作者：赵景来
 　　世纪之交，全球化、信息化、市场化、民主化……一系列修辞表征着人类活动和社会关系的深刻变化，世界正在步入全新的治理时代。在全球化的背景下，世界各国政府纷纷通过行政改革来重新定位政府职能、提高政府行政效率和服务质量。近年来，我国学者围绕治理理论与公共行政范式反思、后金融危机时代的政府转型与政府创新等课题进行了广泛深入的探讨，现将各种观点综述如下。

　　一、走向治理：21世纪的挑战

　　进入21世纪以来，公共领域发生着深刻变化，治理理论的兴起为回应时代需求提供了新的视角，成为世界上一些国家和地区政府改革的重要理论之一。

　　有学者指出，从系统论观点来看，任何国家和地区，不同层级和部门的政府，都是处于特定宏观系统内的子系统。而从行政生态学角度看，作为子系统的政府，其存在样态始终受制于所处系统生态环境的影响。质言之，21世纪的行政生态正发生着深刻变化，具体来说，一是公共事务和公共问题日趋复杂。首先，全球性公共问题凸显。二战以来，经济发展在为人类带来福祉的同时，也产生了环境、资源、人口、粮食、贫困、教育、就业问题等一系列“副产品”。这些问题日益复杂，给经济和社会的可持续发展带来巨大挑战，成为全球性治理难题。其次，利益冲突与文化冲突加剧。一方面，随着人类由工业社会向信息社会迈进，经济结构不断变化，利益结构深刻调整，利益冲突日益加剧；另一方面，由于全球化进程中，政治形态与意识形态尚无法调和，文化冲突仍然存在。再次，公共事务的跨界性和关联度增强。全球化与信息化将世界连成牵一发而动全局的“多米诺骨牌”，任一微小事件均可产生“蝴蝶效应”。二是合作治理成为主体间关系演进的主流趋势。简言之，（1）公共事务和公共问题日益复杂，人们对公共产品和公共服务的要求与日俱增，政府无法独自满足社会需求，只能借助多方力量应对棘手的问题。合作成为高绩效、低成本政府的取胜关键之一。（2）伴随民主化的进展，非政府力量参与公共事务的趋势日益明显。（3）随着全球化与区域一体化向纵深发展，不同国家、不同地方政府间关联度和依赖性增强，不仅相邻区域的政府间合作增多，跨越地理边界的合作也日益频繁［1］。

　　另有学者认为，进入21世纪，危机事件频发，特别是2008年开始出现的全球性经济危机，表明人类进入一个高度复杂性和高度不确定性的时代，工具理性对于工业社会低度复杂性和低度不确定性条件下建构起来的公共行政是充分的，但是，对于高度复杂性和高度不确定性条件下的治理则是不充分的，从而要求突出想像价值。复杂性是与不确定性联系在一起的，虽然工业社会还是一个低度复杂的社会，但是，它已经以“流动的现代性”的形式出现了，因而需要通过“创制秩序”的构建去对它加以控制。根据系统论的原理，控制与复杂性之间是矛盾的，复杂性在根本上是无法控制的，创制秩序之所以在工业社会能够发挥其社会控制的功能，是由于这一社会还处于低度复杂性的阶段。即便如此，工业社会也总是面临着有序与无序的冲突。在人类社会的后工业化进程中，随着社会的进一步复杂化，复杂性的增长使控制变得不可能了。所以，工业社会的治理模式日益显露出其缺陷，表现为创制秩序已经无法承担起社会秩序供给功能的状况。这意味着人类的秩序追求遇到了新的问题，需要通过一场根本性的变革，建构起一种能够适应高度复杂性和高度不确定性条件下的自觉秩序［2］［3］。

　　也有学者指出，从上世纪90年代开始，治理这一概念逐渐开始在社会科学中被大量使用，成为备受推崇的学术词汇之一。该词概括了影响当代社会执政理念的整体变化，它涉及到社会的所有领域，以及各种社会组织。提到治理，它首先触及的就是国家对社会的掌控方式以及国家的制度根基。以新型的治理方式代替传统的政府统治体现了现代化过程中国家行为方式的深刻变化。治理这一概念作为科学范式与政治参照系同时出现时，它本身就担负着规范性和描述性两种概念形式，既可作为一种权力（或权威性）的证据，亦可成为变革的原动力；研究者们围绕治理这一主题进行的工作有力地推动了改革的进展。

