处罚程序严格，证据链条完整，是执法到位的保证 
 
  作者：李濮 叶学永  

　　某国际乡村俱乐部有限公司不服A市环保局的行政处罚，提出听证申请。经听证程序后下达处罚决定，这家公司向A市政府申请行政复议。

　　在A市政府做出维持A市环保局的处罚决定后，这家公司又向A市B区法院提起行政诉讼。经法院公开审理，判决维持A市环保局做出的处罚决定。

　　这家公司不服一审判决，又向A市第一中级法院提起上诉。在法院审理过程中，这家公司提交撤诉申请，A市第一中级法院依法做出终审裁定，准许这家公司撤诉。

　　历时近一年时间，经过听证、行政复议、行政诉讼程序，本案以A市环保局胜诉告终。

案情

　　高尔夫球场未经验收即营业被处罚，公司不服要求听证并随后提起诉讼

　　2007年8月，有群众通过原国家环保总局政府网站反映某国际乡村俱乐部有限公司环境污染问题。同年11月30日，原国家环保总局环境监察局发文至A市环保局要求进行核查处理，A市环保局按照属地管辖的规定将案件交由当地环保局查处。

　　2008年4月17日，A市环保局执法人员对这家公司进行环境执法后督察，并于同年4月28日进行了补充调查。经查，这家公司高尔夫球场(一期)项目于2007年2月投入使用，至现场检查时未经环保部门验收。

　　按照《建设项目竣工环境保护验收管理办法》(原国家环保总局令第十三号)第十条第二款及《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》(环函〔2007〕112号)的相关规定，A市环保局认定这家公司高尔夫球场(一期)项目已投入正式使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条之规定，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定做出如下处罚:1.责令高尔夫球场(一期)项目停止使用；2.罚款10万元。

　　《行政处罚听证告知书》下达后，这家公司不服A市环保局拟做出的行政处罚，提出听证申请。2008年6月4日，A市环保局按照法定程序组织了行政处罚听证会。同年6月11日，A市环保局做出听证意见:维持拟做出的行政处罚。同年6月18日，A市环保局依法向这家单位送达了《行政处罚决定书》。

　　2008年8月14日，这家公司向A市政府提出行政复议，请求撤销A市环保局的行政处罚决定，并提出如下理由:

　　一是A市环保局的行政处罚决定所依据的事实及证据不客观全面。“高尔夫球场(一期)”工程虽然已经建成但尚未投入正式经营使用，与之相匹配的环境保护设施尽管缺乏政府职能机构应提供的排污主管道无法排污达标，但目前公司正在积极进行后续施工完善，自筹资金履行政府行政部门应提供的环保条件，且环保报验工作正在抓紧进行。此情况已在听证程序向A市环保局予以说明，但A市环保局并未考虑到上述的实际情况，只是一味机械地照搬法条，脱离本案的实际情况。

　　二是A市环保局做出的“责令高尔夫球场(一期)项目停止使用并处罚款10万元”的处罚显失公平。

　　针对这家公司提出的复议理由，A市环保局提出如下答复意见:

　　一是对这家公司所做出的行政处罚事实清楚、法律依据充分。2008年4月17日，A市环保局执法人员对这家公司进行环境执法后督察，并于4月28日进行了补充调查。经查，这家公司高尔夫球场(一期)项目于2007年2月投入使用，至现场检查时未经环保部门验收，上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条之规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定做出如下处罚:责令高尔夫球场(一期)项目停止使用，罚款10万元。

　　二是对这家公司所做出的行政处罚程序合法。A市环保局在对这家公司实施现场检查、调查询问和处罚过程中，严格执行了法定的执法程序，并依这家公司的申请依照法定程序组织了行政处罚听证会。因此，A市环保局行政处罚决定认定的环境违法事实清楚、证据确凿，适用法律和依据的名录正确，程序合法，处罚的种类和幅度适当。

　　经书面审查并核定有关证据材料，A市政府做出复议决定:A市环保局做出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法、内容适当，予以维持。

审判

　　维持环保局所做处罚

　　2008年10月17日，这家公司以相同理由向A市B区法院提起行政诉讼，请求依法撤销A市环保局做出的行政处罚决定书的具体行政行为并承担相应的诉讼费用。同年10月31日，A市环保局向B区法院提交了《行政诉讼答辩状》，同时提交5组证据用以证明A市环保局执法行为的合法性，并向法院提交了做出具体行政行为的依据。

　　B区法院依法组成合议庭，于2008年11月27日公开审理了此案。同年12月19日，B区法院做出一审行政判决认为，A市环保局依法具有对违反环境保护法律的行为进行查处的执法主体资格和职权。A市环保局向法院提交的证据能够证实某国际乡村俱乐部有限公司违反了我国环境保护法律这一事实。A市环保局做出的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，所做出处罚程序合法。依照《中华人民共和国环境保护法》第十四条，依照《建设项目环境保护管理条例》第二十条、第二十八条，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持A市环保局做出的行政处罚，并由某国际乡村俱乐部有限公司负担案件的诉讼费用。

　　一审判决下达后，这家公司不服判决，又向A市第一中级法院提起上诉。在法院审理过程中，这家公司提交撤诉申请。2009年2月3日，A市第一中级法院依法做出终审裁定，准许这家公司撤诉。

