作者：昌业云
对于群体性事件，我们习惯采用以压制为主的政策范式。这一政策范式不但不能从根本上解决我国群体性事件高发频发、规模化、非直接利益相关者广泛参与等问题，而且往往成为群体性事件向着暴力性态势演化的主导因素。以压制为主的政策范式出现了范式危机。人们开始寻找新的政策范式，一些地方政府开始运用协商民主这一新政策范式预防和处置群体性事件并取得了比较理想的成效。目前我国治理群体性事件的政策范式处于旧范式向新范式转换状态。但是由于旧政策范式在一些决策者的头脑中还根深蒂固，在处置群体性事件的过程中仍然占据主导地位。新政策范式尚未系统化、制度化，不具有稳定性。要想从根本上解决我国群体性事件问题，必须推动旧政策范式向新政策范式转换，使新政策范式取代旧政策范式，获得主导地位。这就需要官僚系统加强社会学习，变“权力中心主义理念”为“权利中心主义”，推动政策范式转换，使协商民主政策范式在官僚系统系统化、制度化，成为官僚系统治理群体性事件的主导范式。
一、治理群体性事件的新旧政策范式的特点
一般情况下，政策范式代表着政策行动的框架，可以根据政策问题的界定、政策目标、政策工具、政策取向、政策风格和政策语言等要素来鉴别不同的政策范式。解决群体性事件问题的新旧范式由于政策制定者所持有的理念不同，而表现出不同的特点和不同的政策结果。
1.旧政策范式的特点。以压制为主的旧政策范式有以下几个方面的特点:①政策制定者持有权力中心主义理念。虽然中华人民共和国宪法第二条确立了国家权力的性质即“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但是在 “官贵民轻”、“官本位”等封建意识的长期影响下，以及“管理型”政府理念的左右下，“权力中心主义”往往成为官僚系统决策者的主导理念。所谓的“权力中心主义”是指在国家政治生活、政府的公共管理、公共决策的过程中，公民依法所赋予官僚系统决策者的公共权力高于一切，使公共权力摆脱公民权利的约束而异化，导致公共权力不但不能充分保障和增进公民权利，甚至损害公民权利。②在政策问题的界定上政策制定者在“权力中心主义”理念的支配下，往往把群体性事件定性为挑战政府权威的治安事件、与政府对抗事件。③在政策目标上以维稳为目标。④政策取向上以政府控制为主导。⑤在政策规则上轻预防，重应对。⑥在政策工具的设置上采取打压为主的政策手段，对于网络舆论常采用删帖子、封ID等手段，对现实中抗议的群众常常动用警察和武警。⑦在政策语言上常用不明真相的群众、少数别有用心的人煽动、一小撮不法分子操纵等语言。事实证明运用这种政策范式处理群体性事件，不但不能从根本上解决群体性事件，反而导致群体性事件向着恶性事件演化。瓮安事件、孟连事件、石首事件都是因为当地政府，封锁消息而演化成大规模、暴力性、与政府对抗的群体性事件的。当一个政策范式提供的方法手段不能解决政策问题，甚至导致问题恶化的时候，意味着这个政策范式的失败和范式危机的出现。
2.新政策范式的特点。协商民主作为解决群体性事件的新政策范式，是20世纪后期西方学者在对代议民主进行批判的基础上，提出的一种民主理论和一种政治实践的制度化设想。协商民主是公民运用宪法所赋予的权利，平等、广泛地参与公共事务的管理和决策，与政治精英就相关问题进行对话、协商以达成共识，在实现公共利益和自身利益协调发展的同时，实现公民与政府之间、公民与政治精英、公民与社会组织之间关系协调的民主决策过程。协商民主以社会文化多元化、社会利益主体多元化为基础，强调合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性和公共理性。协商民主既是对精英决策体制下公众民主参与缺失的一种回应，又是对社会多元化背景下公共事务管理复杂化、社会分裂、社会冲突加剧等社会现实的回应。