论 “信息不虞”和警务督察信息化的实现

        刘佩锋
(江苏警官学院，江苏南京  210012)
 
【摘  要】    警务督察的信息化是公安工作现代化的重要课题。由于“信息不虞”具有普遍性、不虞性、背反性和失控性等特征，使“信息不虞”现象在警务信息化工作中大量存在，这些“不虞”现象以督察信息绝对数量激增而相对质量不高、信息表象与实质背反、督察信息空间的广域和信息壁垒的存在、督察信息分布的无序和利用的有序等四种形式表现出来。克服这种不虞现象可从提高警务督察人员的信息素质、整合信息资源与规范表述建设规范的信息系统、创新运行机制与内部管理等方面入手。
【关键词】   信息不虞；警务督察；警务督察信息化
【中图分类号】        【文献标识码】        【文章编号】
 
自有了人类社会，便有了对信息的利用，但信息成为一门科学理论则是在第二次世界大战之后。1948年，美国著名的贝尔公司的申农发表《通讯中的数学原理》论文，标志信息理论的产生。一般把申农创立的理论称为一般信息论，或称为狭义信息论。随着科学技术的进步，信息理论在广泛的运用中形成了信息科学。当信息在警务工作及其相关事物运动状态中得以体现出来时，这种体现在警务工作中的信息运动存在方式即为警务信息[1]。当前，警务信息化建设是我国实施科技强警战略、全面提升公安工作和公安队伍战斗力的重要举措，从中央到地方、各级公安部门都非常重视警务信息化建设，尤其是对警务信息技术在通讯指挥方面和刑事司法工作中的应用比较重视并取得取得了不少成就。但在队伍管理方面，特别是在警务督察的信息化建设方面重视不够。为此，作者结合有关公安信息、队伍管理及警务督察方面的知识，引入“信息不虞”这一概念，对警务督察信息化中的“信息不虞”问题作一探讨。
一、“信息不虞”及其特征分析
（一）“不虞”和“不虞效应”
在汉语中，“虞”有多种解释，但主要是预料、猜测，忧愁，欺骗等意义，如以防不虞、衣食无虞和尔虞我诈等词语中的语素“虞”即分别是这些义项。“不虞”即“出乎意料、无法预测”。经济学家在分析一种经济政策时，往往会同时分析因这种政策的施行可能带来的负面后果，借以警示施政者予以足够的重视，以防“播下龙种，收获跳蚤”。这种因一种经济政策行为而带来的、另外一种或若干种不是政策制定者所希望的后果的现象，在经济学上被称为“不虞效应”或“不虞现象”。
事实上，人们在经济学等社会科学领域中经常使用的“不虞”却是源自一个200多年前的岛国故事。200多年前，一个叫霍雷斯?瓦尔坡的人写了一个叫《不虞国三王记》的故事。不虞国据说位于现在的锡兰岛上，这是一个古怪的岛国。在那里，你本来不想找什么，可偏偏就会碰上什么；本来想要什么，但就是找不到；人们做的事却和自己心里想的不一样，什么事情都会事与愿违。霍雷斯?瓦尔坡根据这个故事创造了一个词：“不虞现象”或者“不虞效应”，用它来表示意外收获原来根本没有追求的结果，即是指事物的发展游离人们的主观愿望，在客观上产生出与主观愿望相异的结果。后来美国经济学家罗塞尔?罗伯茨在其《看不见的心》一书中引用“不虞效应”来描述看起来良好的经济政策带来的与预期相左的结果及损失。一进入20世纪，美国联邦政府试图消灭黄石国家公园内的狼群，这让当地的牧场主欢喜异常，因为再也没有狼群从公园中溜达出来偷吃他们的牲畜，而且公园中的海狸也将受到有效保护。到了20世纪30年代，黄石公园中的狼绝迹了。没有狼了，公园内的麋鹿数量却一再增加，这使公园管理者和游人都十分高兴。但是事情的发展往往超出人们的预料：随着麋鹿越来越多，它们吃光了小溪旁的所有植物??荆棘、灌木和低矮的树木以及生长在水边的柳树和白杨。但是，公园内的海狸要靠柳树和白杨生存。这样，黄石公园里狼绝迹的一个最让人意料不到的影响就是海狸数量也急剧减少。罗塞尔?罗伯茨说，“这很有点儿讽刺，狼是吃海狸的。所以你会认为狼没有了对海狸好才对，可是结果却恰恰相反。很多经济政策的作用就是如此，看不见的损失往往就是那些努力想做好事的人造成的。一个好的经济学家就是要寻找那些无法预见的东西。”[2]
