台州市政府研究室 
  
     建设节约型机关是建设节约型社会的关键。如何建设好节约型机关，越来越受全社会的普遍关注，也成为目前各级行政机关面临的重大课题。
     一、节约型机关的提出
     节约，是中华民族的传统美德。《墨子?体过》中说，“俭节则昌，淫佚则亡”。《论积贮疏》中有言，“用之亡度，则物力必屈”。诸葛亮说：“静以修身，俭以养德。”唐朝诗人李商隐写下了“历览前贤国与家，成由勤俭败由奢”的著名诗句。明代朱柏庐在《治家格言》中写道：“一粥一饭，当思来之不易；半丝半缕，恒念物力维艰。”在古人的眼里，节约既是修身养性所必须，同时也与国家、民族的命运紧密相连。
     节约的内涵，从字面上理解，“节”是指节制、限制，与浪费相对立；“约”是指约束、集约，与粗放相对立。节约是指在消费中对人、财、物等方面的限制或集约使用，是对自我欲求的节制，对国家、社会的自我负责。从经济学的角度理解，节约是经济主体寻求在既定约束条件下利益最大化而选择的一种行为，可分为人对自然生产活动成本的节约和人与人之间交易活动成本的节约。对行政机关而言，就是要尽可能“廉价”地为人民“多办事”、“办好事”。“廉价”是指行政机关尽量降低保证机构运转所需要的费用，这就体现了行政成本；“多办事”、“办好事”是指在一定时间内办尽量多而好的事，或者办同样多而好的事用尽量少的时间，这就体现了行政效率。由此可以得出，节约型机关是指用尽可能少的行政成本，以尽可能高的行政效率来为社会和公众提供尽可能好的公共产品和公共服务的行政组织。
     改革开放以来，长期受高投入、低增长、高排放的粗放型发展模式的影响，节约意识淡薄、资源浪费严重、能源成本居高不下的现象十分普遍。据统计，我国能源利用率仅为30%，比发达国家约低10个百分点，产值能耗比世界平均水平高出2倍多。随着经济的发展，资源能源问题成为影响经济社会发展全局的一个重大战略问题。当前，行政机关普遍存在能耗大、行政成本高、行政效率低等问题，已经和大型公共建筑、高能耗企业并列为资源消耗的三大重点领域。不同的是，行政机关一直没有统一的能源消耗标准，没有能源利用报告制度，没有节能考核奖惩制度，没有专门的负责机构和人员，成为节能监督工作的“盲区”。
     党中央、国务院审时度势地提出了建设资源节约型、环境友好型社会的重大决策，要求各级行政机关做好资源节约的表率。胡锦涛总书记在政治局第二十三次集体学习时指出：“……各级党委和政府要在节约能源资源方面率先垂范、先行一步，带动全社会广泛开展节约能源资源活动。”温家宝总理要求国务院各部门在建设节约型社会中走在全国前列，自觉做好资源节约的表率；地方各级政府也要带头做好节约工作；各级领导干部和所有公务员都要率先垂范，厉行节约，反对浪费。《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中强调，各级政府部门要从自身做起，带头厉行节约，在推动建设节约型社会中发挥表率作用。省委、省政府专门出台了《关于在省级机关深入开展资源节约活动，切实加强节约型机关建设的意见》。张鸿铭市长最近对市直机关提出六点要求，其中一点就是要求做节约型机关的表率。张市长指出，作为市级机关应该做到创建节约型社会的表率，要在大型节庆、接待、考察等方面倡导节约，也要从节约一张纸、一滴水、一滴油做起。既要树立节约的理念，更要有切实的措施和行动。
     二、节约型机关建设的重大意义
     （一）节约型机关建设是贯彻科学发展观的基本要求。坚持以人为本是科学发展观的核心，全面、协调、可持续发展是科学发展观的要义。以牺牲环境为代价的经济发展模式，正在被时代所淘汰；以高科技含量、低资源消耗和清洁生产为特征的可持续发展模式，是发展先进生产力的必然趋势。贯彻科学发展观，就是要坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，要处理好经济、人口、资源、环境的关系，以提高资源利用效率为核心，发展循环经济为重点，加快结构调整，完善政策法制，尽快建立健全节约型政府建设的体制，逐步形成节约型增长方式和消费模式，促进经济社会、人与自然的可持续发展。