协商民主在公共管理领域对于解决公共问题、尤其是预防和妥善处置群体性事件问题具有方法论价值和意义。因为协商民主能够为公民有序参与、公民理性地表达利益诉求、政府与公民能对话互动提供广阔的平台，从而预防群体性事件的发生。当公众以过激的方式在体制外寻求利益表达渠道时，政府通过协商民主迅速回应公众利益诉求，解决问题，化解公众与政府之间的矛盾，防止群体性事件向着暴力性演化。协商民主政策范式的特点主要体现在：①政策制定者持有理念是权利中心主义，即公民权利至上的理念。②在政策问题的界定上，把群体性事件定性为群众行使表达权、参与权、知情权、监督权。③在政策目标上以公民直接有序参与目标。④政策取向上以政府与公民互动为主导。⑤在政策规则上以预防为中心；⑥在政策工具的设置上采取平等对话协商政策手段，采用听证、论坛、民意测验、民间大讨论等形式。⑦在政策语言上常用公民表达利益诉求、公民行使参与权、听取民意、问政于民问计于民等语言。协商民主政策范式是在“权利中心主义”指导下，在尊重公民权利的基础上，通过官民之间的平等互动来寻找解决问题的办法，在政策效果上，不但解决问题，化解矛盾，而且有利于促进官僚系统的决策者和公民树立公共精神，提升他们的公共理性和公共责任。
二、当前我国治理群体性事件的政策范式转换的现状及制约因素
1.当前我国治理群体性事件的政策范式转换的现状。彼得·霍尔认为范式转换包括以下几个阶段，即：①范式稳定。在这一阶段，居于主导地位的政策范式被制度化，并进行政策调整。②反常的积累。在这一阶段，与现存正统不相适应或相互矛盾的现象出现，或现实世界的发展超越了正统所能解释的范围。③实验。在这一阶段，人们努力扩展现有的范式，以说明反常。④权威的破灭。在这一阶段，人们对官员和专家失去信任，新的参与者向现有的范式挑战。⑤争议。在这一阶段，争论遍及公共领域，并包含了更大的政治过程（包括选举和党派争论）。⑥新范式的制度化。在这一阶段，新范式的倡导者经过或长或短的时期而使新范式获得支配地位，他们改变现有的组织和决策安排以便使新范式制度化。根据彼得·霍尔关于政策范式转换阶段的划分，当前我国治理群体性事件的政策范式转换处于新范式亟待制度化阶段。以打压为主的政策范式因出现范式危机而受到了官僚系统的高层决策者、专家学者、公众的广泛质疑，并呼吁官僚系统决策者拓展利益诉求渠道、用民主的方法化解社会矛盾，解决问题。在强大的社会压力和政治压力下，官僚系统加强了政策学习，一方面尝试着对政策工具设置和技术方法进行调整，以实现政策目标。针对群体性事件居高不下，高发频发、规模化、非直接利益相关者广泛参与、暴力性、与政府对抗等异常现象，公安部对全国三千多名县级公安局局长进行培训，要求公安部门在处置群体性事件中，必须讲究政策、讲究策略、讲究方法，慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施，坚决防止因用警不当、定位不准、处置不妥而激化矛盾，坚决防止发生流血伤亡事件。要切实加强舆论引导工作，提高联系沟通的能力。要完善新闻发布制度，健全突发事件舆论引导机制，争取在第一时间发布权威信息，第一时间公布事实真相；要坚持用事实说话、用数字说话，以正视听，消除不实传闻。但是这种政策学习，只是官僚系统内部进行的吸取经验和教训型的内生性学习。政策手段的调整，只能在一定程度上消除群体性事件的暴力性，与政府对抗等问题，不能解决当前群体性事件高发频发、规模化、非直接利益相关者广泛参与等问题，不能化解旧政策范式存在的危机，挽救政策的失败。另一方面，地方政府的一些政治开明的决策者尝试着采用协商民主政策范式解决公共管理中的问题，采用协商民主政策范式处理群体性事件，并取得了理想的成效。