“不虞效应”告诉人们：一个决策往往并不是孤立的，决策时你一定要想到你的每一个策略都会有哪些好的不虞现象，或者会产生哪些不好的不虞现象。现实生活中，不虞国是没有的，但“不虞效应”却是到处存在的。古代苏美尔人开垦了两河领域，造就了辉煌的古代文明。可是他们没有想到，随着他们利用河水资源，一天天、一年年，土地逐渐荒漠化了、盐碱化了。现实生活中，当我们发明一种新药，短期看对于控制一种疾病是有效的，但从长期看，使用该药的后果是使身体产生了抗药性，新药的作用逐渐失灵。制定霸王条款的多为垄断企业，从短期来看，因为消费者缺少选择，类似条款的制定会给企业带来短期的高回报。但随着这种不平等条款不断地被质疑，以及消费纠纷的不断尖锐，其实企业是在不断打击消费者的消费信心。而公众消费信心的迅速下降，可能是企业没有预料到或根本没时间做出反应的，这就造成了企业自身发展中的“不虞效应”。除了经济领域，“不虞效应”还广泛地存在于社会生活的各个领域，在人类社会漫长的发展史上，各种不虞现象也经常发生。在信息领域存在的“不虞”现象，就是“信息不虞”。
（二）“信息不虞”及其特征
 “信息不虞”，是指人们利用信息的过程中由于缺乏对信息的合理和科学的控制手段和方法，如同“不虞国”人一样，而出现的获得的信息不能满足人们的需求，需要的信息不能有效获取的现象。“信息不虞”的是实质是信息失控，表面上看来是信息量过多，但这种过剩是虚假现象，实质是缺乏利用信息的意识、传递信息的手段不足、相似信息的干扰等问题。归纳起来，“信息不虞”具有如下特征：
1.“信息不虞”具有普遍性，即“获得的信息不能满足人们的需求，人们需要的信息不能有效获取”这种现象具有普遍性。在不虞国中，不想找的东西老是碰上。想找的老是找不到，心中想的和做出的事不一样，是一种普遍现象。正是这种普遍现象，才使得这种“不虞现象”成为不虞国的显著特色，个别的“不虞”事例并非我们所研究的、社会生活中普遍存在的“不虞效应”。
2. “信息不虞”具有不可预测性。科学的哲学观认为：世界上的一切事物发展都是有规律可循的，人类可以凭借意识的能动性，去认识客观规律并利用规律；同时，纷繁复杂的客观世界又是无限的，具体的人对客观事物的认识能力是有限的，人类认识客观世界总有一个渐进的过程，在这个渐进的过程中，人们认识世界时总会有很多认识上错误，这种错误就表现为人们对客观世界发出的信息不能给予确定的把握。所以，信息论的奠基人申农从度量的角度，认为信息是用以清除不确定性的东西，对这种“不确定性”的确定，只有依靠更多的有用信息。
3.“信息不虞”具有“背反性”，即事实上的信息和人们愿望中的信息的背反。“背反性”实质上是对普遍存在于社会生活中的背反现象所作的一种理论性概括。它就像佩雷菲特在其《法兰西病》中提到的“不虞国效应”那样：在不虞国，什么事都会倒个个儿??你本来不找什么，偏偏就会碰上。你想找什么，偏偏就是找不到，你心中想的是这样，做出的结果却是那样的。 “背反”，主要是指形式和内容、目的和手段、理论和实践、语言和行动、初衷和结局等的相互违背。
4.“信息不虞”具有“失控性”，即人们对其所拥有的信息因为不能加以有效的把握，从而导致失控，造成信息的无序、杂乱，形成一种虚假的信息过剩现象，好像信息很多，其实质是有用信息不足。为什么人们想找的东西找不到，而不想要的东西却偏偏会碰上？人们想找的东西是客观存在的，它可能就在一个特定的地方，人们之所以找不到是因为自己对存放物的地点不清楚，以致不能很快地找到它，而在不想找的时候，无意中却可能会碰到它。造成这种状况的原因就在于人们没有对物品进行有效的控制，如果人们能把物品的信息存在于自己的思维范围中，想找的时候就可以按自己控制的预设情况找到。
“信息不虞”的这些特点，在警务督察信息化过程中都有表现，分析这些表现有助于我们解决警务督察信息化实现过程中的障碍。
二、“信息不虞”是警务督察信息化的障碍
（一）信息化和警务督察信息化
人处在一个普遍联系的世界，各种信息流活动纵横交错形成了“信息经纬网”。所谓信息化是充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高效率，推动社会发展的历史进程。其中，信息交流的状况是衡量信息化的一个重要指标。图示即表明了信息交流的情况。
 