     （二）节约型机关建设是节约型社会建设的必要前提。建设节约型社会，行政机关必须先行。行政机关是节约型社会建设的主导者，贯彻各项政策和制度，公众会不会去做，怎样去做，取得的效果如何很大程度上取决于各级领导和公务员的言行。各级领导和公务员的言行时刻影响着社会公众的行为，甚至被公众所模仿。行政机关使用的是“纳税人”的钱，使用每一分钱都必须对“纳税人”负责。社会公众非常关心行政机关如何利用这些钱来发展经济，为百姓谋福祉。公众越来越强烈的要求促使推进节约型机关建设。全国行政机关的能源消费占全国能源消费总量的5%，能源费用超过800亿元，节能潜力在 15%-20%。可见，行政机关是节约型社会建设的关键，只有建设好节约型机关，才能推进节约型社会建设的顺利健康进行。否则，节约型社会建设只是一种形式，成为一句空话。
     （三）节约型机关建设是加强行政机关自身建设的内在要求。建设廉洁、高效、服务型行政机关，是加强机关自身建设，推进行政体制改革的目标。行政行为的有效性，是节约型机关建设的重要内容，已经成为评价行政效能的重要指标。然而，在机关干部中，“花公家的钱不心疼”的错误思想普遍存在，部分人对浪费行为习以为常，对浪费现象熟视无睹。这股铺张浪费之风助长了消极怠慢的工作作风，对群众的态度“事不关己、高高挂起”，严重影响了与群众的关系，破坏了党和政府在群众中的形象。建设节约型机关，通过制定各项制度，对各级领导和公务员的行为进行规范和约束，促其增强公仆意识，形成勤俭节约、艰苦朴素、廉洁奉公的良好风尚，逐渐树立起机关的良好形象。
     三、节约型机关建设的突出问题
     节约型机关建设面临着许多问题，其中最大的问题是行政成本比较高、行政效率比较低。
     （一）行政成本问题。美国经济学家加里?贝克里认为，人类一切行为其实都蕴含着效用最大化的经济性动机，都拥有以尽量小的成本换取尽量大的收益要求。节约型机关行为也适用这种方法。我们知道，成本是反映产品生产经营过程中的实际耗费，即企业为生产经营一定种类数量的产品所付出的各项费用之和。根据这一原理，行政成本是指行政机关在一定时期内为社会提供公共产品、服务所付出的费用之和。这种费用支出可分为广义的行政成本和狭义的行政成本。广义的行政成本包括行政机构内部运行成本、公共事务管理成本、行政决策成本和行政行为成本的之和。狭义的行政成本则包括行政机构人员经费、办公费、会议费、公车费、招待费、大楼维护费等。
     行政成本比较高，主要体现在四个方面：一是“吃饭财政”，逐年增加。行政机构人员膨胀，必然导致行政管理费用的增加。二是公务用车，负担惊人。在公车消费中，私用现象比较普遍。三是公款消费，开支巨大。经济学上的“公地悲剧”现象表明，行政机关利用公权使用“公地”，无论成本有多大，买单者永远是“公家”，而不用自己买单成为一种特权。公款消费的主体常常会挥霍浪费，甚至借公务消费之名以公带私，谋取个人利益。公款消费主要是公务用车、公务接待和公费旅游。四是决策失误，浪费严重。吴邦国委员长曾说过：“我们国家最大的浪费莫过于战略决策失误。”据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资的决策失误率在30%左右，资金浪费和经济损失大约在4000亿元至5000亿元之间。行政决策的特点是项目大、范围广、数量多。目前，我们的整体决策能力和水平还不高，非科学化决策、非程序化决策、决策失误的情况还是时有发生，造成的损失也非常大。
     （二）行政效率问题。美国政治学家古德若曾说过：“行政机构的使命……是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。这一切都是为了有效地提供公共服务。”追求高效，是行政的根本目标和内在要求。效率源于物理学中的概念，一般定义为有效输出量与输入量的比值，主要涉及投入与产出的关系。后来，这一概念逐渐引入到社会活动中，泛指社会活动所取得的结果和所消耗的劳动量的比率。依此类推，行政效率就是行政机关在进行社会经济管理活动中所取得的社会经济效益与其对人财物的消耗的比率。
     行政效率比较低，主要体现在三个方面：一是机构增多，职能交叉。近年来，各地行政机构数、编制数和实有人数有所减少，但事业单位机构数、编制数和实有人数却有较大增加。总体上，行政机构的数量还在增多，行政机关规模还在增大。在这些机构中，存在职能交叉、职责不清等问题，造成政出多门、多头管理和相互推诿的现象，工作效率不高。二是程序繁琐，手续复杂。程序过于繁琐集中表现在行政审批程序上。各地虽然进行了几轮行政审批制度改革，但还不彻底，仍然存在审批环节过多、办事效率不高的现象。审批项目从申请单位到主管部门，再到分管口子，然后报同级有审批权的部门，其中的好多环节是多余的。另外，同一个项目会在政府部门之间重复审批，甚至在部门内部也重复审批。这些不合理的行政审批的存在，不但劣化了行政资源的配置效率，形成不良的行政权力，也大大降低了政府的威信和信任度。三是行政事务，忙于应付。“上有千条线，下面一根针”。任何一个行政部门都有它的上级主管部门，工作任务一级压一级，已经成为行政