如广东番禺区委区政府的决策者运用协商民主政策范式妥善处理的因协商民主缺失而引发的垃圾焚烧事件，并引导市民积极投入到为保护环境展开的垃圾分类处理试点活动中去，使广州市民在关心自身利益的同时，更加关心公共利益，提升了市民的公共责任。重庆市委市政府的决策者运用协商民主政策范式，实现政府、出租车营运公司、出租车司机三方平等对话、协商解决出租车司机提出的“份子钱”、“加气难”“黑出租”等利益诉求，妥善解决了出租车罢运事件。但是，目前地方政府采用协商民主政策范式治理群体性事件，主要依赖于决策者的政治开明，取决于决策者的意志和决心。还有一些地方政府的决策者仍然习惯于用旧政策范式来处置群体性事件，协商民主政策范式还没有取代旧政策范式取得主导地位，而在我国地方政府的公共管理过程中广泛地实施和推行。第三，广大学者、社会舆论及公民反对旧范式，要求官僚系统实施协商民主政策范式的呼声日趋高涨。他们借助于传统媒体和信息网络，对新旧政策范式进行比较鉴别，讨论学习、研究宣传协商民主政策范式，给官僚系统的决策者以强大的政策压力，督促决策者加强社会学习，推动政策范式转换，建立协商民主政策范式。
2.制约新旧政策范式转换的因素。只有政策制定者关于公共问题的基本性质及其解决之道所持的信念、价值观和态度发生转变，才能实现政策范式的转换。当前官僚系统中所实施的，对群体性事件注重舆论引导、慎用警力、变群众上访为官员下访等等，仅是在政策工具、技术、方法层面进行的调整，而决定政策范式的基本理念没有发生根本性转变。这种调整不能实现政策范式转换。当前，在地方政府的一些决策者的头脑中，治理群体性事件的理念仍然是权力中心主义、政策目标仍然是维稳，政策规则仍然是以应对为中心。由于在公共政策领域政策转换也存在思想理念的堕距。即政策范式工具和技术层面上的容易得到调整，而沉积在政治精英头脑中政治理念的改变相对较慢、较难。因为旧范式在官僚系统中往往被系统化、制度化，然后根深蒂固地扎根于政治精英的大脑中，习惯性地、经验性地支配着政治精英们的政策行为，所以用新政策范式取代旧政策范式，并使之制度化，拥有稳定性，不可能一蹴而就，而需要在官僚系统内部以及官僚系统与社会之间，新旧思想之间、新旧势力之间、新旧秩序之间不断地进行争论、斗争。所以，当官僚系统的一些决策者不愿放弃他们对群体性事件的认知和理解时，即使民主协商政策范式得到社会各界强大的支持，也很难使政治精英迅速的接受并付诸于政策实践。这样沉淀在政治精英大脑中的旧的政治理念就成为制约政策范式转换的主导因素。新政策范式要取得主导地位，官僚系统的决策者必须进行理念层面的转换，即由“权力中心主义”转换成“权利中心主义”。
三、促进治理群体性事件的政策范式转换的对策
彼得·霍尔认为推动范式转换，建立新政策范式的动力是社会学习。由于当前在官僚系统尤其是地方官僚系统旧范式的束缚力还很强，新政策范式的建立需要官僚系统具有较高的社会学习能力和社会层面给予强大的政治压力，只有这样，才能使决策者对新政策范式理念产生高度认同，自觉地在公共管理过程中应用新政策范式，并使之走向系统化、制度化，进而取得主导地位。
1.立足于地方公共管理，对协商民主政策范式进行制度化设计。对协商民主政策范式进行制度化设计，是政治精英社会学习能力的表现，也是政治精英通过社会学习，转变政策理念，树立协商民主政策范式的权威，使其走向稳定和常态化的具体体现。
