杨学山:推进电子政务促进管理创新 加快服务型政府建设

　　2010年是值得总结的一年。因为过去的5年对于中国的信息化进程有着非同寻常的意义。随着《2006—2020国家信息化发展战略》和《“十一五”信息化规划》的制定与发布，我国电子政务建设取得了重大进展。本文拟根据我国推进电子政务的部署，总结中国电子政务建设取得的主要成就、探讨存在的问题，以便统筹规划，走电子政务的科学发展道路。

　　一、中国推进电子政务的部署

　　《2006—2020国家信息化发展战略》和《“十一五”信息化规划》确定了电子政务发展的方向和任务。中国政府推进电子政务的部署表现在以下四个方面：

　　（一）改善公共服务

　　逐步建立以互联网为基础、以公民和企业为对象、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系。推动电子政务公共服务延伸到街道、社区和乡村，逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务质量，推动服务型政府建设。

　　（二）加强社会管理

　　整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力；协同共建，完善社会预警和应对突发事件的网络运行机制，增强对各种突发性事件的监控、决策和应急处置能力，保障国家安全、公共安全，维护社会稳定。

　　（三）强化综合监管

　　满足转变政府职能、提高行政效率、规范监管行为的需求，深化相应业务系统建设。围绕财政、金融、税收、工商、海关、国资监管、质检、食品药品安全等关键业务，统筹规划，分类指导，有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间业务协同，提高监管能力。建设企业、个人征信系统，规范和维护市场秩序。

　　（四）完善宏观调控

　　完善财政、金融等经济运行信息系统，提升国民经济预测、预警和监测水平，增强宏观调控决策的有效性和科学性。

　　以上四个方面是2006年到2020年我国电子政务发展的主要任务。“十一五”期间，我国电子政务也正按照这个方向逐步推进。

 　二、中国电子政务建设在四个领域取得显著成绩

　　（一）政府业务数字化网络化进程加快，有力促进了政府职能转变

　　“十一五”期间，中国政府部署了一系列重大信息化工程，五年来，政府一系列核心业务的数字化、信息化发展速度加快，水平提升。海关、税务、工商、公安、农业、国土、环保、统计、水利、铁路、交通、社保、民政、财政、商务等政府机构的核心业务的数字化、网络化进程加快。例如：海关总署以“系统统一”为信息化建设目标，全国各地的300多个海关均使用一个系统，通过统一的规范流程来实现通关。在政府业务数字化、网络化进程中，电子政务建设在优化流程，改善服务，提高效率方面起到了十分重要的作用。

　　电子政务带来的不仅仅是政府工作方式、工作效率、运行成本的变化,更多的是政府业务流程再造和政府机构重组等问题。电子政务以新方式重塑政府的运行机制，推动了由“管理型”向“服务型”的政府职能转变。

　　（二）政府网站成为建设服务型政府的重要内容

　　截至目前，绝大部分的县级以上政府部门都建立了基于互联网的门户网站，一些乡镇、街道、村和居委会也建立了自己的网页。政府网站成为中国推进服务型政府建设的重要内容和手段，成为政府信息公开和获取的主渠道。做好政务信息发布，推进政务公开，也是中央政府门户网站的基本功能。

　　中央政府门户网站成为政府信息公开、网上办事和政民互动的旗帜。商务部网站从08年开始，日均点击量超过一亿次，这说明商务部网站上有十分丰富、有用的信息，有多样的服务和方便的互动交流。它的信息公开，网上办事，交流互动都十分完整地展示了政府门户网站三个主要的功能。

　　政府网站，特别是中心城市的政府网络，成为政府为民服务的主渠道。广州、杭州、深圳、青岛、厦门、成都、邯郸、佛山等许多城市平均有2000多项政府服务部分或全部由网站提供，政府服务更加公开、透明、高效、便捷。不少地区的工商、税务等政府机构提供完整的网络化服务。

