夯实基础 创新方法 探索前行

　　中央基层预算单位综合财政监管开局良好

　　为推进财政科学化精细化管理，规范中央基层预算单位财政财务管理，确保财政政策执行到位，提高财政管理绩效，财政部决定自2011年1月1日起，在吉林、上海、青岛、海南、四川、陕西等6省市开展中央基层预算单位综合财政监管试点工作，由财政部驻上述6省市财政监察专员办事处（以下简称“专员办”）负责具体实施。试点工作开展近半年来，各试点专员办在没有经验可借鉴的前提下，夯实综合监管基础，创新监管模式，监管与服务并重，取得了综合财政监管良好的开局。

　　扎实开展数据采集

　　任何一项改革，制定确实可行的制度、行为规范是基础和前提。为此，各试点专员办在制度建设上殚精竭虑。

　　上海专员办从“做什么”及“怎么做”入手，从具体方式、适用范围、操作程序、结果处理等各方面进行了研究，结合专员办实际，制订了《上海专员办中央基层预算单位综合财政监管试点工作操作指南》（以下简称《操作指南》），编制了《中央基层预算单位综合财政监管相关法规汇编》（以下简称《法规汇编》），进一步规范综合财政监管试点工作。

　　海南专员办在以往工作基础上，经过详细的调研，形成了《中央驻琼基层预算单位综合财政监管操作规程》，并在相关业务处室内建立了主监管员和基层单位联络员制度。

　　综合监管是以非现场监管为核心内容，这就要求监管部门必须掌握大量信息资料。基础信息资料的采集就成为开展综合监管的重中之重。各专员办都在此项工作上花费大量心血。

　　上海专员办在采集中央基层预算单位基础信息时，在不增加基层预算单位负担的基础上，要求基层预算单位报送的综合财政监管资料仅限于基层预算单位向上级主管部门报送的资料和财政部有文件明确规定必须向专员办报备的资料，内容包括内控管理、预算管理、资产管理、国库集中支付、银行账户管理、政府采购、非税收入和票据管理、财务会计管理等七项内容，并注明具体内容、报送格式和报送时间。同时，体现非现场监管为主的目标，满足监管内容的需要。

　　鉴于青岛市部分中央预算单位已经加入“金宏网”，青岛专员办通过青岛市电子政务平台“金宏网”，尝试建立报送综合监管电子数据的网络渠道。除了通过光盘等介质报送资料外，该办正在尝试通过“金宏网”这一网络平台采集各预算单位报送的财政财务电子数据，并通过专用网络发布通知、公告等综合监管信息。

　　创新监管方式方法

　　综合监管是一项创新性工作，各试点专员办在工作中开拓创新，根据不同阶段的工作重点选择适当的切入点，不断摸索有效的方式方法。

　　针对非现场监管的特点和要求，上海、吉林、四川等专员办尝试进行了数据分析，通过分析确定现场检查的重点和内容，并对分析发现的疑点进行现场核查，提高了监管的针对性、有效性。

　　在今年一季度的综合监管中，上海专员办共设计了16张中央驻沪基层预算单位基本情况分析表格，对137家中央驻沪基层预算单位2009年的预算收入、预算支出、人员经费、商品和服务支出、资产、负债等基础情况进行分析，对各项指标的行业平均值和增减指标进行了测算，以人均5万－10万元为一档对各基层预算单位进行筛选和排序，根据分析结果开展一季度的各项现场监管工作，做到有的放矢。

　　吉林专员办为了探索非现场监管的方式方法，对预算单位上报的资料进行了分类、采集和分析。目前，已对13个行政单位、3个金融监管机构、4个医院2010年决算的部分信息进行了采集，建立了行政单位类、金融监管机构类、卫生类三类指标体系。通过年度对比分析、单位比较分析、财政管理事项的关联分析，发现问题，确定监管重点。具体数据采集、指标的设置和分析等情况，单独形成了《关于部分预算单位非现场监管分析报告》。