第一，建立协商民主责任制。就是把协商民主纳入地方政府党政领导的职责范围之中，并把协商民主深入推广的程度作为干部考核的重要内容，以及干部选拔任用的重要标准，以此推动地方官僚系统决策者们树立“权利中心主义”理念，在我国公共事务管理中广泛运用协商民主政策范式。精英决策体制是协商民主的逻辑起点，在精英决策体制框架下实行协商民主，决定了决策者在引导公民由无序参与向有序参与的过程中居主导地位。没有决策者的组织实施，协商民主过程及其结果就缺乏合法性。我国地方政府协商民主实践表明，地方政府的党政领导是协商民主政策范式能否在我国生存和发展的关键因素。地方政府的党政领导的意志和决心，决定了在地方公共事务管理中是否实行协商民主，是真协商还是伪协商。因此，必须通过实行协商民主责任制，使地方党政领导树立“权利中心主义”的理念，对协商民主政策范式产生认同感，才能发挥地方政府党政领导在协商民主的发动、组织、实施过程中的主导作用；才能在公共事务管理过程中，自觉运用协商民主政策范式，使公众充分参与、使民意得到充分的表达和实现，从而预防群体性事件的发生；才能当群体性事件发生时，能够自觉运用协商民主政策范式化解公众在体制外寻求参与渠道而引发的冲突。由于在一些地方政府的党政领导的头脑中还存在着这样的政治偏好：一是认为政策的制定是政府的事情、是领导干部的事情，是一种由中央到地方、由上级到下级、由政府到公众自上而下的过程，公众没必要、也没能力参与其中。二是认为对于群众的不满可以动用国家机器予以严格的管理和约束，从而达到维护社会稳定的目的。因此，必须通过建立协商民主责任制，促使地方政府的决策者转变其政治偏好，使他们认识到公民不仅仅是选票，不仅仅是政府的顾客，不仅仅是政府的管理对象，而是公共事务的管理者、是自己命运的主宰者，必须把公民引导到公共事务的讨论、协商和决策过程中来；使他们认识到公民通过协商民主参与公共事务的管理和公共决策是宪法赋予公民的基本权利，是宪法确立的政府必须履行的义务；使他们认识到协商民主是化解社会矛盾和社会冲突的最好办法。
第二，设立明确具体的协商民主程序。协商民主本身就是一种民主决策程序。哈贝马斯认为协商民主程序必须起到以下保障作用：①商议过程采取论证的形式，即双方对信息和理由进行有序的交流；②商议是广泛的和公共的，原则上任何人都不能被排除在外;③商议没有外部的压力，参与者仅仅接受交流条件和论证规则的约束;④商议也没有内部的压力，每一位参与者都有平等的机会参与决策，而驱使其表示赞成或反对的唯一动机就是更好的论证;⑤商议的目的是达成共识，但为了做出决定，必须实行多数决定的规则;⑥政治商议的议题不受限制，其中包括传统的“私人”问题，如资源的不平等分配;⑦政治商议也包括对需要和希望的诠释，以及关于前政治的态度和偏好之改变。因此，为了摆脱官僚系统决策者对协商民主的操纵和控制，保障公众自由平等的参与权，必须对协商民主进行程序化设置：一是确定参与主体，保证与公共决策相关的所有主体能够自由平等地参与，防止出现利益相关者缺位。斯德芬·麦斯登认为在协商体制的设计中，“最根本的理想就是设计所有人都有充足机会参与协商的体制。”，因此必须采用科学方法确定参与协商的利益主体，保证参与主体具有充分的代表性，并具备利益表达和协商能力；二是确立实行协商民主的范围和形式。协商民主作为一种治理形式，其涉及的范围至少包括涉及到群众切身利益的公共事务，如土地的征用，房屋拆迁，劳动就业，社会保障，教育医疗，环境保护，城市规划，公用事业价格调整等等，可以通过听证会、恳谈会、网上论坛讨论、决策咨询等多种形式展开民主协商。让各方利益主体参与公共决策的全程，从议题的选择与确立、决策方案的拟定与选择、决策方案的实施与监督等公共决策的各个环节，各方利益主体都能有机会充分表达自身的利益诉求，都能自由公平地展开对话和协商。在相互理解的基础上，相互妥协、相互让步，实现个人偏好的转变，达成共识，使公共决策获得民意支撑，增强公共决策对公民利益诉求的回应性。三是确立信息公开程序。信息公开是真实体现民意，预防协商过程中公众自觉或不自觉地被人控制，提高协商质量的重要保证。因此，必须加强对信息公开程序的设计，促进公民由被动知情向主动协商转变。一方面确立信息公开的时间，让参与主体有充分的时间了解有关协商的背景，另一方面确立信息公开的范围，保证足够的信息量，让参与主体及时准确全面地了解协商什么、为什么协商、怎样协商。