　　论者认为，治理逐渐成为改革的原动力，这针对社会生活的各个层面和所有领域倡导新型的决策和行动方式：待解决问题的日益复杂化以及多种权力的共存要求相关主体不断寻求更加灵活的合作形式。治理这一主题可以分为三个层次：企业治理（Corporate Governance），善治（Good Governance）和全球治理（Global Governance）。当治理运用在国家当中时，它主要包括了两种变化：一方面，治理意味着各种主体将参与决策的过程，国家已不再是唯一的掌舵人，而要被迫从内外的角度考虑其他主体的存在。这些主体将以各种方式，正式或非正式地参与具体的决策制定过程。另一方面，治理意味着不同行为主体之间要在一致认同的基础上达成解决问题的方案，最终决策的选择应是谈判和妥协的结果，并充分考虑参与各方的观点；国家不应当再将其观点凌驾于其他主体之上［4］。

　　二、治理理论与公共行政学范式反思

　　20世纪后期，大西洋福特主义和福利国家危机、全球化带来的种种不可治理性以及新地方主义的兴起，强烈地冲击了传统的社会科学，治理理论应运而生。这一理论兴起之初，就对公共行政学产生了巨大影响。在某种程度上，治理理论是对经典公共行政学危机的有力应对。由此，诸多论者主张治理理论代表了一种全新的公共行政（公共管理）范式。

　　一种观点认为，治理理论的兴起并不直接对应于公共行政范式的争论，它是对福利国家危机、全球化等现实挑战的回应。但是，作为一种跨学科的理论，治理理论包含或影响了一系列公共行政学或政治学主张：（1）去中心化，国家的主权地位和中央政府在公共行政中的核心地位被动摇，向地方分权、向社会分权，甚至将权力让渡给跨国家的组织成为一种趋势；（2）多中心，政府之外的治理主体须参与到公共事务的治理中，政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态；（3）反对夸大纯粹的市场的作用，但认同并倡导等级、网络和市场的组合及相互渗透；（4）多种层次的治理与多种工具使用并存，治理可以在跨国家、国家、地方等多个水平上进行，在实践上则可以“通过规制、签订合约、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等”不同的工具，并借助于市场、层级和网络的结构使用这些工具。另外，治理理论强调，在治理中，国家（政府）和公民双方的角色均要发生改变，国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面，公民则不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者；在公民参与中，第三部门成为主要的组织载体。治理理论的一些具体论点经常与新公共管理（NPM）、公私伙伴关系（PPP）等思潮混同［5］。

　　另一种观点指出，在新公共管理之后，新的公共行政学范式即公共价值管理范式正在兴起。公共价值指向服务、结果以及更广范围的信任，但它并不是一个绝对标准，而是相对于任务环境而言的政策或目标的价值性。公共价值管理是一个公民集体偏好形成的过程。在这一过程中，公共管理者不是领导者而是探索者，他们与公民及其他组织一起，致力于寻求、确定和创造公共价值。作为一种学科范式和后新公共管理时代的思维方式，公共价值管理范式的基本主张包括：（1）关注集体偏好。认为政府是对公民的集体偏好进行回应，而不仅仅是对“顾客”进行回应；公共价值的创造就是依赖基于政治协商的、集体性的偏好表达。（2）重视政治的作用。认为在政府管理过程中，政治是一种有效的调节：首先，它使人们能够在市场利己主义之外，进行合作并做出决策；其次，政治决策是灵活的，从而可以更好地应对一些不确定、不明晰和意外的变化；再次，政治能够超越利益分配，创建一个公共价值的分配方法，不同利益将被集中起来完成共同目的。（3）推行网络治理。与传统公共行政和新公共管理不同，公共价值管理范式将其实践建立在对话和交流体系之上，表现出网络治理的特征。而在网络治理中，技术和关系是两个关键词。先进的信息化技术为网络治理提供了硬件上的可能，比如信息公开机制、电子政务、数字化治理手段和数字民主等。而“成功的关系”则是创造公共价值的重要前提，也是公共价值管理的核心目标。（4）重新定位民主与效率的关系。认为民主和效率是事实上的伙伴关系。无论是分配还是技术上的效率都需要民主的输入，民主嵌入在整个公共价值管理过程之中。（5）全面应对效率、责任与公平问题。对来自效率、责任和公平等挑战的回应，在很大程度上反映出了公共价值管理范式中的管理哲学［6］。

　　还有一种观点指出，公共行政的社会设计观点与民主治理的精神不谋而合，民主治理无论是趋于治理结构的非中心化模式还是后官僚制的模式，都是公共行政的社会设计理念的一种产品。合作行动贯穿公共行政演化始终，但民主治理视角下的合作行动作为一种设计的结果，不同于危机设计的命令型合作，也不同于理性设计的纪律型合作和渐进设计中的协作型合作，而是一种回归政治平等的协商型合作。在合作的概念家族中，形式化的合作行为实际上隐含着巨大的类型差异。区别这些差异，不仅是公共行政学合作议题研究的知识积累，恰当的合作行为类型还是民主治理得以实现的条件。

