吴 瑞

　 摘 要：作为警政改革核心内容的警务机制改革，其实质也就是警务机制的现代化。构建和实施现代警务机制的过程中，有一些表象或客观事物在人脑中形成的概括印象或价值取向自始至终地对相关主体的决策和行动发挥着直接或间接的作用，我们将其称为现代警务机制的基本理念。文章在对现代警务机制的两大基本理念进行理论探讨的基础上，选取了实际工作中的热点问题进行了具体分析。

　　关键词：警务机制 现代化 法治 和谐

　　中图分类号：D631.12　 文献标识码：A 文章编号： 　　

　　一、警务机制改革与现代化

　　机制（mechanism）原本是生物学、医学以及机械工程领域的概念，最初特指机械装置及其零部件的构造和运动方式及原理。后来生物学和医学借用机制一词表示有机体内部相互联系、相互作用、互为因果的运行关系，以及发生生理或病理变化时，各组织、器官之间相互作用与调节的方式。警务（policing）在英语中的原义有二：一是维持治安，实施管制；二是对某种活动或行业进行监督、控制。在用于警察机关或警察的场合时，警务特指各种警察事务的总和。我国警察体制具有一定的特殊性，警察部门分散在公安机关、司法行政机关、人民法院、人民检察院、海关以及民航、铁路、林业等行业，基本上可以分为人民警察和司法警察两大序列，本文所指的警务是专指以公安机关为主体的人民警察的各类警察事务。

　　概括地说，警务机制是指公安机关在内部机构设置、行政隶属与指挥体系、案件办理与现场处置、警力分布与装备配置、人事后勤与经费保障等有关警察事务方面的法律法规、规章制度、组织系统、运行方式的总和。与公安机关的人员、装备、设施等有形的"硬件"相对，警务机制属于无形的"软件"范畴，主要由决策机制、执行机制、保障机制和监督机制四个子系统构成。决策机制包括情报信息的收集分类、分析研判、调研论证、制定政策和发布命令等环节，执行机制包括行政管理、刑事侦查、治安防范、犯罪预防、应急反应、现场处置、服务救助等环节，这两个子系统共同构成了警务机制的前台。保障机制包括人事政工、经费划拨、装备分配、科技研究、职业教育等环节，监督机制包括行政复议、纪检监察、警务督察、奖惩措施等环节，这两个子系统共同构成了警务机制的后台。整个警务机制的四个子系统分布在前后两台中相互联系、相互作用，始终处在一种动态的运行过程之中，公安机关永恒的研究主题就是如何使得警务机制这一系统处于健康运行与良性循环之中。

　　据德国解释学家姚斯在《美学标准及对古代与现代之争的历史反思》中的权威考证，"现代"一词于公元10世纪末期首次被使用，意指古罗马帝国向基督教世界过渡时期，目的在于把古代与现代区别。现在欧美国家通用的"现代"一般是指18世纪启蒙主义运动兴起以后的历史时期，而我国的"现代"一般是指1919年"五四运动"到1949年中华人民共和国成立的历史时期，以区别于"古代"、"近代"、"当代"等时间概念。"现代化兴起于欧洲，它使欧洲脱离中古传统，而产生观念、制度与生活方式的急速变化，形成一种新的社会形态。就核心内容而言，现代化大概指称两个主要的过程：一是技术和经济上的工业化；一是工业化的历史过程中所出现的种种社会、文化与制度变迁，如都市化、世俗化、理性化、政治民主化等等。" 笔者看来，"现代"的真正内涵并不在于其时间上的规定性，而是根植于历史发展进程中的各种社会变迁现象，这本身就是一个"流动"的概念。但凡种种社会变迁现象，从社会学的宏观角度研究，即被称之为"现代化"，而从行政的中观角度研究，也就是我们所说的"行政改革"。从微观角度来看，警政作为国家行政的一种，警政改革自然属于行政改革的一种，而作为警政改革核心内容的警务机制改革其实质也就是警务机制的现代化。