信息存贮
信息处理
信息输入
信息源
信息输出
执行系统

决策系统

信息反馈

附图：信息流示意图
 
警务督察信息化即是指在警务督察各领域普遍采用现代信息技术，充分、有效地开发和利用督察信息资源，使督察系统内各部门和人员能够在任何时间、任何地点，通过各种信息媒体，享用和相互传递督察信息，同时也使督察工作对象（包括各个公安机关及全体民警、社会公众）及时了解督察信息，并能随时随地向督察部门传递信息。警务督察的信息化，实际上是警务信息依据一定的形式，向督察工作各个层面逐渐渗透并成为督察工作发展的主要要素的渐进过程。它包括以信息观念的形式渗透到督察人员的思维意识，以信息资源和信息技术的形式向督察工作的物质层面和技术层面渗透等。
（二）警务督察“信息不虞”的表现
警务督察信息化的过程中存在着“信息不虞”现象，其主要表现有：
1．警务督察信息绝对数量激增和信息质量相对贫困。社会的发展，公安执法制度的不断完善，公民法律意识的增强，都会导致警务督察信息量激增，使警务督察信息成为警务管理的重要对象。但在另一方面，警务督察信息的激增又成为管理的沉重负担，因为蜂拥而致的信息并非对每一个警察具有同等的价值。更让人困惑的是，有用信息和无用信息往往混杂，导致信息质量的相对贫困。因此，警务督察者要在漫漫信息海洋中找到真正有用的信息，就要重视信息管理和控制，以防止“想要的信息找不到，不想要的信息偏偏会碰上”现象发生。
2．警务督察信息表象和实质的背反。如同“不虞国”的人做出来的事并不是他心中实际想要做的事那样，即事物所表现出来的信息表象和事物的实际情况常常并不一致。这个矛盾的实质是信息虚假，是对信息缺乏充分的分析利用。它是人们缺乏信息的意识的表现，也是传递信息的手段不足，相似信息的干扰等因素造成的。例如，人们在制定警务督察规范时，本来是想通过规范使督察工作能更好地发挥监督、省察的作用，可实际表现出来的却可能会是制约了督察职能的发挥。
3．警务督察信息空间具有广域性，但却存在信息壁垒。信息流从社会学意义上讲就是放射性的信息扩散，这种扩散的速度和广度都是不可估量的。只要愿意，人们可以通过各种方式去接受和利用信息。但是，我们生活的信息空间并非“绝对自由空间”，还有许多障碍，特别是在督察领域。出于安全或利益上的原因，人们不愿与警务督察人员进行信息交流，比如证人不愿向督察提供线索，从而导致督察人员无法获得有效的信息。虽然这种警务督察信息壁垒并非完全不合理，但却使督察信息空间的理想状态的广域性受到了极大影响。
4．警务督察信息利用需要有序，但其分布则是无序的。警务督察信息来源广泛，分布复杂。这种广泛和复杂同时意味着无序的存在。对复杂无序的信息流如果没有进行有效的控制，它就处于自流的状态，信息与信息之间缺乏内在的联系，特别是各种内容和形式具有极大相似的信息无法归类集中、无法对比。信息和利用它的人的联系也是随机的。有时督察工作中的案情中断很久，一个偶然的机会使案情出现转机。这种“偶然的机会”本在我们信息流中存在，只因我们缺乏控制才在“无意”中发现了它。所以，“没有经过控制和处理的信息不仅不是我们的朋友，甚至是我们的敌人。”[3]
（三）警务督察信息不虞的原因
督察信息不虞的原因有主客观两方面：从客观方面来说，主要是信息技术设备的不完善或落后，特别是目前我国警方受国情的制约，设备、技术投入有限，通信设备严重短缺，有的设备由于长期使用已经老化，有的设备性能差，技术含量不高，这些都使警务督察信息在传递过程中出现信息失真、传递速度迟缓、编码译码错误、传递受阻等情况。对于这些信息技术上障碍的排除，首先要增加财政投入，增加新的、先进的设备，或者改造原有通信设备，使旧设备发挥新的作用。从主观方面来讲，可以从警务督察人员的思想素质、文化素质和心理素质信息意识等加以分析。督察人员的思想素质不高可能造成警务督察信息不虞，主要是工作不负责任、马马虎虎，以及不诚实等欺骗行为所造成。警务督察人员文化不高或管理者文化上的差异也会成信息不虞，比如对信息内涵理解的肤浅，或理解错误，都会使信息失真或丢失。对信息理解的不同，甚至政治态度上的差别，使人看问题的角度不同，观点各异，没有共识等等。另外，警务督察者的心理素质动机、性格、偏好、兴趣都会影响他们对信息的获取和利用。虽然产生警务督察信息不虞的原因比较复杂,具体来说，主要有以下几种：
