作者： 陈基伟 张洪武 代兵
 
    摘要：本文以研究3S等信息技术在土地动态监控管理中的关键机制，建立符合上海实际的网格化监管架构为研究目的，以实证分析和文献资料为研究方法，其研究结果提出了借鉴城市规划的网格化管理先进经验，实现土地利用网格化管理，实现“以图管地”的土地管理创新机制与方法。研究结论：通过网格化实现全市土地精细化、全覆盖和长效管理的机制，初步构建了全市土地规划信息、执法和审批信息系统。

    关键词：土地资源 网格化 精细化 长效管理 3S技术

    土地利用动态监测，就是对土地进行全面性的调查，掌握其数量、质量、权属、利用现状等各种信息后，对土地进行的经常性的调查和监测。从技术角度来看，实现“3S”技术整体的集成，可以将现状调查、变化和动态监测数据进行实时更新，实现电子政务对现状、过程、历史图形属性拓扑信息进行跟踪管理，从而实现对土地管理工作从登记、调查、审批、发证、批后核查等全过程的动态管理；从管理的角度看，运行动态监测体制机制可科学管理土地资源管理工作的全部业务。如土地利用规划的精细管理，土地无缝全覆盖的编码和登记，进而方便地对某个地块的现状、规划以及规划调整情况等进行实时动态监控，实行“以图管地”。本文通过对上海市土地监测与管理的实证分析，有针对性地提出符合上海管理实际的网格化管理架构，初步研建了相应的管理系统，为将动态监测融人土地日常管理，逐步实现各类工作法制化、规范化和透明化提供了技术平台。

1上海市土地监测与管理的主要问题

1.1上海市土地利用形势

    上海市位于东部沿海和长江流域两大经济发达地带交汇点，区域位置优越。通江达海和海陆空立体化的便捷交通条件，使上海成为对外开放的重要窗口和投资环境最为优越的地区。但上海市一是土地总量严重不足，土地资源成为上海市人口增长、社会经济发展的刚性制约因素；二是人均土地占有量很低，其中人均耕地只有全国平均水平的1/5，人均建设用地在全国的城市中也最少，影响了城市生活和生态环境提高。三是近年来全市各类建设占用农用地呈现快速增长趋势，城镇、工业区的外延扩张迅速。加强上海市城市化进程当中的土地资源管理，确保上海市的耕地总量动态平衡，使之更好地为全市经济社会发展提供可靠保障，已经成为一项迫在眉睫的重要任务。

1.2土地监管主要问题

    2006年，上海市利用最新时相的多源遥感资料开展了全市土地清查工作，全面掌握全市土地总量结构与分布，尤其是耕地的数量和分布情况。土地清查工作调查覆盖全市6936km2范围，建立了影像、权属、利用、建设、违法等集中式基础数据库。通过这次土地清查与以往土地管理工作综合分析，总结发现全市土地监管中主要存在以下一些问题。

    （1）不按规定用途使用。表现在非法占用耕地并改作他用等违反土地用途管制行为时有发生。首先是有的采取“边报边用”方式，造成事实上的违法用地；其次是少数基层领导片面强调发展，有争相圈地搞建设现象；还有为规避承担占补平衡、耕地保护等义务，以及缴纳各种税费和经费而产生的违法用地现象。

    （2）土地批而末建或闲置。9个中心城区和10个郊区县存在一定量批而未建土地，做好土地批后管理成为当前全市形成“控增逼存”用地引逼机制的关键。

    （3）缺乏空间布局约束。全市上一轮镇乡级规划编制多停留在建设用地、耕地保护等指标研究与确定上，而未落实到规划图件上，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。在规划实施中，又多强调建设用地落图而很少提到相关指标，因此造成规划与实施一定程度卜脱节，存在不同用途土地的位置、界线、面积变更等图仁和实地“图数不一致”。

