南京市政府法制办 俞荣华
温家宝总理在第二次全国依法行政会议上指出：“规范权力运行，要靠法制和监督。在长期实践中，我们已经形成了一套比较完善的监督体系，包括人大及其常委会的监督、政协的民主监督，人民法院依法实施的监督，政府系统内部的层级监督和专门监督，以及人民群众监督等社会监督，这些都很重要。”早在2004年6月第一次全国依法行政会议上，他还讲过：“行政执法是行政机关大量和经常性的管理活动，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要环节。各级政府、各部门要按照有法必依、执法必严违法必究的要求，从体制、机制和队伍建设等方面入手，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法。一要严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责；二要建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制；三要建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍。”他还指出：“建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。”国务院领导对加强行政执法工作提出如此高的要求，应当如何理解和正确执行？现谈几点认识和个人学习体会。
一、 对行政监督和行政执法监督概念的基本认识
（一）、什么是行政监督？马克思曾经说过，行政是国家的组织活动。理论界普遍认为，所谓行政，是指国家的政务推行与管理，即国家和社会公共事务的组织和管理活动。行政监督就是指国家机关、政党、社会团体和人民群众依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效实施的监察、督促、检查和纠正的行为。我国行政监督的体系，就行政机关而言，主要包括两部分；一是外部监督体系；二是内部监督体系。外部监督体系主要有国家权力机关、司法机关、社会（包括社会团体、社会舆论和公民）的监督；内部监督体系主要有两种形式，专门机关的监督和非专职监督机关的监督。专门机关如监察和审计；非专职监督机关的监督，包括政府行政机关上下层级监督、行政主管部门的行业监督、行政职能部门的专项监督等。我国行政监督的制度和机制，根据国务院“依法行政纲要”的规定，主要有：一是接受人大的法律监督和政协的民主监督；二是接受人民法院依照行政诉讼法规定对行政机关实施的监督；三是行政机关的层级监督，包括对抽象行政行为和具体行政行为的执法监督；四是专门机关的监督；五是社会监督。现行的行政监督体系、制度和机制总体是一致的。
（二）、什么是行政执法监督？国家行政学院教授应松年等著名专家教授在一些文章和讲课中多次谈到，行政执法监督分为广义和狭义两种：广义上的行政执法监督，就是一个国家或地区充分发挥立法权、司法权和行政权对所有行政执法机关的执法行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，给予权力（政治上的强有力量和职责范围内的支配力量）和权利（公民或法人依法行使的权力和应享受的利益，跟义务相对）的制约；狭义上的行政执法监督则是指行政机关系统内部依法对行政事项进行的层级监督。国务院“依法行政纲要”从第29条到第32条主要规定了这方面的内容：一是加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性 文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。二是对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。三是完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。四是上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。
