政府综合门户网站网址，再点击进入农村频道主页面，就可以浏览各村网站了。网站各具特色，不仅有村级首页、通知通告、村务公开、本村动态、本村风采、农事指南、党建工作等情况介绍的10个栏目，各村还根据自己的特色与优势，通过图片或文字，展示了村庄环境、乡村风土人情、特色产品等风采风貌。

3.3重在流程建设，强调服务导向

电子政务的核心是提供服务，农村电子政务要坚持为“三农”服务的原则，为新农村的发展，为农民的生产、生活和农业的信息化服务。那么以坚持服务为导向的政府服务流程再造是决定电子政务形式与内容一致的重要原则。在电子政务发展的引导下，政府组织不断由传统的金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平化的网状结构转变。流程再造就是改变政府为农民提供服务的不合理的过程，打破常规，提高服务流程的透明性、公开性和便捷性。

一方面，管理者要转变管理理念，政府要对自身承担的职能的服务流程进行整合，通过对信息、功能、部门和任务等方面的集成，按照“精简、统一、效能”的原则精兵简政，理顺管理体制，明确部门职责，赋予其职权。例如针对农民关注热点事务在处理过程中能够简化流程，减轻农民负担，提高办事效率。基层领导要重视通过电子政务平台，及时与农民进行互动交流，这有利于政府快速体察民情，提高工作质量。同时，通过网络加强农村基层民主，促进基层政府流程变革。

另一方面，对于农民部分需求属于社会需求超过了政府流程的界限的，可以引入社会力量来提供服务。事实上，让农民在网上申报宅基地、网上投诉是比较困难的。农民更关心的是能否获得准确、及时的科技信息和市场信息。信息和生产资料是使农民快速致富的重要工具。此时电子政务平台不单单是为农民提供信息，而且要为农民提供一个交易的平台，但是这个超出电子政务的流程。那么引入相关组织实施“先商务后政务”模式。由相关的有资质企业或中介组织建立一个商务平台。不仅能延伸政府服务的范围，而且又为企事业单位、社会团体和公众提供了行政审批、信息公开、商情监督等综合服务。目前“农户+基地+公司”的模式为此提供了一个很好的契机。

3.4制度配套，加强考核

电子政务的实施及其效果好坏很大程度上取决于政府。完善的制度体系和技术标准保证了电子政务的建设、运行、安全，完善的绩效考核机制能够促进电子政务的长效和健康的发展。加强电子政务的发展制度建设，增加对各级政府电子政务绩效的考核是目前政府工作的重要内容。管理者只有亲自参与电子政务的建设，才能将改革目标、战略、策略、措施等管理思想融入电子政务系统，并使其在政府管理与服务中发挥作用。对政府工作人员电子政务服务质量进行定期的评估有利于转变政府机构作风。但由于目前对电子政务绩效考核还处于不成熟阶段，电子政务绩效评估还需要在长期的实践中不断改进。

首先，要建立和完善科学的评估体系。将绩效指标的设定与目标管理相结合，通过将组织任务具体化为组织目标，再将组织目标转化为可操作的绩效指标。绩效指标的设定也要注意定性分析与定量分析相结合，与机构的业务性质相结合，才能建立客观且实用的指标体系。还要注意指标的可行性，不能选用那些难以搜集、难以检验核实的指标，指标的测量成本和困难度应在可接受的范围之内，应当经过被评估者的一定努力后就可以实现，如果不努力或不太努力，就不能实现。那些脱离客观实际，经过千方百计的努力仍然无法完成的指标，只能导致被评估者的弄虚作假。平衡记分卡（Balance Score Card，简称BSC）可作为评估体系的工具。

其次，要完善电子政务绩效评估体制。福建省2007年开始对全省各级政府电子网站进行了绩效评估，建立了以办公厅（室）主任为第一责任人的网站建设责任体系；开展了政府网站建设与管理、在线访谈、百件实事网上办、网站内容保障、政府信息公开专栏建设等活动。但目前对县级以下的基层电子政务评估还不够充分。通过制度化途径使电子政务绩效评估走上法制化、规范化和经常化的轨道是今后重要工作。

再次，强化第三方机构参与对电子政务绩效的评估，建立多重评估机制。重要的是引进电子政务管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。电子政务绩效如何，不能只由政府部门自己来评价，也不能只由其上级管理部门来评价，还需要社会公众和独立的民间机构参与评估。

最后，绩效评估的结果反馈机制也要完善。必须将绩效评估的结果公布，依据评估结果对各级政府部门和工作人员进行奖优罚劣，特别是绩效评估的结果要反馈到下一轮的电子政务工作中去，总结经验、树立典型，为基层电子政务的发展和应用指明方向。

参考文献：

〔1〕福建省统计局.福建省第二次全国农业普查主要数据公报.http://www.stats-fj.gov.cn/pczl/nypc/0200807010160.htm

〔2〕李艳.福建农业服务热线969155受理各类咨询电话200多万次.福建日报,2009-08-04(4)

〔3〕福建年鉴编纂委员会.福建年鉴. 福建:福建省人民出版社,2009

〔4〕人民网.第八届中国政府网站绩效评估.http://politics.people.com.cn/GB/1025/10754567.html

〔5〕福建省人民政府.福建省人民政府办公厅关于印发2010年福建省政府网站绩效考核实施方案的通知》：http://www.fujian.gov.cn/ztzl/zfwzjsygl/ygwj/201007/t20100727_267461.htm

作者简介：

刘  斌，福建农林大学金山学院，助教，研究方向为行政管理与人力资源。