    （4）存在管理时滞。以往市府与土地主管部门确定来年建设用地占用、耕地占用与增加指标，根据各区县以往用地情况和上报信息来综合确定，但对于区县上报的用地信息却难以核实。因此可能会由于“上下”信息不对称，造成分区管制难以有效实施，还可能造成“管理时滞”，即“上下”对实施土地用途分区管制的需要不统一，当分区管制措施存在问题时已得不到及时纠正。

1.3土地管理的出路

    当前，动态监测虽已逐步融入全市土地管理日常业务，但尚未实现持续更新并长期运行的有效机制。上海市受到土地资源的刚性制约，土地管理向精细化过渡成为必然。将全市每一块土地的信息都收集、整理、归纳，建立完整的信息模型，并用网络连接，使全市土地过去、现在和未来，宏观和微观的各种情况都能快速、完整、形象地显现出来，提高土地管理的时效性，才能促进土地利用的可持续发展。

2国内外比较与网格化管理模式的提出

2.1国内外相关概念及其借鉴意义

    （1）美国的区划（Zoning）分区单元。区划是美国地方政府对土地用途和开发强度进行控制的规划立法，由两部分组成，首先是一套按各类用途划分的城市土地的区界地图（详细到每个地块的分类都可以查询）,其次是一个集中的文本，对每一种土地分类用途和允许的建设做出统一的、标准化的规定，各地方可根据自己所在城市土地使用情况，灵活掌握分类的原则和数量。例如：科罗拉多州的丹佛市有31个传统区划地区（其中11个住宅区、11个商业区、3个工业区、2个空旷地区、1个公园区和3个混用区）。

    （2）香港的分区计划大纲单元。香港的分区计划大纲图（Outline Zoning Plan）在香港的城市规划体系中是界于次区域发展战略和发展大纲图则之间的一个层次，也是香港唯一的立法图纸。目前，香港已编制完成的分区计划大纲单元为107个，面积在0.5一27.8平方千米之间，现状人口在0.03一46.5万人之间，规划人口在0.018一50.9万人之间。在分区计划大纲图上，标有各地块的用地性质，规划部门还规定了各种用地的相容性。

    （3）深圳的法定图则片区单元。深圳市将全市根据行政区划、功能组团、地理分界划分为401个标准片区编制法定图则。根据不同的规划对象和具体的规划条件确定法定图则的不同的技术深度，改变统一编制模式，制定开放性的编制技术结构。针对不同地区的建设特点和管理要求，将其划分为基本建成区、新发展地区和生态保护地区。对于不同的地区，制定不同的编制内容和法定重点。

    从国内外发达国家和地区的土地管理模式看出，实施土地信息化是促进土地资源管理创新的重要手段，从长远看，是土地行政管理科学化、现代化和规范化的重要支撑。实施土地的细致划分和运用3S技术进行土地信息快速更新，是上海市实现土地可持续发展的必然选择，关键是要选择合适的管理发展机制和土地利用方式。

2.2网格化管理模式的提出

    在城市规划管理中，通常以街道、社区为基础，将城市分成若干单元进行规划管理，以保证规划管理全覆盖、社区服务设施无遗漏，实现对城市建成范围的精细化管理。充分借鉴城市规划的网格化管理做法，在进一步深化“两级政府、三级管理、四级网络”管理体系同时，逐步推进土地管理网格化，加强土地管理创新，同时将土地管理涉及的多方面都纳人网格化管理当中，形成上海市全覆盖的土地管理长效机制。

    有别于城市规划当中的网格划分，土地网格划分首先是被划分的土地资源范围更广，非隅于城市建成区中；其次，城市规划面对错落有致的城市布局，有规则的道路或宗地边界借以划分，而土地网格化划分面对的是鳞次栉比的土地利用景观，边界条件千差万别，易导致多种不确定性，这决定了土地网格划分是不规则等级空间网格体系。基于此，我们提出土地网格化划分的规则、方法与图则等。