机关惯用的一种管理手段。行政事务繁多，是目前各级行政部门存在的普遍现象。有的由于主观上的原因，对比较简单的事务没有及时处理好，越压越多；有的主观上已经努力了，但因为事务确实多，不能及时处理，也越压越多；还有的习惯于以会议来落实工作，对任何事务都要研究研究，致使事务在研究中无限期推迟，没有下文。
     四、节约型机关建设的对策思考
     亚当?斯密曾说：“地大物博的国家，固然不会因私人奢侈妄为而贫穷，但行政机关的奢侈妄为，却有时可能把它弄得贫穷。”节约型机关建设，是一次人与自然和谐相处的“社会革命”，是一项伟大的系统工程，必须采取综合措施，坚持不懈地抓下去。在当前乃至今后一段时期内，建设节约型机关应在精心化组织、精深化改革、精细化管理上下功夫。
     （一）精心化组织
     1、加强节能宣传，增强节约意识。意识是行动的先导。德国社会学家韦伯认为，“西方资本主义的发展是与节俭努力工作的资本主义精神分不开的”。这种精神至今在西方发达国家还能看到，从家庭用车小型化、公共建筑智能化到宴请的分餐制再到生活用水的重复化等一系列行为，都是节约意识的体现。但在我们行政部门中，看到更多的是车子大排量、买房讲豪华、宴请大排场等浪费现象，节约意识十分淡薄。当前应结合“八荣八耻”的社会主义荣辱观教育活动，广泛深入地开展节能宣传活动，营造良好氛围，树立“浪费就是腐败”的节约观，形成“节约光荣，浪费可耻”的社会风尚。
     2、开展节能调查，摸清能耗状况。在澳大利亚，联邦政府规定，所有机构每年都要向工业、旅游和资源部报告其年度能耗状况，报告同时提交国会，接受议会和公众监督。而目前，我们的行政部门不仅没有能耗状况报告制度，就连专门的能耗状况调查统计部门也没有，各地统计部门都只进行经济社会发展情况的调查统计。行政机关的能耗状况成为一个“黑洞”，一直无人知晓。在节约型机关建设中，应尽早成立行政机关能耗状况调查领导小组和能耗状况报告制度。由调查小组负责能耗状况的调查统计，为行政机关决策提供科学的依据；行政部门的能耗状况可以连同财政预算报告提交一年一度的人民代表大会审议。
     3、组织公务员培训，提高整体素质。各级领导和公务员是行政机关的细胞，其素质的高低直接影响到行政效率的高低。面对知识经济的挑战，应突出公务员的能力建设。在能力开发上，对公务员的能力作出硬性规定，明确相应的激励措施，开发一批能力培训项目加以推广。在宏观上，公务员管理部门应制定和实施公务员培训计划，通过任前培训、继续教育等各种形式，为每个公务员的能力发挥创造良好的环境；在微观上，每个单位都应在其内部开展经常性的知识讲座、学习讨论等各种培训活动，充分挖掘每个公务员的内在潜质。
     4、推进“电子政务”建设，提高行政效率。以美国为例，1995年出台了《政府纸张消除法案》，目前不仅白宫、国务院、联邦政府的一级机构全部上网，而且所有的州级政府也实现上网，办公自动化的程度很高。经过几年发展，目前我国电子政务的基础框架已形成，已实现了县级以上联网，但电子政务的建设进展速度不快，办公自动化建设参差不齐，门户网站功能不完善，各部门之间的资源没有实现共享。今后，应在进一步理顺电子政务管理体制的基础上，科学规划，增加投入，不断完善电子政务系统，在建设资金的保障、门户网站功能的提升、办公自动化系统的完善和各部门内部的流转、网络安全防范的强化、各部门之间业务系统的整合和资源共享等方面进行突 破，真正实现“电子政府”的目标。
     （二）精深化改革
     1、健全决策机制，减少决策失误。决策失误是最大的浪费。要使行政决策科学化、民主化，必须不断完善行政决策的规则和程序。对重大的经济社会问题要进行科学的决策，真正做到温家宝总理提出的“没有经过充分的调研论证不决策，没有两个以上的比较方案不决策，没有经过专家学者的论证不决策”。应健全决策咨询制度和政务公开机制，扩大政务公开范围，提高行政行为的透明度，保障群众的知情权、参与权和监督权；建立对行政权力的制约和监督机制，充分发挥人大政协监督、行政系统内部监督、司法监督、媒体舆论监督和社会监督的作用，真正做到有权必有责、用权受监督；完善重大事项报告制度、质询制度、民主评议制度和政府规章备案审查制度，及时纠正违法或不适当的决策。只有这样，才能减少决策的失误，减少由此带来的损失和浪费。