　　终审裁定下达后，这家公司履行了A市环保局的行政处罚决定。在缴纳罚款的同时，自筹资金建设了污水处理设施并通过了建设项目竣工环保验收。

解析

　　严格的处罚程序是处罚成立的保障

　　在环境行政执法过程中，执法机关所做出的具体行政行为因为程序不合法被诉的情况越来越频繁。在环境执法中，执法机关不能仅仅做到实体合法，还要做到程序合法。

　　《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》对行政处罚程序均做出了明确、严格的规定。如果违反了程序法的规定，即使环境执法机关认定的违法事实再清楚不过，所做出的行政处罚也是违法的、无效的。

　　本案中，A市环保局责令某国际乡村俱乐部有限公司高尔夫球场(一期)停止使用和处以10万元罚款，因此应适用听证程序。A市环保局依据法律规定，依法向这家公司现场送达了《行政处罚听证告知书》，并有这家公司在场人签收，尽到了告知义务。

　　同时，他们还依这家公司的申请组织了听证会，保证了相对人的听证权。听证结束后，A市环保局又依法向这家公司下达了《行政处罚决定书》，亦有公司在场人签收，并告知了相对人依法享有复议和提起诉讼的权利。

　　正是由于前期的处罚程序严格按照法定程序执行，才使得本案在进入到诉讼程序后经得起法院对执法程序合法性的严格审查。

　　完整的证据链条是处罚决定被维持的关键

　　在环境行政诉讼中，主要的举证责任由环境执法机关承担，也就是“举证责任倒置”。《行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在环境行政诉讼中，环境执法机关向法院提交的证据应包括:(1)做出具体行政行为的证据，主要是事实证据，如现场检查记录、询问笔录、监测报告等；(2)做出具体行政行为的依据。主要是指法律、法规、地方性法规、单行条例等。

　　本案中，A市环保局向人民法院共提交了5组证据和两组做出具体行政行为的依据，分别为:
　　(1)现场检查记录1份，《现场检查询问通知书》1份，《调查(询问)笔录》1份，原国家环保总局《交办件》1份，《监测报告》1份，某国际乡村俱乐部有限公司董事长接受媒体采访报道1份，用以证明这家公司的违法事实及违法事实开始的时间。

　　(2)A市环保局《关于对某国际乡村俱乐部高尔夫球场(一期)环境影响报告书的批复》，用以证明这家公司应严格执行“三同时”管理制度，项目竣工后必须履行验收手续，验收合格后方可正式投入运行。

　　(3)《行政处罚听证告知书》1份，《听证申请书》1份，《行政处罚听证通知书》1份，《行政处罚听证笔录》1份，《行政处罚听证会听证意见》1份，用以证明是A市环保局在做出行政处罚前依法履行了法定的听证程序。

　　(4)《行政处罚决定书》1份，用以证明A市环保局对这家公司的处罚。

　　(5)送达回执两份，用以证明A市环保局依法履行了送达程序。

　　(6)《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款、《A市环境保护条例》第十四条，用以证明A市环保局的执法主体资格和职权。

　　(7)《中华人民共和国环境保护法》第十四条，《建设项目环境保护管理条例》第二十条、第二十八条，《建设项目环境保护竣工验收管理条例》第十条第二款，原国家环保总局《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》第二条第五项，用以证明A市环保局做出的行政处罚的合法性。

　　行政证据与行政诉讼证据虽然存在着一定的差别，但是法律及司法解释对行政诉讼证据的要求大部分也适用于行政证据，而且行政证据要合法、规范，就必须以行政诉讼中合法、有效行政诉讼证据的要求为标准。

　　具体到本案，A市环保局在收集证据的过程中严格按照相关法律的规定执行，如现场检查环节有3名执法人员进行检查并首先出示执法证件；《现场检查记录》、《调查询问笔录》均有执法人员签字和行政相对人在场人签字；相关法律文书的送达均有行政相对人在场人签收等。

　　同时，在收集证据时，A市环保局并未局限于行政相对人的陈述和对现场情况的勘验，而且还收集了这家公司董事长接受媒体采访的报道，从而有效地证明了这家公司高尔夫球场(一期)项目正式投入运营的时间，否定了其对高尔夫球场正式投入运营时间的主张。由此可以看出，收集证据的手段合法及证据链条的全面是保证案件有效成立的关键。

　　■启示

　　程序严密、证据严谨，才能保证执法到位

　　《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》对行政处罚程序都有着严格的规定，同时，《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释〔2002〕21号)等法律及司法解释对行政诉讼案件证据的提交及采纳也做出了明确的规定。

　　环保部门在实施行政处罚时，在保证行政处罚程序的正当性、合法性的同时，获取、搜集证据，更要站在被诉的角度严格按照相关的法律规定执行。

　　本案启示如下:一是行政处罚必须按照法定程序实施；二是在实施行政处罚的过程中要尽到告知义务，充分保障行政相对人的各项权利；三是在行政执法过程中采集证据时，要严格按照证据规则采集证据，从而形成严谨的证据链条，确保案件证据的客观性、合法性和关联性。只有做到了程序严密、证据严谨，行政机关的具体行政行为才能在事实上和法律上经得起推敲，才能保证执法的严肃性，提高执法效率。

　　                            (作者单位:天津市环境监察总队)