　　论者认为，在公共行政理论重构中，无论改造经典公共行政的路径取向于何种范式，都无法也不能疏忽对合作行为的关注，否则相应的理论重构很难有学科价值。简言之，公共行政理论发展中持久不衰的对理性官僚制的批判或辩护，都表现出认识论上的局限，不是理性官僚制本身而是官僚制试图解决的问题，才是公共行政学理论应该关注的知识学问题，这一问题不是效率、组织等次生问题，而是合作行为何以可能。如果不能以新的范式解决合作行为问题，可以说官僚制纵使弊端丛生也断无可能使之解构。同时，从行政设计理论的社会设计视界理解合作行为，可以发现协商型合作与命令型、纪律型和动员型合作的本体性差异，后官僚制或非中心化的民主治理如果要获得运作的现实可能性，应充分重视对协商型合作的研究和制度设计［7］。

　　综合上述学者们的观点，我们看到，从公共行政学产生之日起，它就是一门务实的科学，工具理性是这一学科的精髓。治理已经成为当代社会中一个极其重要的话题：它的概念包含了许多不同的层次，它倡导建立各方认同的、平和的、自我调控的社会，它推动了具体的改革过程。但是，治理并不会导致权力的失效，并不意味着忽视相关利益。在治理时代，国家实际上处于一种体制结构相互依赖的大背景下，这将促使国家更加深入地创新其行动方式和组织原则。治理理论突破了包括政治-行政二分在内的一系列二分法，试图融合价值与效率的冲突，从而大大地推进了公共行政学的发展，有学者据此认为它实现了公共行政学的范式革命。治理理论在表面上已被公共行政学者广泛接受，但他们的一致性仅限于工具层面。在学科理性及形而上学、方法论上，他们的认知差异仍然非常显著。由是观之，如果坚持“浪漫的”、“后现代”的治理理论主张，如强调没有政府的治理、网络中各种主体的对等地位，那么该理论的解释力仍属有限。在中国当今公共行政话语中，职能和机构的改革成为主流，但是，行政改革的核心始终是对“官僚机构与民众之间关系”的回应。在民主行政和政府再造运动之后，整体性政府改革成为一种新的趋势。

　　三、后危机时代的政府转型与政府创新

　　中共十七届五中全会强调：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化 ，为科学发展提供有力保障”。从“十一五”已有的实践看，政府转型是改革攻坚的关键和重点。

　　有学者指出，“十二五”解决资源环境约束的矛盾，关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变；解决收入分配差距拉大的矛盾，关键在于强化政府在完善收入分配体制中的基本责任；解决基本公共产品短缺的矛盾，关键在于确立政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用；解决公共治理建设滞后的矛盾，关键在于加强政府自身建设与改革。为此，加快转变经济发展方式，需要着力推进以政府转型为重点的“十二五”改革。（1）政府转型与公共服务体制建设。“十二五”社会体制改革的主要任务，是加快建立公共服务体制。这既有利于拉动消费，也有利于化解社会矛盾，从实际出发，建立公共服务体制，重要的是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。在这个基础上，推动包括科技、教育、文化、卫生等社会事业体制改革，增强政府基本公共服务能力，提高人力资本投资，提升国家文化软实力。（2）政府转型与行政体制改革。一是建立规范的中央与地方公共职责分工体制。首先，建立中央与地方公共服务分工体制；其次，探索建立各级政府事权与财力平衡的体制；再次，推动行政体制与财政体制的联动改革。二是推进行政区域体制改革。“十二五”实行“省直管县”行政体制，并不意味着所有的县都要保留原有建制。应根据城市经济发展的趋势灵活选择改革模式。三是以政府自身建设与改革为重点完善公共治理结构。政府公共职责的有效履行，需要建立完善的公共治理结构。从政府自身建设看，应坚定推进大部门制改革，实现行政范围内决策、执行、监督分开，增强公共权力行使的有效性。政府转型的深刻意义在于，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的定位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，也是决定“十二五”改革攻坚成败的关键问题［8］。

　　另有学者认为，国际金融危机的冲击暴露了中国经济的结构性缺陷。从短期看，我们对金融危机的应对似乎比较成功，但数万亿财政投资和十万亿天量信贷应对的并非金融危机本身，而是我国长期积累的经济问题导致的、由金融危机诱发的地方政府破产危机。从长时段看，扬汤止沸的应对措施已然为中国经济和社会留下了许多隐患。中国的经济问题是居民消费率过低的问题，它源自分配不公，这涉及的是政府、资方和劳方的关系问题，其实质是政府角色调整滞后，造成政府失灵及其导致的市场失效。中国走出危机、避免新危机的根本路径，是推进政治体制改革，推进民主与法治，建设“公共服务型”政府；要实现从“建设型”政府到“公共服务型”政府的转型，执政党和政府必须从主要面向经济建设转向主要面向社会发展。政府的成功转型取决于政治体制改革的深化，取决于国家制度建设和制度创新的不断推进。