1．警务督察人员信息意识和信息技能的欠缺。信息意识就是信息技术、信息资源、信息价值等在人们头脑中的反映。它是人们对信息价值的一种认识，也是人们掌握信息、自觉应用信息的内驱力来源。信息意识强烈，必然会促使人们自觉地搜集和应用信息。警务督察人员的信息行为首先取决于他的信息意识是否强烈，其次取决于他对信息技能的掌握和熟练程度，只有信息意识，没有信息技能，还是无法达到信息化的要求。但是，“当前许多警务督察人员对信息和信息技术在督察工作中所起的作用认识模糊，对信息化进程给督察工作带来了深刻变革缺乏足够的认知。”[4]同时，自身信息技能的缺乏也使之对督察工作信息化进程产生本能抵触。归纳起来就是要坚持观念引导，坚持教育培训，辅以实践[5]。
2．督察信息积累与数据化欠缺。督察工作信息化是以督察信息数据为依托的。没有信息数据，先进的信息和通讯装备只能是摆设。而这些信息数据，需要平时工作中及时准确地搜集积累，并使之成为能够满足网络技术和通讯技术传输所需要的信息，即成为数据库中的数据。当前，对督察工作信息的搜集、积累、数据化等工作都非常欠缺，督察工作信息的搜集处于一种随意、无序、无标准状态。现场督察过程中所发现的大量有关公安工作和队伍管理的各类信息，大都被孤立的、封存在以自然语言为载体的督察记录和报告中，没有进行科学、规范的疏理和整合，更没有进行信息化处理，致使这些宝贵的督察信息资源闲置浪费，资源开发低效、无法发挥作用。
3．督察工作系统开发应用欠缺。利用现代信息技术和通讯技术开发出来的、依托于计算机网络平台的督察工作应用系统，即所谓的督察工作专用软件是信息化与督察工作实践相结合的纽带。虽然在一些经济比较发达地区，有些督察部门自行开发了若干督察工作应用系统，但这些系统一方面功能比较单一，程序还不完善；另一方面都是以“块”为主开发，各搞一套，标准不一，适用性、兼容性和拓展性差。总体来讲，督察工作系统的开发和应用，目前依然比较欠缺。
4．督察工作机制和管理模式方面欠缺。督察工作信息化建设的实质，是在现有警力资源情况下，依托信息和信息技术的强大支持而进行的工作机制和管理模式的更高层次重组。但是，当前的督察工作信息化建设依然处于非常低级的层次，没有能够带动督察警务模式的变革。许多地方只是简单地使用计算机代替手工劳动，将传统的工作方式和管理模式照搬到信息管理系统中，工作效能没有得到跨越式的提高，这实际上背离了信息化建设的根本目的。如一些督察单位只是将现场督察记录本上的内容转录到计算机里，实际上不仅没有提高工作效率，反而增加了督察人员的工作量。
三、克服“信息不虞”：实现警务督察信息化的着力点
实现警务督察信息化应是一项复杂的系统工程，它不仅包括硬件建设、软件设计，还包括管理的现代化，因此应从多方面入手，而克服警务督察信息化过程中的“信息不虞”现象则是其中的一个重要方面。
（一）采取多种途径，增强督察人员信息素养
督察人员的信息素养是督察信息化工作的基础。在现有督察警力资源下，需要根据信息化工作的不同需要，分别采取培训、培养、引进等途径，分层次开展工作，以达到整体提高警务督察人员信息素养的目的。
1．针对全体警务督察人员，要以普及性培训为主。要在警务督察人员当中普及计算机知识和相关信息技术，使他们树立牢固的信息意识，具备相应的信息技能。由于信息技术更新发展速度很快，这种培训必须形成制度，坚持开展。有条件的可以组织警务督察人员参加一些计算机技能等级考试等。
2．对督察系统内专门从事信息化管理、开发、应用的民警，应重点进行培养。要有目的地培养一批既懂督察业务、又精通信息技术和通讯技术的业务技术骨干，作为整个督察工作信息化的支撑点。
3．有针对性性的引进一些高层次信息技术人才。要充分发挥这些高层次技术人才的作用，及时跟踪信息技术的最新发展，及时将新技术、新设备、新理念引进到督察工作中来，以提高督察信息化的水平。
（二）整合积累警务督察信息资源