　　二、现代警务机制的基本理念：法治与和谐

　　柏拉图把理智的对象称作"理念"（eidos），其词源来自于动词"看"（ide），原意是"看到的东西"。"'理念'的译法强调它是人的理智所认识的、外在的理智之中的存在，主要特征是分离性和普遍性。" 基本理念在警务机制的设计和运行中，发挥着重要的指引作用，早在1829年罗伯特·比尔创建伦敦大都市警察时，就提出了治理警察的9项原则："犯罪与失序的预防原则；公众授权原则；警民合作原则；减少强制原则；公正与服务原则；强制的必要性与比例性原则；警民合一原则；坚持行政性原则；效能标准原则" ，时至今日，对于我们探索现代警务机制仍有重要的借鉴价值。在城乡构建和实施现代警务机制的全部过程之中，有一些表象或客观事物在人脑中形成的概括印象或价值取向自始至终地对相关主体的决策和行动发挥着直接或间接的作用，我们将其称为现代警务机制的基本理念。由于这一范畴并不是纯粹客观的概念集合，因此我们无法也没有必要将其穷尽列举，在此仅对其两大基本理念--法治与和谐做一初步探讨。

　　（一）法治理念

　　"法治"的内涵与外延及其宽泛，直接地给出其定义非常困难，有的学者从不同的层面和角度对其进行阐释，认为法治至少具有五个方面的含义："法治是一种宏观的治国方略；是一种理性的办事原则；是一种民主的法制模式；是一种文明的法律精神；是一种和谐的社会状态。" 1999年的宪法修正案中，增加了"中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家"的内容，提出了依法治国的基本方略，使得"法治"的精神直接体现于国家的基本法之中。自2006年初在全国政法机关开展的"社会主义法治理念教育"，结合了中国社会主义民主与法治实践经验，提出了"依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导"五大理念，对包括公安机关在内的政法系统产生了深远的影响，特别是其中执法为民和公平正义的理念直接为公安机关的长远发展指引了方向。在法治理念的引领下，自然会导出公安机关行使职权中的权力限制与权利保护，外在地体现为有限警务与人权保护的问题。警察权的来源是法律的授权，行政法的有限授权决定了警察权的有限范围，警务活动必然也要求在有限的范围内进行，超越法律授权范围的警务活动因失去法律依据而归于无效甚至违法，因而整个警务机制应当置于法律的监督之下才可能得以健康的运行。警察权的行使或多或少的带有强制的性质，极易对人权构成威胁，特别是违法人员和犯罪嫌疑人的人权更易受到侵害，这就更需要将人权保护提到一个新的高度。应当说，法治理念是现代警务机制的第一要义，整个现代警务机制的制度构建与实施运行都必须在法治理念的统领下进行。

　　（二）和谐理念

　　在社会科学领域，"和谐"通常是指："社会理念：和谐几乎承载和容纳了所有人对人类美好生活所寄托的愿望；高级的、文明的社会生活方式和生存方式；结构性社会平衡"。 自2002年"十六大"首次正式提出和谐理念以后，这一理念的内涵不断丰富，到2005年胡锦涛提出了"社会主义和谐社会"的六个基本特征："民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处"。在笔者看来，和谐就是一种平衡的状态，是人类追求的终极目标。在和谐理念的引领下，现代警务机制会产生两个次级理念：服务警务与警民融合。整个政府职能的转变，使得公安机关也必然进行相应的调整，从管理职能逐步转化为服务职能。实际上，管理与服务并不是截然对立的，从深层次讲，管理并不是目的，而仅仅是实现服务职能的一种手段和途径。公安机关要立足于一种新的观念，即自己的任务是向社会公众提供一种"公共安全服务"产品，必要的行政性管理措施的使用是为了保质保量地生产出这种产品。服务警务也是现代民主国家和市民社会的内在要求，通过对自身存在价值的认真审视和重新定位，整个警务机制会发生革命性的变化，管理型体制下的管理者与被管理者之间的矛盾冲突持续消减，警民关系得以改善并向着和谐方向发展。和谐的另一个次级理念就是警民融合，它包含着两个方面：警务社会化与警察平民化。警务社会化是指发动一切可资利用的社会资源，参与到全社会的整体警务活动之中。警务活动并不是仅指国家警察机关或警察依据法律或授权所实施的职务行为，它还包括其他国家机关、社会机构依据法律或授权所实施的上述行为。"警力有限，民力无穷"的思想在我国早已深入人心，社会治安综合治理就是一个典型的范例。而警察平民化是指"警察机构为了降低成本和改善服务而雇用平民从事某些原本为宣誓警察所做的工作。平民雇员并不拥有传统意义上的警察权力，仅履行非执法性职责。" 警务社会化与警察平民化是我国长期"专门机关与群众路线相结合"原则在警务机制改革中的深化，也是践行"执法为民"的必由之路。