　　该办有关负责人以行政单位类指标体系为例对记者介绍说，重点采集了2010年决算中的单位人数（在职）、总收入、财政拨款、其他收入、总支出、基本支出（不含离退休人员）、项目支出、工资及福利性支出、商品和服务性支出、住房公积金、总资产、房屋建筑物等13项基本信息，并对采集的上述信息建立了12项分析指标。

　　“通过单位间的比较分析和财政事项的关联分析，我们发现13个行政单位的收入、支出、占有的资产等指标，部门差异较大，高的是低的几倍甚至几十倍。”该负责人表示，这反映出基层预算单位预算编制缺乏科学化、精细化，财政资源配置不均衡等方面的问题。一是从收入来看，部门之间的财政拨款极不均衡，总的趋势是人员少的部门，财政拨款较多，其他收入差距也较大。二是从支出来看，基本支出部门之间差距较大。三是从占有的国有资产来看，中央基层预算单位国有资产占有量较大，配置不均衡。

　　四川专员办有选择地适时开展现场监管。该办一季度选择了西南交通大学、四川卧龙国家级自然保护区管理局等4个基层预算单位开展综合财政监管实地抽查。重点关注预算执行进度、资金管理、内控内管等方面存在的问题，有力地促进了被检查单位对综合财政监管工作的深入认识，起到了一定的震动效应和示范效应。

　　陕西专员办采取走访、约谈、专题调研等形式开展综合财政监管。据了解，今年该办走访、约谈的中央二级预算单位要达到60户以上，年内将初步建成中央基层预算单位基本情况数据库。

　　监管与服务并重

　　综合财政监管的一个重要原则是服务与监管相结合。各试点专员办通过政策解答、开展培训、反映问题等多种方式服务于基层预算单位，有效提高了服务水平，突出体现为服务面广、服务对象广、服务内容广。

　　海南专员办从分析基层预算单位的内控制度入手，提出完善内部管理的建议，帮助预算单位完善内控制度；青岛专员办通过开展试点工作，搭建了专员办与中央预算单位之间以及各中央预算单位之间的信息交流与反馈的平台。

　　加强对中央基层预算单位的业务培训是深入、有效地开展综合监管的基础。今年年初，上海专员办下发了《举办综合财政管理培训班征求意见表》，就培训课程需求、培训地点、参加人数等对中央驻沪基层预算单位进行了广泛的征求意见，根据反馈的资料统计，大部分单位对综合财政管理方面的培训需求很迫切，积极性都很高，希望参加培训的基层预算单位有100多家、人数达300人。目前，该办已举办了两期外部培训。吉林专员办也决定于近期举办省内基层单位财务负责人及具体工作人员参加的综合财政监管培训班。

　　近半年来的综合监管实践，进一步证明了综合财政监管思路正确可行。吉林专员办有关负责人表示，通过对部分预算单位上报资料部分信息的采集和分析所发现的问题，不仅是政策执行层面上，更多体现为制度层面上，而且其中有些问题，不是现场检查能够发现的，只有通过单位间的比较才能反映出来。

　　该负责人认为，非现场监管方式真正改变了专员办以往以检查为主的工作模式，提升了监管层次，提高了监管效率。同时，也解决了专员办人少事多的矛盾。

　　据了解，该办3个人利用一周的时间，对20个单位进行了信息采集和分析，对存在问题的6个单位，通过约谈、走访、调查，核实存在的问题，并进行整改落实。这些工作如果采用以往的监管方式，无论是在监管范围上，还是监管层次上，仅靠3个人都是无法实现的。

　　如何搞好下一步的综合财政监管试点工作？财政部纪检组长刘建华在日前召开的中央基层预算单位综合财政监管试点工作汇报会上指出，财政部监督检查局要会同部内相关司局着力做好组织和保障工作；专员办要精心组织，优化内部分工，做好政策宣传；基层单位要主动配合，不断提升自身财政财务管理水平。