四是确立专家参与程序。当今时代是政治依赖技术，官僚依赖专家的时代。作为政治实践的协商民主需要民主协商理论专家、社会学专家、公共管理专家、具体专业领域的专业技术专家参与其中。一方面为政治精英提供理论和技术指导，帮助官僚系统的决策者在民主协商过程进行恰当的角色定位。另一方面对参与协商民主的公众进行指导和培训，让他们掌握利益表达、利益协商的技能，从而具备公共精神和公共理性。同时提供协商民主程序设计，保证程序的科学性、民主性、合法性，为决策者和公众之间的互动提供一个良好的制度框架。
2.进一步加强群体性事件问责制，促进协商民主政策范式的建立。对群体性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的决策者进行问责，也是作为官僚系统进行社会学习得结果，是官僚系统内部上层决策者督促下层决策者进行社会学习，转变政策观念，推动政策范式转换，使协商民主范式走向制度化的有力措施。因此，要认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，加大问责力度，使决策者在强大的政治压力下不得不转变观念，摈弃旧政策范式，增强其实施协商民主政策范式的自觉性和主动性，通过对话、协商倾听公众的诉求，真诚解决群众的利益诉求问题。当群体性事件发生时，决策者积极主动地与公众展开对话协商。真诚地倾听公众的诉冤陈情，使其利益诉求得到充分表达，使其情绪得到宣泄。同时使公众明确其要求哪些是合理的，哪些是不合理的，其合理要求可以通过哪些合法的途径解决等等，开诚布公地和公众一起寻求群众利益诉求问题的解决之道，取得相互之间的理解、尊重和信任。同时加强善后工作，把公众的利益诉求问题落到实处，防止事后死灰复燃，使政府的公信力转危为机。
3.培养公民主体意识、参与意识、法律意识、理性的协商意识，提升公众参与的能力。官僚系统的社会学习是政策次系统从体制外发动迫使政府积极调适的结果。一个发育成熟的政策次系统是政策范式得以转换的重要因素，也是新范式得以运行的基本条件。因此，新政策范式的建立和运行需要强大的政策次系统支撑。这个强大的政策次系统就是具有主体意识、参与意识、法律意识、理性的协商意识的公民社会。公民主体意识、参与意识、法律意识、理性的协商意识是公民参与能力的决定因素，只有公民具有强烈的体意识、参与意识、法律意识、理性的协商意识，才能摆脱精英决策体制下被动参与的局面，才能积极参与公共事务的管理和公共决策，形成强大的压力，迫使政府启用协商民主政策范式解决公共管理中的矛盾和问题。主体意识使公民认识到自己是一个有独立意识和独立地位的政治权利主体，而自觉参与到公共管理中实现自己的权利；权利意识使公民认识到自己拥有的各种经济权利、政治权利、文化权利，并在在法定范围内主动追求和行使自己的权利，捍卫自己的权利。参与意识使公民认识到参与公共管理、公共决策既是自己的权利，又是自己的义务。法制意识使公民按照法定界限和程序行使权利，维护秩序、保障公正、抵制和监督违法行为。理性的协商意识使公民在协商对话的过程中，能够从实际出发，不被个人情绪、偏见、偏好所左右，尊重和理解那些与自己主张不同的人员，在宽松和谐的氛围中达成利益平衡。因此，要加强民主制度建设，真正从法律和制度上确立和保障公民的主体地位，落实公民的各项民主权利，创造条件让公民参与各种社会政治事务。政治学权威史密斯明确提出“真诚的同意--民主生活的一个关键因素--是讨论者会议的最终结果。当他们掌握协商的技能与艺术时，民主社会的公民能够胜任他们的角色要求的。”只有健全的民主制度才能使公民掌握协商民主的规范和规则，形成的民主行为习惯。同时还要建立规范的协商对话教育和培训制度，使公众树立公民意识，提高其参与的主动性和自觉性；培养公众参与能力，使公众具有宽容、理性、信任、公益之心，实现实质性的参与；使公众掌握对话协商技巧，通过讲事实，摆道理进行利益表达和交流沟通，学会妥协，使个人偏好转换到公共政策中，从而实现个人理性与集体理性的统一。