　　三、警务机制现代化的若干问题

　　（一）机构设置与警力配置

　　长期以来，我国的公安机关实行统一领导、分级管理、条块结合和以块为主的机构管理体制，县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。采用这种管理体制主要是考虑到对于公安工作事权在中央和地方之间的合理分配，既保证了国家对于全盘公安工作的统一领导和集中管理，又发挥了地方在区域警政中的积极性和主动性，特别是在计划经济体制下能够比较好地适应社会经济的发展和治安形势控制的需要。然而随着市场经济的纵深发展，人、财、物的流动规模持续增大，原先体制逐渐暴露出一些不能适应新形势发展的问题，就机构设置而言，集中体现在两个方面：一是领导体系重叠，政出多门。地方党委、政府、上级公安机关都可以直接向对应的公安机关发出指示或指令，发布规范性文件，更不用说通过人事、财政等途径间接地对公安机关施加影响。这样会直接对警令传递的两端发生负面作用，一方面警令的发出方包括多种性质的机关和组织，基于不同层面的考虑和权衡会作出不尽相同的指示或指令，另一方面警令的接受和执行方对于来自多方的指示或指令无所适从，由此分割指挥、警令不通的现象相应产生。二是地方保护主义的抬头，大量的非警务活动使基层单位疲惫不堪。从法律性质来看，县级以上公安机关是本级人民政府的组成部分和职能部门，公安工作必须服从整个政府工作的整体布局和全盘安排，而以经济建设为中心的发展思路、以GDP指标为政绩考核体系自然地会使地方政府无法摆脱一些利益地方化的短期行为，更明显的是以协调配合、联合执法等名义而实施的大量非警务活动，有限的警力甚至被指派参加到计划生育、税费征缴、招商引资等非警务活动，令基层原本就不足的警力配置情况更加捉襟见肘。有学者根据"中央集权与地区自治相结合，加强统一协调、统一领导"的理论，提出了"省级以上公安机关以块为主；

　　省级以下公安机关以条为主"的体制改革模式 ，甚至有人认为公安机关应改为垂直领导。无论采用哪种改革模式，不但都涉及到现行法律法规的修改，与之相适应的一整套行政、人事、财政制度以及指挥系统和评价体系都必须作出整体性的调整或转换，况且即使省以下采用垂直领导也无法使现阶段种种问题的解决得到立竿见影的效果，因此在现阶段是否需要对机构设置采用根本性的改革，还需要进一步的研究和论证。