（三）、什么是对抽象行政行为的执法监督？抽象行政行为是指行政主体以不特定的人或事为管理对象，制定发布具有普遍约束力的行政规范性文件的行为。包括行政立法行为，即行政机关制定的行政法规和规章，还包括一般抽象行政行为，即行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令、意见、通知等行为，即我们通常所说的各类规范性文件。按照国务院“依法行政纲要”明确要求，我认为，各级行政机关要建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件实施后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。按照职权法定原则、合理行政原则，以及程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等基本要求，政府法制机构要积极做好规章、规范性文件的制定、审查、备案、清理、公布工作，履行好对抽象行政行为的有效监督。
（四）、什么是对具体行政行为的执法监督？在近几年政府法制工作中，我体会到，除了通过行政复议和行政诉讼，对复议机关和人民法院撤销适用法律、法规错误的行政执法行为的整改情况、是否给予必要的赔偿或补偿的情况进行监督外，还要通过综合检查，调阅相关行政执法机关的文档，进行案卷评查、个案跟踪，通过专项检查等方式，对行政执法主体行为的合法性、合理性和合目的性（主要是自由裁量行为）进行监督。对行政执法主体实施的执法行为（包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等）的合法性，对包括行政执法机关主体本身的合法性和行政执法人员主体资格的合法性进行监督，是否具有法律法规明确规定或授权、或委托，是否具备行政执法人员必备的主体资格；对行政执法主体行为的合理性进行监督，在不违背法律法规的大前提下，是否真正从实际出发，按照行政执法责任制的规定开展执法事项；对行政执法主体行为的合目的性进行监督，主要体现在行政权力自由裁量基准的可操作性，是否体现行政处罚的公平、公正和法制统一原则等。
二、近几年开展行政执法监督工作的有益探索
2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。这是建国以来建设法治政府的第一部纲领性文件。，《纲要》明确了全面推进依法行政十年左右的指导思想、具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。在加强行政执法体监督方面，明确要求各级政府“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。”要“严格按照法定程序行使权力、履行职责”、要“健全行政执法案卷评查制度”、要‘建立健全行政执法主体资格制度“、要”推行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序“。这些要求，都是多年来各级政府，特别是政府法制系统积极主动地探索加强行政执法监督工作成功的经验和做法。
2009年底，我参加了国务院法制办召开的全国政府法制工作会议，这次会议较系统地总结了”纲要“实施五年来的政府法制工作，归结为”在探索中发展，在创新中前进。“在肯定行政执法监督工作方面总结了五条：一是全面推行行政执法责任制，明确了执法标准和执法程序，强化了执法责任，规范了执法行为；二是开展相对集中行政处罚权的试点，特别是城市管理，理顺执法体制、整合执法力量，克服多头执法、重复执法，初步积累了有益的经验；三是推行行政处罚裁量基准制度，针对行政执法中的”合法不合理、同案不同法、同事不同办“问题，采取”控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例“等办法，明确执法依据，有效地减少了行政权力被滥用的现象，促进了严格执法、公正执法和文明执法；四是建立行政执法案卷评查制度，提高了行政执法案卷质量，强化了对行政执法行为的约束，规范了行政执法行为；五是健全法规规章、规范性文件备案审查制度，强化对抽象行政行为的监督力度，着力维护了法制统一和政令畅通。我们南京市在这方面也有不少有益的探索和成功经验。
一是全面推行行政执法责任制，这是做好行政执法监督工作的重要抓手。早在1997年，南京市就开始尝试在全市推行行政执法责任制的工作。经过几年的努力，取得了初步成效。2005年7月，国办下发《关于推行行政执法责任制的若干意见》。国务院法制办连续多年召开全国副省级市及相关省区市专题联系会议，总结、交流和推广这方面工作经验。我曾多次参加过此类会议并在会上作过发言交流。推行行政执法责任制，说到底就是要推动建立”权责明确、行为规范、监督有效、保障有力“的行政执法体制。实际上也是将行政执法与行政执法监督有机结合起来的新体制，包括相对广泛、完整的同体监督和异体监督。它要求每个行政机关，既是行政执法机关，同时也是行政政法监督机关。这个制度，对于提高行政执法效率和水平、监督和规范行政执法行为、推进依法行政、建设法治政府具有十分重要的作用。