　　从中央到地方、从东部到西部、从综合到专项，全国各地通过互联网提供政府服务蔚然成风，展示了广阔的前景。

　　（三）信息技术支持管理创新的典型大量涌现

　　1、创新城市设施管理

　　由北京东城区创新出来的“数字城管”，把信息技术与城市设施管理有机结合。运用GPS、GPRS、MMS、SM、GIS、RFID等技术，在城八区建立了“1+8+N”的网格化城市管理体系。几年时间，“数字城管”的经验推向了全国，现在有数以百计的城市在开展“数字城管”工作。

　　2、创新公交等市民服务

　　市政交通一卡通的实施是近年来城市管理的重要创新。以北京市为例：北京目前发卡量已超过3000万张，每天有超过86%的公交乘客和超过75%的地铁乘客使用一卡通刷卡乘车，为城市公共交通的发展起到了积极的推动作用。

　　3、创新车辆管理

　　对车辆加装具有卫星定位和移动通讯基站定位功能的监控终端，采集车辆运行数据，并通过GPRS网络，将数据传送至后台管理服务器，从而实现对车辆的实时监控和远程调度，达到降低车辆使用成本、提高车辆监管工作效率、降低安全事故等目的。

　　4、创新交通管理

　　北京市智能交通形成了交通信号区域控制、交通综合监测、实时交通信息服务与诱导、快速路交通控制、智能化交通应急指挥等基础应用系统。
 
5、创新城市环境管理

　　在大气治理、水环境监测、园林绿化、气象预报等方面综合利用信息技术，建立了智能城市环境管理体系，为城市环境保护和管理奠定基础。

　　6、创新应急指挥与安全生产管理

　　目前，大中城市基本上已经全面建立了基于信息和网络技术的应急指挥系统。在公共安全与突发事件处理、危险源监控与安全生产保障、动物检疫、食品安全等方面起到了显著作用。

　　7、创新城市运行监测和管理

　　城市运行监测平台可以对城市电、水、燃气、供热、交通、环境、防汛、气象、市场供应、通信保障和信息安全、安全生产、市容环境、旅游接待、文体活动、公共卫生等方面的城市日常运行“体征指标”进行信息监测和数据分析，为城市总体运行状态把脉。

　　这些创新，充分说明信息技术与公共管理相结合，是深化行政管理体制改革，建设服务型政府，提高政府办事效率和决策质量的重要途径。

　　（四）发展路径日益清晰，最佳实践逐步成型

　　五年来，电子政务建设在科学性、成本、质量和效益上都有了明显改观，在业务、网络、资源、安全、运行机制等各个方面，最佳实践正在逐步地形成。

　　1、业务系统的最佳实践

　　以审计应用系统为例，信息技术新环境下的审计业务，梳理为审计管理系统、审计业务系统两类。审计业务系统中设置现场审计系统、联网审计系统、全国统一审计项目的组织管理系统、中央地方信息共享交互系统。

　　审计应用系统建设，不是以各个业务司局、各级审计机构业务的计算机化、网络化为出发点，而是以提高审计效率和质量、转变审计模式的角度，来规划设计信息化条件下的审计业务模式。联网审计采用及时采集数据、及时预警分析、及时评价揭示、及时督促整改的方式，逐步实现事后审计向事中、事前审计的转变。

　　2、信息资源建设和利用的最佳实践

　　金审工程信息资源建设，包括预算执行、海关、税收、金融、企业、投资、社保、农业、外资等13类审计数据库。通过全局规划建设，来满足审计需要的信息资源，满足审计机构之间、系统之间的信息共享与交换。

　　3、信息安全的最佳实践

　　随着应用的扩展，安全的问题变得日益的复杂和重要，很多地方在处理安全和发展的关系时会有很多的困惑。审计署在各个主管部门相关的管理和制度要求之下，确立了自己的安全策略。根据信息和系统的重要性和敏感性来划分区域，同时根据不同的区域来确定保障安全相应策略，是审计业务系统信息安全最佳实践两个最重要的构成部分。