　　提起警力配置，最为"流行"的提法是警力不足。不可否认，警力不足在某些地区和时期内是客观存在的，但警力不足真正的原因主要是来自于系统内的问题--警力的有效利用与合理配置。"目前，我国总警力是170万，按13亿人口计算，警力与人口比为1/765，虽低于美国的1/480和韩国的1/643，但如果考虑到我国是一个农业大国，人口分布和警力分布在城市和农村呈"倒三七开"。因此，城市警力达到了1/333，已经超出了美国的平均水平。" 现行的警力资源完全是按照普通行政机关的层级自上而下地进行一种计划性额度式的配置，没有充分考虑到实战的需要和形势的变化，主要体现在三个方面：1、机关与基层"倒金字塔"式的警力配置，使得公安机关内部的第一次警力分配缺乏必要的合理性支持。大量的人员集中于以"办公室工作"为显性特征的机关科室，基层窗口和实战单位有效警力严重不足，使得机关与基层原本应当呈现金字塔式的警力配置发生倒挂，在全国大力推行"三基工程"以后，这一现象已经得以有效的遏制，但有些地方的机关占编现象仍然很严重。作为民警个体来说，也存在着一种由基层单位向机关科室流动的趋向，究其原因主要有三点：一是政治待遇。公安机关的职责繁重，分支机构点多面广，但是领导职位的编制比例过低，基层单位普遍行政级别很低，有的地方甚至连非领导职务也不能落实，挫伤了基层民警的士气。二是工作强度。公安机关的性质决定了基层单位特别是实战单位的工作机制是"全天候"的，24小时的值班备勤制度在基层单位司空见惯。这本来是由治安管理和刑事司法的工作性质所决定的，但是很多地方没有建立健全起相应的值班调休与经济补偿制度，"不给吃草，又要马儿跑得快"，基层民警不堪重负。根据笔者了解的某省会城市城区派出所，要求户籍、身份证内勤均以一年365天的方式对外办公，结果不但调休无法解决，甚至连原先承诺的加班补偿在拖了一年以后也不了了之。公安工作千头万绪，但最终都会落实到具体执行的民警身上，如此繁重的工作职责绝大多数都是由基层民警承担的。三是责任承担。法治化进程的不断深入，公民的法制观念不断增强，由此带来了比原来体制更加严格的执法责任追究制度，基层民警的执法风险相应增大，在基层有一种普遍的观点，就是"干的越多，出错的越多"，民警们普遍加强了"自我保护意识"，而对工作的积极性和创造性大打折扣。由此可见，扭转基层单位向机关科室流动的趋向主要还是要解决基层单位与机关科室的体制性差异问题，以促进公安机关系统内部人员的合理流动。2、内设机构繁复、层级过多，使得公安机关内部的第二次警力分配造成大量的系统内耗。"一事一设"的思路和"好大求全"的情结，导致公安机关内设机构职能不断分化拓展，分工过细、交叉严重，大量的警力浪费在重复的事务性工作之中。经侦从刑侦中分出，禁毒从治安和刑侦中整合，在省以上的公安机关设置是有一定道理的，但市县以下的机构细化的必要性值得进一步研究。实践中，有的县仅依据有关司法解释中"涉税案件由公安机关管辖"的条文还成立了"税侦大队"，有的市在办公室下设置了十余个工作机构。不可否认的是，这样的机构设置对于特定单项工作的推动作用是有目共睹的，但同时也带来了职能重叠、重复建设、行政开支等诸多问题，最直接的问题是大量的警力资源内耗，推诿扯皮的现象抬头。设区的市级公安机关长期以来固守着市局--分局--派出所的布局设置模式，在警力整合的趋势下显得非常不适应，特别是较小的市设置的公安分局在整体警务机制中没有发挥相应的作用，反而从基础派出所分流出较多警力，并且使公安行政许可多了一个审批的环节，因此无论是从精简机关、充实基层的角度，还是从实战警力合理配置的角度，对公安分局这一层级精简，做大做强派出所（警署）都是需要重点考虑的可行之路之一。3、实战单位机关化，使得公安机关内部的第三次警力分配将警力不足的内因进一步扩大化。"上下对口，规格统一"的机构设置思想使得城市公安分局和县公安局以下的机构普遍存在着"麻雀虽小，五脏俱全"的格局，一些实战单位的职能定位模糊，机关化倾向严重。各县级公安机关基本上沿袭了上级公安机关的设置，清一色地设置了政工、指挥、后勤、国保、刑侦、经侦、治安、禁毒、监管、巡警、交警等近20个部门，并且比照上级公安机关采用了"办公室"式的工作机制，使得真正用于一线实战和窗口服务的警力严重不足。英国德文郡警察局长约翰·安德逊在其著作《从人力资源到观念的转变》中提出的"无增长改善论"理论已有多年，这对于我们警力配置的重构具有一定的参考价值，在考虑警力的有效利用与合理配置时，我们不应仅着眼于数量的简单增长，而应当将思路置于系统内部挖潜增效，向管理要警力，向科技要警力。