     2、转变政府职能，提高服务水平。上海大学陈宪教授认为，更高层次的节约在于政府职能的转变。转变政府职能，必须正确地处理政府与市场、社会的关系，坚持有所为、有所不为，该管的事情一定要管好，不该管的事情要坚决放手。应在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四方面职能上发挥更好的作用，增强应对和处置各种危机事件的速度和能力，提高社会服务水平。一是实行政府管理模式的转变，将“企业家政府”的理念引入到政府的管理中，使政府成为“理性的经济人”，真正实现服务政府、高效政府和有限政府的目标。二是积极培育中介服务组织，探索建立政府工作外包制，推进公共服务市场化，有效弥补“市场失灵”和“政府失灵”的某些缺陷。三是深化行政审批制度改革，对现行的审批职能进行清理，最大限度地减少行政审批事项，不断完善行政服务中心，加强对行政审批行为的监督。
     3、实行精兵简政，缩小行政规模。节约型机关也是廉价机关。马克思指出：“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府口号，因为它取消了两项最大的开支，即军队和官吏。”可见，“行政机关减肥”是降低行政成本的有效途径。对于行政机关，要大力控制规模和编制，关键在于科学划分和确定行政机关职能，重点解决好机构重叠和职能交错等问题，去掉一些不必要的副职和虚职，改变“官员能上不能下，能进不能出”的体制。同时，应加快事业单位改革，遵循政事分开、分类指导、市场化和因地制宜的原则，将承担面向市场从事生产经营活动的单位从事业单位中分离出去，将原本不属于事业机构承担的职能从事业单位中剥离出去，从而建立起比较规范、产权清晰的以社会公益和社会服务为主要功能的事业机构群体。
     4、改革预算管理，健全管理体制。目前，各地财政预算比较笼统，不够明确，约束性不强，随意性大，不够了再追加，预算超支现象时有发生。应努力推进各项财政预算改革。一是改革预算编制，严格界定各种经费的支出范围、标准，积极探索绩效预算和目标预算。二是完善政府采购制度，加强政府采购预算和计划管理，健全政府采购监督管理体制。三是建立健全财政内部管理机构之间相互制约、相互监督的运行机制。四是积极推进职务消费货币化改革，规范公务员职务消费行为。
     （三）精细化管理
     1、构建绩效评估体系，强化社会监督。科学的行政绩效评估体系应包括评估理念体系、评估指标体系、评估方式体系、评估组织体系和评估制度体系。应做到以绩效为导向，以组织制度为保障，通过各种形式进行政府绩效评估。在评估过程中，应避免重视经济指标、轻视社会事业公共服务的传统倾向，通过行政听证会、群众评议机关等切实可行的形式，吸收群众的意见，使群众参与行政决策，倾听民意，规范行政行为，逐步实现行政绩效评估的制度化和法制化。
     2、树立正确的政绩观，完善考核体系。创造优良的政绩，是领导干部的基本责任，也是群众对领导干部的基本期望。但在一些干部心目中，“德、能、勤、绩”发生了变异，“德、能、勤”成了可有可无的指标，“绩”则成了GDP增长率的唯一经济数据，导致“数字出政绩”、“数字出干部”。正确的政绩观应该体现在“为民”和“务实”上，在做工作时应考虑对资源的利用效率有
多高、环境的影响有多大、对群众生活水平的提高有多好等。完善政绩考核体系，不妨把行政成本的高低作为领导干部政绩考核的重要内容，可以将行政成本占财政收入的比重、占财政支出的比重、占GDP的比重、重大政府性工程建设投入产出比、社会经济可持续发展指数等相关指标，作为政绩考核的基本指标。建立完善政绩考核体系、考核监督管理制度、考核结果公开制度、考核奖惩制度、责任追究制度等。
     3、加强各项制度建设，规范日常管理。从制度层面加强对行政机关浪费行为的约束与惩戒力度，是建设节约型机关的切实保障。应建立健全一整套要求严格、操作可行的日常管理制度。包括控制各类节庆活动制度、公务接待制度、严格会议审批制度、严格控制差旅费管理制度、严格公务用车配备管理制度以及用电用水管理制度等。通过完善制度，对行政机关资源使用实行定额限制和定额管理，加强行政机关节能的跟踪督查，形成日常管理制度化、规范化。