二是采取得力措施，加强对行政权力的监督和制约。为科学规范行政权力的运作，南京市委、市政府早在2006年就出台了《关于加强电子政务建设，构建权力阳光运行机制的意见》，提出”以电子政务为载体，以互联网络为平台，规范权力运行流程，向社会公开，实现权力运行的透明、规范和高效。“几年来，各级政府法制办会同有关部门认真做好并深化了四项工作：一是适时对政府的行政权力包括管理权、资金分配权等进行梳理；我市就由几年前的五千多项削减到现在的两千多项；二是对每项行政权力编制代码，从受理到结果形成运行流程图；三是建立和不断完善政府部门办事大厅及办公局域网建设；四是对条件具备的机关进行行政权的”内网公开运行，外网公开结果“的分类试点。这项工作得到了省和国务院法制办的充分肯定。
三是做好规范性文件的备案审查。按照国务院关于”政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务“的要求，我市各级政府按照”分级负责，有件必备、有备必审、有错必纠“的原则，主动积极地对各类规范性文件进行合法性、合理性、适当性审查，认真贯彻省政府54号令，实行”统一登记、统一编号、统一发布“，并逐步实现前置性审查。对发现的违反上位法，擅自设立行政许可、行政处罚、行政收费等增加管理相对人负担的问题，坚决予以纠正。
四是开展对重大行政处罚案件的备案审查。在多年开展行政处罚案卷评查的基础上，从2008年开始，我市正式实行以规范行政裁量权为重点的重大行政处罚案件备案审查工作。按照《行政处罚法》关于行政处罚主体、种类、管辖和程序的规定，充分顾及不同区域和领域的个案差异，根据经济社会发展的客观实际，兼顾合法性和合理性的要求，公正客观、实事求是地协调处理好有争议的行政处罚案件。按照市委领导关于打造发展软环境的要求，我市很多单位还对首次违法、主动整改和没有造成严重后果的行为人及行为单位，实行了三不处罚；对自由裁量权的使用建立了一系列制度，市环保局还利用电子政务平台开发了自由裁量辅助系统，对重大行政处罚的裁量基准进行科学裁定，对实施处罚的情况定期分析、定期上报、定期公布，接受公众监督。这些，都取得了预想的效果。
五是加强执法队伍建设，开展创优活动，推进行政执法规范化建设。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中对规范行政执法有五点要求：一是改革行政执法体制；二是完善行政执法经费保障机制；三是规范行政执法行为；四是加强行政执法队伍建设；五是强化行政执法责任追究。南京市这几年，一是推进大部制改革，理顺执法体制；二是不断加大投入，严格实行罚缴分离、收支两条线，坚决杜绝以罚养人的状况；三是规范执法流程，推行说理式执法文书，对执法案卷定期评查打分，对不合格案卷退回修改或重做；四是对行政执法主体资格和执法人员资格严格审查，加强培训，确保内强素质，外树形象，严格公正文明执法；五是采取得力措施，加强行政执法内外部监督，内设责任制和评议考核制，外聘执法监督员，发现问题及时纠正，对严重违反规定者，及时启动责任追究机制。行政执法队伍的规范化建设有了明显进步。我在工作实践中感到，我国社会主义法律体系形成以后，关键是要进一步实现有法必依、执法必严和违法必究。而真正做到这些，突出的标志就是行政执法队伍规范化建设的水平如何。经过较长时间的积极准备，从2011年开始，全市将在行政执法机关用四年左右的时间，自下而上开展”行政执法规范化建设创优活动“，力争建成全省领先全国一流的行政执法队伍，达到五个明显、四个更加的目标。即素质明显提高、作风明显改进、行为明显规范、能力明显增强，行政执法制度更加完善、监督体系更加健全、保障更加有力、成效更加显著。着力提升在执法主体、执法人员资格管理、制度建设、执法形象、执法程序、自由裁量、执法文书、执法监督体系等八个方面的规范化水平。实现或基本实现了这些目标，对推进法治政府建设，促进南京经济社会发展，将会起到重要的保障作用。
三、做好行政执法监督工作需要研究的几个问题