　　论者认为，公共服务型政府是一种全新的现代政府模式。按照公共行政学的观点，公共服务型政府是对民主、法治和责任三位一体现代科层制政府的超越。它强调公民本位、权利本位和社会本位，主要特征大致包括以下四个方面：一是政府作用的公共性，政府作用主要集中在公共领域，政府职能主要是为社会提供公共产品和公共服务；二是职责的公共性，政府的基本目标是实现社会正义，其主要职责是实现和保障社会公正；三是政府服务对象的公共性，政府是为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务者；四是政府权力的有限性，政府只是社会治理主体中的一个，其与非政府组织、企业等社会治理主体一道构成一个平等的、协商性的社会权力网络［9］。

　　还有学者指出，公共服务是以政府为代表的公共部门的主要职能，也是政府存在之合理性的重要来源。公共服务的改善是中国目前的重要任务。改善公共服务不能仅靠政府投入的增加和资源向某些领域的倾斜，更重要的是关注微观方面资源配置效率和利用效率的提升，特别是要正确认识并利用公共服务提供中的市场机制。公共服务提供中的市场化旨在提高效率、质量并降低成本，因而属于提高微观效率的核心机制。市场化又称民营化、公私伙伴关系等，它在当代政府改革中的重要地位主要体现在以下三个方面：（1）市场化是当代政府管理的新理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一；（2）市场化改革在发达国家形成了“以市场为基础的政府”（market-based government），带来了政府管理从传统模式向“准市场模式”（quasimarket）的转换；（3）市场化与多元主体协同治理展示了公共管理的新愿景，“市场式政府”被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一。

　　论者认为，市场化意味着政府管理的重大变革，而对变革过程的驾驭和管理至关重要。一是面对市场不可避免的缺陷，政府必须学会管理不同类型的市场并努力克服这些缺陷；二是市场化本身不可能实现自我管理，需要政府在运作管理上更下功夫。如果缺乏良好的管理制度和细致的管理机制，不能通过优秀的管理过程将民营化的种种理念、目标落在实处，并通过改进管理方式和手段有效解决市场化运行过程中的障碍和困境，那么，准市场模式的失败很可能不可避免。同时，市场化并不是政府责任的“卸载”，政府成为“精明买主”的能力对中国同等重要［10］。

　　近年来，在社会实践以及理论研究的每一个领域中，我们都可以看到人们对创新这个词语的热衷。在公共行政的研究中以及在由政府所承担的社会治理实践中，我们也突出了创新的理念。公共权力的公共性决定了现代政府的目标是实现和维护公共利益，其职能是为公民和全社会提供“公共服务”，政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值和合法性。随着服务型政府建设目标的提出，公共服务创新成为我国政府改革中日益紧迫的课题。通过公共服务创新，重新定位政府在公共服务领域承担的角色，可以理顺各方面的利益关系，共同推动服务型政府的建设。不同于传统的结构调整改革，政府创新往往是为了解决现实问题而产生的，不是外部移植而是内生性的改革。政府创新的目标是改善生活质量，让政府积极回应公共需求，进而提高政府公信度。因此，公众福利、社会秩序和社会公平是创新的根本目标［11］。所有的政府创新必须从两个角度评判：创新必须提高公众生活质量，这体现了政府作为社会正义捍卫者的角色。同时，创新也必须推动民主治理、民主制度和民主进程的发展。如果不能通过这些严峻的考验，政府创新的价值也就不复存在。

　　［参考文献］

　　［1］麻宝斌，李辉协同型政府：治理时代的政府形态［J］吉林大学社会科学学报，2010，（4）

　　［2］张康之论后现代公共行政研究中的“想像”［J］天津社会科学，2009，（5）

　　［3］张康之，张乾友论复杂社会的秩序［J］学海，2010，（1）

　　［4］雅克·舍瓦利埃治理：一个新的国家范式［J］国家行政学院学报，2010，（1）

　　［5］王诗宗治理理论与公共行政学范式进步［J］中国社会科学，2010，（4）

　　［6］何艳玲“公共价值定理”：一个新的公共行政学范式［J］政治学研究，2009，（6）

　　［7］孔繁斌论民主治理中的合作行为--议题建构及其解释［J］社会科学研究，2009，（2）

　　［8］迟福林“十二五”改革：政府转型是重点［N］经济参考报，2010-10-29

　　［9］陈剩勇，李继刚后金融危机时代的政府与市场：角色定位与治理边界--对当前中国经济和社会问题的观察与思考［J］学术界，2010，（5）

　　［10］周志忍正确认识并强化公共服务中的市场机制［J］学习与探索，2010，（1）

　　［11］陈雪莲国外政府创新的研究与实践［J］国家行政学院学报，2010，（1）