　　（二）指挥系统与110警务机制

　　在现代警务的理念下，一个完整的警务行为是由情报信息的收集、分析研判与决策、执行与实施、反馈与评估四个基本环节组成，而其中任一环节都与公安机关的指挥系统发生各种横向或纵向的联系，这就对公安机关的指挥系统建设提出了很高的要求。在现行的公安指挥体系下，就机构层面而言，各地公安机关设置的指挥中心/办公室/指挥部/警令部构成了公安机关指挥系统的核心，基本上有四种设置模式：指挥中心挂靠/隶属办公室模式、办公室挂靠/隶属指挥中心模式、指挥中心办公室并行模式、指挥中心办公室合一模式。指挥中心是从原来的办公室系统产生的，由于原来的办公室不能很好地适应新形势特别是实战的需要，才出现了指挥中心这一新机构。无论是指挥中心还是办公室，公安机关指挥系统应当体现三大基本职能：情报信息的收集汇总和反馈评估中心、首长领导的研判决策和实战指挥中心、警情案件和突发事件处置中心。考虑到指挥中心与办公室的特点仍有不同，在公安系统内并存着两个指挥系统会造成多头决策和多头指挥，结合今年各地实际运行的效果，办公室挂靠/隶属指挥中心模式是适合大多数地方的一种模式，这有利于体现指挥中心和办公室不同的工作侧重点。现阶段各地指挥系统存在的最大问题是指挥水平低下的问题，集中表现在：1、指挥意识淡薄。无论是指挥长（值班长）还是指挥岗位民警（值班员）在思想意识上都仍将指挥中心作为本单位的总值班室和110报警服务台，是是一个上传下达的电话总机台。在接处警民警中普遍缺乏正确的指挥意识，很多民警把自己当作群众报警和基层处警的一个"传话筒"。2、指挥方法落后。虽然市级以上公安指挥系统大多配置了电子地图报警系统、GPS卫星定位系统、350/450兆无线调度系统、道路图像监控系统、突发事件与警情预案系统等等，但先进的科技设备利用率低下，很多接处警民警习惯于以有线调度派出所/刑警队，无线调度巡警/交警的简单方式派警，甚至不加区分地滥用110报警服务台的三方通话功能，直接将群众报警转接到处警单位，把自己置于一个"接线员"的身份。3、软件建设滞后。近年来各地指挥中心的硬件建设紧锣密鼓，大量地引进了各种先进的技术设备，但相应的软件建设却严重滞后。对于各类警情和突发事件的预案已经成为指挥水平发展的瓶颈，一是预案分类过粗、数量过小，有的业务领域仍是空白；二是预案脱离实际、措施单一，根本无法满足实战的需要；三是仍未建立起战后评估与预案修正的关联机制，使得预案不但没有发挥应有的作用，反而成为指挥过程中的一种必经的形式和程序。