做好新时期行政执法监督工作意义深远、责任重大、难点不少。做好立法工作，可以实现有法可依；做好行政执法工作可以实现有法必依；而做好行政执法监督工作，则可以实现执法必严、违法必究。这几个方面都同等重要，就执法监督工作而言，从多年的实践和当前经济社会发展的迫切要求看，需要重点改进的问题主要有：
一是行政执法体制有待进一步理顺。国务院新近下发的《关于加强法制政府建设的意见》指出，要”继续推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任，推进综合执法，减少执法层级，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。“随着经济社会的不断发展，行政执法体制的确需要不断地适应和完善。这些年，随着国家政治体制改革、经济管理体制的不断创新，自上而下的行政执法体制虽然也在不断完善，但许多执法主体的设定不尽合理，多头执法、重复执法，加重管理相对人负担的情况仍然存在。如城市管理行政执法体制，虽经多年相对集中行政处罚权的试行，由于分兵把守、权力分配不均、利益难以平衡、执法主体模糊等多种因素，不是越位、缺位，就是不到位，经常出现互相扯皮、推诿的情况。解决的唯一办法，还是要通过不断改革和制度创新。
二是行政执法依据有待不断梳理。同所有行政权力的管理一样，行政执法依据也是处在动态发展中。正如国务院意见中所指出的，要根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位、人员和责任，并向社会公布。一是要主动关注国家法律法规、地方性法规规章的新变化，及时变更和调整行政执法依据；定期清理各类规范性文件；二是注意对执法依据实行科学分类，如”征收滞纳金“、”加处罚款“、”责令改正“、”责令限期改正“、”责令恢复原状“、”责令退赔“等，是属于行政收费，还是属于行政处罚或行政强制？对交叉或重叠的执法依据要作出合理的解释。三是要及时协调和帮助解决行政执法机关执法工作中遇到的难题和困惑。
三是行政执法监督检查内容和方式有待不断改进。加强监督检查是做好行政执法工作的重要保障。从多年的实践看，政府法制机构对行政执法的监督检查力度是欠缺的。虽然在”三定“方案中有明确规定，但在实际操作中存在诸多障碍。要真正促使各行政执法机关做到严格规范公正文明执法，常规性的监督检查和有重点的监督检查都是必不可少的。这两种监督检查的内容和方式都应有所讲究。常规性监督检查一般是结合每年底考核一并进行，主要采取听汇报、看资料，逐项打分的老办法；重点检查以不定期抽样为主，方式主要采取听汇报、看现场、综合评议等。这两种方式和内容普遍缺少管理相对人的准确评价和批评意见。因而有针对性的改进行政执法工作的办法不多，效果也不太明显。
四是行政执法考核评比的长效机制有待尽快建立。现在，政府系统各种名目的考核繁多，但做好行政执法考核评比工作，建立切实可行的考核激励机制确实很有必要。国务院意见第16条要求：要充分利用信息化手段开展执法案卷评查、质量考核、满意度测评等工作。加强行政执法评议考核工作虽然重要，但考核的内容覆盖要科学合理，各项分值的划定要适当，评议考核结果要真正作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。这些，都需要研究和改进。
五是行政执法队伍的整体素质有待不断提高。从现有的行政执法队伍总体状况看，基本素质是好的，总体评价是合格的。同时也存在不少突出问题。正如马凯国务委员在会上点到的：一些地方和部门执法不严、违法不究，食品药品、生态环境、安全生产、社会治安等领域的违法行为得不到及时查处；有些行政机关不讲规矩和程序，乱执法、滥执法，有些行政执法人员不给好处不办事，给了好处乱办事，”吃拿卡要“现象在一些地方还比较突出；一些执法人员执法方法简单、态度粗暴；以权谋私、贪赃枉法等消极腐败现象还比较严重，个别人员甚至充当违法犯罪分子的”保护伞“，社会影响极坏。因此，国务院领要求各地高度重视行政执法，创新执法体制，界定执法权限，完善执法程序，改进执法方式，加强执法保障，做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。我市各行政执法机关配合推进依法行政、建设法治政府四年行动计划所开展的”行政执法规范化建设创优活动“，正是适应了这一要求。但还有待于各级党委、政府高度重视，各级行政执法机关、广大行政执法人员及社会各界的广泛参与和深入推进，争取在全省率先实现基本建成法治政府的目标。
以上粗浅的学习认识，望各位同行和专家批评指正。