来源:中国软件评测中心 更新时间:2012-04-14
作者：刘会师 曾佳玉 张建光 秦义
一、引言
坚持以人为本是科学发展观的核心，是我党坚持全心全意为人民服务的根本宗旨和执政理念的集中体现。胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出“坚持以人为本，就要始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终把最广大人民的根本利益作为我们一切工作的最高标准”，“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”。因此，“人民满意”已经成为评判政府工作绩效的重要标准，“建设人民群众满意的服务型政府”成为我国行政管理体制改革的重要方向，“保增长、保民生”已经成为政府一切工作的出发点和落脚点。经过多年的发展，我国电子政务建设已取得了初步成效，作为电子政务服务绩效的核心体现，我国政府网站建设已经进入到以服务为典型特征的发展阶段，建设服务型政府网站成为新阶段政府网站发展的主要方向和重要任务。
作为现代政府联系社会公众和企业的重要桥梁和载体，政府网站将着眼点从政府职能转变到社会公众和企业用户，重点保障用户在民生领域的基本需求，加强证件办理、企业开办、资质认定等领域的服务策划和提供。建设服务型政府网站，是“以人为本，以用户为中心”的必然要求。
从世界各国和地区电子政务和政府网站建设的发展方向来看，各国和地区政府都高度重视政府网站建设，把以公众为中心、使公众和企业更加全面方便地获取政府服务作为政府管理创新的基本理念，把服务作为贯穿各国和地区政府网站建设历程的首要原则，不断提升网上基本公共服务的提供能力。
二、围绕服务型政府网站目标评估网站的服务能力，是国际政府网站绩效评估的引导方向
以服务为中心，以服务质量和能力为重要指标，是国际上政府网站绩效评估的普遍共识。作为政府网站和电子政务发展水平的评估和引导者，国际上各类绩效评估体系均把服务广大社会公众，依托网站提供高质量的在线服务作为政府网站和电子政务的核心定位和绩效水平的重要体现。
（一）联合国电子政务绩效评估
自2003 年起，联合国经济和社会事务部连续多年对全球电子政务发展水平进行了评估，历次调查主题都紧扣全球电子政务发展趋势，在评估各国发展水平的同时，也指明了进一步发展的方向。联合国相关评估报告指出，各国应将公众需求、政府业务与电子政务的建设紧密融合，大力推进信息资源整合，面向社会公众提供平等、快捷的公共服务。联合国电子政务绩效评估体系主要包括两个方面：电子政务准备度和电子化参与度。其中，政府网站是电子政务的重要组成部分，因为政府网站是政府展现服务内容和形式的重要窗口，一定程度上反映了电子政务的服务水平。
对各国政府网站的评估，联合国梳理出社会公众和企业用户在教育、医疗、就业、社会保障等领域需求最迫切的3 0 0 余项服务，按照起步、提高、交互、在线事务处理、无缝整合五个层次进行评估，以政府门户网站的综合表现能力来衡量电子政务服务水平。其中，起步层次和提高层次主要评估网站的基础信息发布和深度信息公开能力；交互层次主要评估网站满足用户下载表格、提交申请的能力；在线事务处理层次主要评估网站受理、办理用户申请的能力；无缝整合层次则评估网站整合各部门信息和服务资源以提供一站式服务的能力。
联合国对政府网站绩效评估的理念和方法对推进我国政府网站建设具有积极的借鉴意义。
一是坚持以用户为中心的服务理念。联合国绩效评估始终把用户作为中心，把用户的需求作为评估的导向，引导各国政府网站树立“用户为中心”的理念，围绕用户需求加强对基本服务的提供。
二是注重面向社会公众和企业的基本服务。联合国绩效评估重点考察社会公众和企业在教育、医疗、就业、社保等领域用户需求最迫切的服务作为评估内容，引导各国政府网站加强对民生和企业基本服务的整合和提供。
三是注重对不同层次电子化办事服务的引导。联合国将各项服务分为“起步、提高、交互、服务、整合”五个层次，引导各国政府网站在不同发展时期注重不同的建设重点，既要具有前瞻性和引导性，又不能偏离基础。
四是注重对各类行政服务资源和公共服务资源的提供。联合国绩效评估重点考察各国政府网站对各项服务的综合能力，要实现这些服务，光整合行政服务资源是远远不够的，还必须整合公共服务资源。
（二）欧盟政府网站绩效评估
在联合国组织开展的全球电子政务绩效评估中，欧洲国家政府网站的绩效水平整体保持较高水平。其中，在2008 年全球电子政务绩效评估中，北欧三国瑞典、丹麦、挪威一举超越美国、加拿大、英国等国家，包揽前3 名。在2010 年全球电子政务绩效评估中，欧洲的整体电子政务准备度指数达到了0 . 6 2 2 7 ，远远超过了美洲的0.4790、亚洲的0.4424、大洋洲的0.4193 和非洲的0.2733，继续领跑全球。在政府网站排名前50 名的第一梯队国家中，欧盟国家长期占据其中的3 0 余个席位，其实力可见一斑。欧盟政府网站之所以能保持如此高的绩效水平，除了其先进的服务理念、实用的在线服务、完善的保障机制之外，持续开展以服务能力为核心的绩效评估也是一个重要因素。自2002 年以来，欧盟信息社会和媒体总司已经组织开展了8 届政府网站绩效评估，这对欧盟各国政府网站的发展起到了极大的引导和推动作用。总结分析欧盟政府网站绩效评估的内容和模式，对促进我国政府网站的发展也有着积极的借鉴意义。