　　自1990年12月漳州市公安局在原"110报警电话"的基础上首创我国第一个"110报警服务台"以后，全国县级以上公安机关已经全部建立起相应机构。110报警服务台不仅接受群众报警，也接受群众求助，并提出"有警必接，有难必帮，有险必抢，有求必应"的四有四必承诺，全国范围内的以110报警服务台为龙头的警务机制初现规模。在笔者看来，以110为核心的警务机制两个最大的突破是服务意识的引入和快速反应机制的建立。法治进程的不断深入，政府职能的转化，促使公安机关对于自身的职能进行全面反思，在加强打击违法犯罪、维护社会治安本职工作的基础上，服务意识被引入警务机制的整体考量范围。110报警服务台在自身发展的过程中，又经历了"社会联动"和"三台合一"的两个发展阶段，这都是服务意识不断深入的结果。"三台合一"将119和122纳入到110的统一接处警平台，减少了多头指挥和重复建设，充分发挥了警务资源整合的优势，极大地提高了警务效率，是警务现代化的必由之路和成功范例。"社会联动"将120、自来水、供电、煤气、工商、劳动监察、司法援助等政府职能或社会服务部门纳入到110报警服务台的整体联动范围，其出发点和用意是好的，但在执行中出现了两种问题：一是联动体制没有理顺，公安机关与联动单位仅仅是一种"通知"关系，有的地方接到普通联动警情直接将电话转接联动单位，甚至告知群众直接拨打联动单位的值班电话；二是越俎代庖，代行了其他政府职能或社会服务部门的工作，特别是"有求必应"的承诺既超越了公安机关的法定职权，又脱离了公安机关的实际情况，调整的必要性日渐明显，某些地方的110报警服务台已经悄然地取下了四有四必承诺的公告牌。快速反应机制是"公安机关在接获警情或治安预防时，综合运用公安手段，科学整合公安资源，在最快的时间内进行有效应对的一种工作运行机制。目标是通过对公安工作对象的快速反应，达到最大限度地提高公安机关打防管控的综合战斗力，从而对社会面实行最有效的控制。" 现行的指挥体系对快速反应有一个误区，那就是只着重对于现行违法犯罪的打击处置和案件现场的勘查保护实现"快速反应"，而对于各种预警性信息反应迟钝，始终没有将警务机制提升到预防的层面。在下一阶段的改革中，应当深化情报信息主导的思路，进一步完善快速反应机制，理顺公安机关与联动单位的关系，建立起简洁高效的110警务机制。

　　（三）城乡差别的警务模式

　　我国幅员辽阔，地域广大，虽然城镇化进程不断深入，但仍存在着城镇与乡村的巨大区别，因地制宜地采取城乡有别的警务模式是客观上的需要。在设计城乡有别的警务模式时，首先要考虑到城乡不同的经济发展水平和社会治安形势：城镇地区工商业较为集中，整体经济水平高于乡村地区，社会治安形势复杂，各类案件总量高于乡村地区；而乡村地区第一产业较为集中，整体经济水平低于城镇地区，社会治安形势不及城镇地区复杂，但是在城乡结合部和"城中村"地区的治安形势较为复杂，往往是必须重点整治的目标。

　　当前城镇地区的警务模式需要深入研究的一个问题是交巡合一与街面控制。在公安机关的警种序列中，交警一直是一个独立性很强的警种，有的地方还成立专门的公安交通管理局。交警的独立性很大程度上也体现在其业务范围的单一性，实践中交警部门仅承办一种刑事案件（交通肇事案件），更不管辖治安案件，与公安系统内部其他警种很少发生横向联系。而巡警是为适应110警务机制而由原来的防暴警察（有的地方包括治安警察）转制或改组而来，主要业务包括接处警和巡逻两部分。公安机关布置在街面的警力主要由交警和巡警构成，但现行体制下交警不管治安，巡警不管交通，造成了警务工作中的脱节和漏洞，同时对警力资源也是很大的浪费。在交巡合一的警务模式下，路面的交巡警对于包括交通违法行为在内的各类违法犯罪均有现场处置权，实行"有警处警，无警巡逻"的工作机制，将路面警力整合于一，也有利于群众报警和求助。许多地方已经实行了交巡合一的警务模式，但个别地方又撤销了新建立的交巡合一模式并恢复到原来"大道朝天，各走一边"的旧机制，这是值得我们注意的一个新动向。近年来，各地交警部门加大了技术投入，"电子警察"得到了广泛运用，一部分街面交警警力得以解放，无人值守的路口增多，机动交警数量上升，人工指挥交通的情形逐步缩小到交通高峰和特定现场，这就给实施交巡合一的模式提供了客观基础。各国的警务实践都无一例外地证明：交巡合一是整合警务资源的可行途径，是街面控制的有效方法，是现代警务机制的发展方向。在实施巡逻为导向的街面控制体系下，目前亟需解决的一个现实问题是巡逻的效能问题。通过在城镇地区实行警察巡逻以控制违法犯罪行为的警务机制在运行过程中，有一种未经证实但却被普遍接受的假设：警察巡逻可以有效地阻止各类违法犯罪行为的发生；警察巡逻可以提高社会成员的安全感。基于此种假设，决策者往往把加大巡逻警力、提高巡逻密度作为提高巡逻效能的主要途径，而上世纪70年代在美国堪萨斯城进行的一项预防性巡逻实验则为我们提供了一个新的思考方向。该实验以随机巡逻效能影响评估为研究对象，挑选了15个类似区域，采用3种不同程度的巡逻：5个"先发区"以3倍于平时正常的巡逻密度进行巡逻；5个"控制区"保持平时正常的巡逻密度进行巡逻；5个"反应区"几乎没有警察巡逻（应群众报警或求助才进入此区）。实验结果出人意料：不同程度的随机巡逻并没有对犯罪率、所提供服务以及民众的安全感产生显著的影响，巡逻的效能更加有赖于"指示性"和"专门化"的警务活动。 由此可见，提高巡逻效能与加大街面控制不能通过简单的增加警力和提高密度加以解决，问题的症结在于采取主动勤务的态势对特定行为和相关区域实行精确打击，使得表面上随机无序的巡逻勤务具有主动性和针对性。