2.3土地网格化划分

    （1）划分规则。土地网格单元，是指以道路、河流及其它自然边界为四至界限，在地籍图中划分的封闭多边形。划分原则包括：统一底图，一般采用大比例尺地籍图，必要时采用小比例尺地形图；划分单元尽可能面积大小相近，形状以四边形为宜；划分单元无缝分割土地二维空间。由于不规则网格体系的动态变化十分接近城市社会、经济、自然的真实过程，有利于时空行为过程的建模。

    （2）划分方法。利用地理自然边界进行划分，尽可能避免因后来人文活动带来的划分格局变化。首先按道路、河流及其它自然边界对土地粗略划分，形成多个封闭的多边形；再在多边形内，选择次一级道路网进一步细分，形成若干面积大小相近的网格单元；按照一定的规则编码：第1,2位为区县编码，第3,4位为镇乡编码，第5,6位为所在网格单元顺序码，预留第7,8位以适应城市化地区管理时网格单元加密和细分需要编码。最后对每个空间网格赋予标识符形成网格编码，标识符可为数字、字母、文字或它们的混合形式。这些等级不规则格网对应不同的时空尺度，通过赋予标识符（编码），可以使得任何一个点都有一组合适的多层次土地网格单元与之对应。

    （3）网格化图则。借鉴城市规划根据地区不同情况而对不同土地用途确定未来土地使用的控制与引导，土地网格化图则通常也包括二部分：文本和图则。文本阐述与实施法规有关的各项管理事宜和明确不同土地用途的各项开发控制规定，包含总则、土地利用性质和管制规则；图则标明不同编号的地块划分及其周边道路，并可标示部分控制规定，包含土地利用现状图和土地利用规划图，分别包括网格编号、地块位置索引、地块详细图则、土地利用构成表、图例以及玫瑰方向标等。文本和图则相互配合，构成完整的控制文件。土地网格化图则的编制要突出与基本农田保护规划、城市控详规划、其它专业规划的充分衔接，体现对土地的近远期使用和适度的弹性。

2.4网格化配套措施

    在实施土地利用总体规划、建设用地审批、土地开发整理项目管理、耕地总量动态平衡考核以及土地执法监察等工作时，都严格以土地利用管制图则与实地相一致、数据资料为依据，充分发挥地籍职能，实现地籍全覆盖管理，实施“以图管地”的科学管理新机制。

    （1）搭建信息平台。建立以权籍管理为基础，涵盖各部门、事件的责任单位、工作流程、管理标准、处理方式、违约责任等在内的综合管理数据库。在设置一定权限基础上建立面向全市的市、区县、街道（镇）三级一体化的互动信息系统平台，包括建立市一区县－镇乡土地主管部门三级响应体制。

    （2）建立综合管理数据库。以公路网络为基本单元，建立全市统一编码，涵盖上地利用规划、土地计划、土地管理、权籍和执法等五大类多种动态文件、静态部件的综合管理信息库，逐步实现市、区县、镇乡三级管理层面信息共享.

    （3）开发一体化的互动信息系统平台和应用手持移动终端。实现上地管理网格监督员日常巡视信息与终端数据库信息进行比对，自动甄别后将属于各类部件、事件的信息向监督平台上报，转至相关单位处置。依托移动设备，采用GPRS或CDMA数据传输技术，通过土地管理部件和事件分类编码体系、地理编码体系，完成土地管理问题文本、图像、声音和位置的实时传递。

    （4）管理流程再造。以整合资源、信息共享为要求，进行管理业务流程重组，梳理、规范审批工作流程和岗位责任制，建设电子政务，加强对行政管理全过程的监督。通过管理流程的再造，形成五个环节的闭合管理表1是土地网格化管理实施前后的五个管理环节效果对比。

    （5）执行建设用地批后核查制度。重点进行规划用地查验、规划定位查验、施工过程查验和竣工规划验收，防止盲目圈地、非法和超限使用土地、闲置土地现象的发生，排查建设项目的供地规模与项目投人产出指标执行情况，加强对土地批后利用效益的评估工作，有效节约集约利用土地，推进建立新增建设用地批后监管的长效机制。