　　4、系统运行维护的最佳实践

　　审计署根据需要，建立科学严格的制度和规范，包括系统运行组织体系规范、运行管理机制规范、运行监控管理规范等。确保从工程立项、实施、验收、评估的全过程规范，包括工程建设管理规范、采购管理规范、财务管理规范、资产管理规范、工程验收规范等。

　　5、运行机制的最佳实践

　　以北京市高级人民法院为例，其信息化系统在建立运行机制方面，从建设到运行、维护全流程的精细化的外包服务制度和标准，精确到每一个资源、每一个动作。根据系统特点和基础条件，专业化、市场化的电子政务建设、运行维护模式在探索中逐步形成。整个体系做一个动作，哪怕是备份，哪怕是一台打印机的维修，都是精确定义，明确价格。

 　三、中国电子政务建设存在的问题

　　近几年中国电子政务发展确实是取得很大的进展，但是存在问题还有很多，不容忽视，与发达国家相比较，差距有被拉大的可能。具体表现在以下几个方面：

　　1、电子政务促进行政管理体制改革、转变政府职能、建设服务型政府和社会主义民主政治的理论和实践还不成熟。

　　2、统筹规划和顶层设计没有得到应有的重视，把握和驾驭电子政务发展的能力还要不断提升。

　　3、管理体制和运行机制整体上还没有理顺。

　　4、成功典型较少，最佳实践还很不普遍，盲目、低效、重复浪费现象严重。

　　5、发展很不均衡。

　　6、“信息烟囱”林立，纵横协调机制还没有形成。

　　四、总结经验、统筹规划，走电子政务的科学发展道路

　　（一）未来电子政务走科学发展道路的两个方面

　　一是如何在转变政府职能、加快公共行政管理改革、建设服务型政府和社会主义民主政治、提高政府工作效率、提高管理决策质量方面更加充分地发挥电子政务的作用。

　　二是如何通过统筹规划、顶层设计，建立符合电子政务发展规律和中国国情的电子政务推进机制，以及项目管理、绩效评估等法规制度，加快电子政务发展速度、降低电子政务发展成本、提高电子政务发展质量。

　　（二）未来中国电子政务建设要引导发展模式的转变

　　1、从局部规划和设计，向全局的规划和顶层设计转变。

　　2、从需求导向，向与政府改革目标融合转变。

　　3、从复制流程，向信息化环境下的新流程、新模式转变。

　　4、信息共享和业务协同，从本部门本机构向跨部门、跨层次转变。

　　5、从政府机构自行建设和运行维护，向专业化、市场化转变。

　　6、信息安全由外在要求，向内在体系和策略转变。

　　7、基础设施和技术条件由自己创建，向更多利用公共基础设施或服务的转变。

　　8、绩效评估，从项目性评估向效益效果为基准的整体评估转变。

　　（三）正确处理创新与传承的关系，不断提升驾驭电子政务发展的能力

　　一方面，技术领域的新概念层出不穷，信息化条件下城市管理、服务、发展，需要在制度、业务流程和模式等多个层面的创新。另一方面，技术及其应用是在过去的基础上发展起来的，信息化条件下的各项工作也是在已有工作的基础上进行的，创新不能置现实于不顾，开拓也不能不顾条件和基础。

　　因此，无论是从电子政务的技术层面，还是从电子政务的业务层面，一定要处理好创新和传承的关系。创新是合理的创新，而不是盲目的创新，传承是科学合理的扬弃，而不是盲目的抛弃，在这点上一定要高度重视，因为创新和传承的辩证统一是最佳实践的基础。

　　“十二五”期间，我国电子政务建设依然任重而道远。但是，我们坚信，只要依照中国电子政务的部署，不断总结电子政务建设中的经验，进行统筹规划，走科学发展道路，必将有利于中国电子政务的发展，并逐步追赶和缩短与世界先进国家的差距。

　　（本文为国家行政学院电子政务专家委员会顾问、工业和信息化部副部长杨学山在“2010国际电子政务理论与实践交流会暨第五届中国电子政务论坛”会议上的发言内容 ）