开展督察信息资源的整合和规范表述工作，逐步积累督察信息资源，这是解决“信息不虞”中信息失控的主要途径。信息资源是督察信息化的基本要素。传统的以案卷、表格和自然语言为载体的原始督察工作信息无法适应计算机管理和网络查询、网络共享的要求，必须对这些信息资源进行数据化，转变成计算机可以处理的信息产品。但是要对原始的督察工作信息进行数据化，首先必须对督察工作信息进行规范表述，改变传统信息资源千差万别的状况，要着手在公安信息统一标准的基础上，制定有关督察工作的信息标准。其次要对督察信息资源进行整合，逐步减少以传统案卷、表格和自然语言为载体的信息资源，代之以计算机管理系统为载体的信息资源。最后要逐步规范督察信息的采集和整理，保证督察信息资源整理与录入的规范性，逐步开始积累督察基础信息。
（三）在“金盾工程”的框架内，大力开展督察信息系统和网络建设
2005年5月，公安部金盾办下发《“警务督察管理信息系统”建设任务书》，全面部署“警务督察管理信息系统”建设工作。这是督察工作信息化过程中的标志性工程，必将大大提高督察工作的信息化程度。各级督察部门应引起高度重视，全力以赴把系统建设好。同时要利用系统建设契机，解决系统运行的硬件设备问题，进一步完善督察信息网络和通讯网络建设。研发部门应密切关注系统使用过程中出现的问题和不足，及时进行完善和升级。
（四）以信息技术为支撑，不断探索督察运行新机制和内部管理新方法
以信息技术为支撑，不断探索督察运行新机制和内部管理新方法，这是从运行规范方面解决“信息不虞”的方法。督察工作信息化建设的根本目的是推动督察工作机制向更高层次变革，以建立适应新时期公安工作的现代督察机制。同时，“公安工作信息化程度的不断提高，也将促使督察工作方法、运行机制和内部管理模式发生变革。”[6]例如，当公安工作信息化程度越来越高，众多执法环节和内部管理通过网络系统实现后，网络督察的课题就自然摆在督察部门面前。为此，督察部门要努力顺应这种变革，采取积极能动的态度，主动研究信息化与督察工作相结合所带来的变化，不断排除督察工作中的不适应信息化变革的各种制约，积极探索在信息和信息技术支撑下的新的警务督察机制，逐步淘汰低效、落后的警务督察方式，实现督察能力和效率的跨越式的整体提升。同时，在督察内部管理上，也要积极采取信息化手段，提高办事效率，完善民警绩效考核评估，以达到规范、高效的目的。
古今中外的政治家、思想家们设计了各种各样对公权加以监督和制约的制度，并为此进行了大量的实践活动。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[7]公共选择学派的代表人物布坎南和缪勤都基于“经济人”的假设，指出之所以要对权力进行监督是因为人是关心自己利益追求利益最大化的理性的者[8]。马克思主义者也从来没有反对过政府官员的“经济人”假设。马克思曾经说过：“只有利已主义的个人才是现实的人。”[9]制约公权已成为人们的共识。中国公安警务督察制度是对警察使用公权的一种重要的监督和制约途径。加强对警察公权力使用的监督不但有现实的诉求，也有理论上的基础。而克服警务“信息不虞”，实现警务督察信息化，必将对发展和完善我国警务督察工作，推进公安工作现代化发挥巨大的促进作用。

【作者简介】刘佩锋，男，江苏连云港人，法学硕士，江苏警官学院副教授，主要研究领域为行政学、公安管理及公共安全等。

【参  考  文  献】
[1] 熊美保.关于警务信息技术的几个问题[J].中国人民公安大学学报，2000(5):81.
[2] 罗塞尔?罗伯茨.看不见的心：一部经济学的罗曼史[M].张勇,李琼芳,译.北京:中信出版社,2002:253.
[3] 谭祥金，党跃武.信息管理学导论[M].北京:高等教育出版社,2000:70.
[4] 王志强,冯冠筹.加强信息化建设促进公安管理向现代警务管理[J].公安教育2005（7）：14-17.
[5] 张鸿建.加强警务信息化建设，推进公安工作健康发展[M].公安研究，2001（12）.
[6] 何宁焕.论警务信息化建设过程中的变与不变[J].公安学刊，2004（6）22-23.
[7] 孟德斯鸠.论法的精神（上）[M]].北京::商务印书馆，1961：154.
[8] 丹尼斯?缪勒.公共选择[M].北京:商务印书馆,1992:5.
[9] 马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京:人民出版社1956：82.