    （6）形成监督评价体系。积极探索网上土地管理绩效考核新机制，建立内部评价和外部评价相结合的监督评价新体系：所谓内部评价，就是按照设计的评价模型和指标体系，根据信息平台自动记录的有关数据资料实时生成评价结果。所谓外部评价，就是对信息平台记录数据不能反映的指标建立相对合理、简便易行的指标量化等。

3网格化管理相关系统的初步构建

3.1土地执法监察系统

    利用3S、MIS、数据库、信息安全等技术，初步建龙了全市土地执法监察系统，实现了“天上看，地上查，网上管”，对于形成发现一处置一解决一监督的长效管理机制起到了促进作用。

    当某土地网格化管理责任区人员发现土地违法行为时，通过数码相机拍照取证，利用便携电脑无线上网将案件发送到相应的执法分处，分处将案件登记、归档后立即上传到执法总队，由之对案件做出处理并将处理结果下发。总队和分处作为局域网端用户，完成对违法用地案件查处与信息汇总等工作。网格化管理责任区作为移动端用户，完成土地动态巡查、卫片图斑核查和及时制止违法用地等工作。

    系统实现了土地利用现状图、规划图、地籍图和批准建设用地宗地图四图叠加分析；实现对违法用地项目的及时发现、快速处置。在执法系统里，通过颜色自动高亮显示限期整改状态，卫片上显示出违法用地位置，方便快速处置；违法案件查处实行流程管理，规范了查处工作并强化了监督管理；所有执法车辆位置实时监控，任意指定执法车辆行车轨迹实现回放等。

3.2土地规划信息系统

    上海市某区充分运用多源遥感资料以及规划信息系统数据库与市土地主管部门联网，已初步实现了土地利用与规划信息的动态精细化管理。该系统实现了多图合一，建立了土地利用现状、规划、地籍、建设用地、卫星影像等多图合一数据库，提供方便灵活的浏览、查询、统计、变更手段；业务数据通过市土地主管部门交易系统、成果管理系统和一门式综合办公系统自动产生，通过完整的变更机制动态变更数据；地理要素数据与市土地主管部门地籍图库同步更新；土地现状更新根据每年的卫星影像更新数据数字化入库；土地规划根据统一要求进行分块和分区规划，规划调整由系统辅助编制功能完成；运用卫星影像辅助用地监察，快速准确地辨识违法和闲置用地，为用地审批和执法管理提供依据。

3.3土地审批系统

    按照保障全市土地审批管理的长效更新、满足土地精细化管理和审批全过程动态管理的建设思路，先期建设了全市用地审批管理系统。该系统强调了土地审批的精细化管理，通过审批项目的落地化管理以及基础数据的共享，在建设用地审批过程中，可为业务人员提供更加直观、准确和翔实的参考依据（如在遥感影像中查询项目用地位置）；在供地结束后，可以为业务部门的批后管理提供有效的监控手段；关联前驱审批、审批项目的落地化管理，能够通过系统自动实现关联该项目的所有前驱审批事项，审批数据在系统中沉淀，为后续审批业务的办理和审批案件的查询提供方便；提供区县某一时间段内供地情况分布图，及时监测建设用地的供应和变化，更加直观地辅助领导决策。

4结论与建议

    上海市未来土地资源超载的局面短期内难以缓解，着力调控土地资源实现土地价值的最大化成为必然趋势。作为一种土地精细化管理机制探索，通过认真总结全市土地管理当中的经验，了不足，在充分借鉴国外土地管理有关做法的基础上，提出了上地网格化管理的模式和运行保障机制，并基于这种模式设计和初建了土地规划、执法监察和土地审批等应用系统。

但网格化管理在政府建设项目行政许可管理程序中的应用还没有先例。本研究借助现有条件对管理手段和方法进行了完善和创新，提出了相关架构。实际工作中需要不断探索、完善，重点研究数据库、信息平台的建立；网格划分总量的确定、控制单元的科学设定、部件和事件的细化；规划的调整与动态平衡；人员调配、考量因子与绩效考核；适时制订适应新管理模式的有关规章和保障制度等。

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