4.充分发挥媒体和信息网络平台的作用。媒体和信息网络平台是官僚系统的决策者和政策次系统中的公民社会进行互动的枢纽，是官僚系统提升社会学习能力，转变政策理念，促进范式转换，建立协商民主政策范式的重要平台和工具。在信息化日益发达的今天，媒体和信息网络与立法、行政、司法一起被称为第四权力，在公民行使参与权、表达权、知情权、监督权方面发挥着巨大的作用。媒体和信息网络与其他表达渠道相比有着不可比拟的优越性：一是利益表达的速度快。由于媒体自身传播信息速度快等优点，使得公民的利益表达直接面向政府决策层和全社会，避免通过其它渠道传播过程中的信息受损，保证公民利益表达的准确性和全面性。二是利益表达的成本小。公民借助于媒体和信息网络，无须花费大量的成本，可以直接表达自己的利益诉求。三是利益表达的影响力大。媒体和信息平台通过信息的大量生产、复制和快捷传播，能够在短时间内将信息传遍整个社会，形成一种信息流，从而造成普遍的信息声势，使其成为社会瞩目的焦点，从而可以对政府形成强大的压力，迫使官僚系统的决策者摈弃“权力中心主义”的理念，树立“权利中心主义”的价值观，用协商民主的政策范式来解决公共管理中的问题。媒体和信息网络也是政府实行信息公开，公开事实真相，加强舆论引导，使公民理性表达利益诉求，走向平等协商的重要平台。这就要求政府，一方面通过立法保障媒体和信息网络平台在官民互动中的积极作用，防止任何组织、团体和个人的非法打击和报复。另一方面支持、引导和规范媒体和信息网络平台的发展，使其成为人民群众和不同利益群体表达利益要求和呼声的窗口。通过媒体和信息网络开设论坛、做民意调查等实现政治精英、专家学者、公民三方充分的互动和交流，使不同的思想、观念在碰撞中产生共振，达成共识。第三，大力发展网络问政，使官僚系统的决策者突破时空限制，快速便捷地深入基层，听民意，聚民智，形成上下良性互动的局面，推动协商民主政策范式的快速建立。
［参考文献］
［1］托马斯·库恩科学革命的结构［M］金吾伦，胡新和（译）北京：北京大学出版社，2003
［2］李书勇,贺先国公共协商:对解决群体性事件的探讨及启示［J］西藏民族学院学报(哲学社会科学版)，2009，(3)
［3］梁馨予公民政治参与:解决群体性事件的重要途径［J］知识经济，2010,(13)
［4］赵颖从群体性事件看公共决策中的公民参与［J］东南学术，2008，(4)
［5］马奔协商民主问题研究［D］山东大学，2007
［6］董前程,林奇富协商民主与政治参与--一种重要的扩大公民有序政治参与的民主形式［J］北京工业大学学报(社会科学版)，2007，(2)
［7］斯德芬·麦斯登协商政治：民主与分歧［M］牛津大学出版社，1999272
［8］何包钢中国协商民主制度［M］，陈承新（译） http://wwwchinaelectionsorg/NewsInfoasp?NewsID=4502
［9］朱水成“精英决策”模式下的公民参与研究［J］理论探讨, 2008,(5)
［10］王洪树协商民主的缺陷和面临的践行困境［J］湖北社会科学，2007，(1)
［11］［美］彼得·霍尔政策范式、社会学习和国家：以英国经济政策制定为例［A］岳经纶、郭巍青中国公共政策评论（第一卷）［C］上海：上海人民出版社，2007
［12］岳经纶科学发展观：新世纪中国发展政策的新范式［J］学术研究，2007，（3）
［13］徐建政策范式的演变及政策启示--对中国社会政策成长的一个考察［J］理论界，2008，(9)
［14］黄进资本建设:农民工政策范式的新走向［J］农村经济，2009，(6)