　　当前乡村地区的警务模式需要深入研究的一个问题是乡村警务机构的设置与群防群治体系的建立。乡村地区相对城镇地区来讲，人口密度小，管辖范围偏远，而现实情况下乡村地区的警力配置反而低于城镇地区，确实存在着警力不足的问题，有的地方已经达到非常严重的程度。我国城镇地区的社区警务建设已初见规模，积累了一定的经验，下一步的警务机制改革应当在不断完善城镇社区警务机制的基础上，因地制宜，按照城乡并举的要求，以乡村警务室/工作站为点、乡村警务区为块、乡村派出所为面，将社区警务战略逐步推向广大的乡村地区。有些地区前几年整合了农村派出所，消灭"一人所"的现象，形成了以乡镇中心派出所为核心的基本格局，这种做大做强乡镇中心派出所的思路是符合农村地区实际情况的，但随之带来了警力社会覆盖面的新问题。将社区警务战略逐步推向乡村地区是城镇化进程不断深化的必然要求，各县级公安机关应当综合考虑经济社会发展情况、人口数量、治安态势、城镇化水平、交通状况等相关因素，以乡镇中心派出所为平台，结合各乡镇的实际情况合理地划分乡村警务区，每个乡村警务区保证至少一名驻村民警，每个行政村应依托村委会设置农村警务工作站，有条件的行政村可以建立独立的乡村警务室，驻村民警应该以"巡回办公"的方式常驻各村开展警务活动。而乡镇中心派出所除所长和内勤民警外，全部下沉到乡村警务区，真正做到将警力沉到农村和群众之中，实现民警与群众的零距离接触，以完成真正意义上的警务前移。乡村地区有两个显著特点：一是管辖范围较为广大，一是常住居民的亲缘纽带关系较为密切，这就要求乡村警务机制的健康运行应当依靠群防群治体系的建立和完善。具体来说，可以通过大力推行农村治安承包责任制、农村义务打更巡逻、联村自治与边界联防等做法，以专职人员与志愿者相结合的方式，广泛发动群众开展巡逻守候、联户联防、护村护院等各种行之有效的治安联防活动。同时应当进一步发挥治安卡点的作用，大力加强农村专职巡防队伍建设，积极推行村街治安保安化，提高农村治安防范的技术含量，实现人防、物防、技防的有机结合，强化案件多发区域和案件多发时段的监控，探索出一整套符合社会主义新农村实际的现代警务机制。

作者简介：

　　吴 瑞（1975-），男，安徽合肥人，中国人民公安大学博士研究生，研究方向：刑事法与警察行政法。