欧盟政府网站绩效评估围绕用户需求，以用户为中心，以需求为导向，着重考察各个成员国政府网站公共服务能力。由于各国公共服务数量众多、分类复杂，在开展绩效评估时不可能对所有公共服务进行逐一考察，因此欧盟选取了2 0 个最具代表性、比较常用的基本公共服务作为评估内容，重点评估其可用性、实用性、易用性，包括面向市民提供的1 2 项服务和面向企业提供的8项服务。其中，面向市民的1 2 项基本服务、面向企业提供的8 项服务分别如表1 、表2 所示。
表1 面向市民的12 项基本服务
表2 面向企业提供的8 项服务
“以用户为中心，以服务为核心”是欧洲政府网站建设给人印象最深刻的感受，是欧盟政府网站绩效评估指标体系最显著的特点，也是欧洲政府网站绩效水平持续领先于全球的主要原因之一，其评估理念和建设方法值得我国借鉴。
综上所述，“以用户为中心，以服务为核心，引导各级政府网站为用户提供实用、易用的在线服务”已经成为国际政府网站绩效评估的主流声音。我国政府网站也应遵循国际政府网站绩效评估的规律，围绕用户需求，加强对政府网站服务水平的考察和引导。
三、以民生和企业需求为出发点，提供实用、易用的在线服务是国际领先政府网站的普遍做法
联合国、欧盟等政府网站绩效评估结果显示：以用户为中心，围绕用户需求，为用户提供实用、易用的在线服务是国际领先政府网站的普遍规律。这些国家和地区都高度重视政府网站建设，把“以用户为中心，使公众和企业更加便捷地获取政府服务”作为政府网站建设的出发点和落脚点，把服务理念贯穿政府网站建设的全过程，在分析用户需求的基础上，整合政府行政服务资源和社会公共服务资源，构建公共服务体系，并按照主题、用户对象、流程等方式组织服务资源，全面满足用户需求。
（一）围绕公民和企业常用的基本服务组织网站内容，以满足用户的实际需求
通过对美国、加拿大、英国、新加坡等国际领先政府网站的研究发现，这些政府网站所提供的服务主要集中在面向社会公众的教育、医疗、交通、就业、社保、住房、家庭、纳税等领域，以及面向企业的企业开办、资质认定、纳税缴费、人力资源、进出口、知识产权等领域。这些领域的服务成为政府网站的重点内容。例如，英国政府网站面向社会公众的服务涵盖机动车服务、教育学习、个人纳税、家庭社区、旅游运输等，面向企业的服务包括企业开办、财务捐赠、缴税退税、销售市场、国际贸易等（参见图1、图2）。
（二）以用户为中心，以需求为导向，以满意为标准，提供实用化在线服务
美国、加拿大、英国、新加坡等国际领先的政府网站能够充分体现以用户需求为中心的服务理念，全面整合政府行政资源和公共服务资源，提供大量信息和服务，具有很强的实用性。以教育领域为例，国际领先政府网站能够从教育领域所涉及的各个角度整合相关机构的服务资源，覆盖校内外各环节的服务需求。用户只要登录到政府门户网站教育主题栏目，就可以获得所有与教育相关的政府服务，而不用分别登录到各个部门或者各个地方政府网站去办理和查看。国际领先政府网站在提供行政办事服务的同时，也为用户提供了大量的社会公共服务，这些服务涉及到各类用户，覆盖多种主题，使教师、学生、家长都能方便使用。
例如，美国政府网站整合了教育管理部门的服务资源提供教师资格注册、学校设立审查、学校名称变更审查、学校地址变更审查、学校管理者变更备案等服务；整合了教育考试和其他资质管理部门的服务资源提供教师资格考试及其它资格与职称考试等服务；整合了财政等相关部门资源为学生提供助学贷款服务；整合了医疗部门的服务资源提供专门针对青少年学生的健康建议等服务；整合了咨询机构资源为家长提供帮助孩子学习的咨询服务；整合了交通部门的服务资源为学生提供了来往学校的路线查询服务；同时还提供了全国图书馆、博物馆及各种俱乐部的查询和介绍服务，全面覆盖用户在教育各个环节的服务需求。以图书馆资源的整合为例，美国政府网站整合了国内图书馆的信息，所提供的信息资源涵盖馆内图书藏量、收费信息、员工数量、收益情况等各类信息。同时，网站提供了检索服务，用户通过网站可以方便地查询到指定的图书馆的相关信息（参见图3）。
（三）人性化组织和展现网站内容，方便用户快速、便捷获取服务
英国、美国、荷兰等国际领先政府网站能够从网站服务的实用性出发，以用户需求为中心，以方便用户使用为着眼点，以解决实际问题为导向，对覆盖全社会的服务对象进行细化分类，按照用户对象、办事流程、服务场景等方式组织服务资源，为公众提供方便、快捷的实用化服务。
1、按用户对象组织服务资源，覆盖全社会各类人群
政府网站面对的用户群体是广大的人民群众，网站用户之间由于年龄、文化、职业的不同，关注的网站信息和服务也有所不同，这就对政府网站所提供的服务提出了针对性的需求。由于服务对象的多元化，使得服务需求也呈现出多元化，这就要求政府网站能够对不同用户群体进行分析，围绕用户的不同需求和关注点策划相应的主题服务。例如，英国政府网站将用户分为父母、劳动者、年轻人、残疾人、老年人等多种用户对象，按用户对象分类提供服务主题，充分利用了用户的身份信息和需求信息，主动将服务内容按照用户的思维习惯进行组织，提供了比较友善的服务导航，提高了服务效率和实用性（参见图4）。
2、按照办事流程组织服务资源，引导用户完成所办事项
国际领先政府网站按照流程整合办事资源，能够将内容丰富、复杂、分散的办事资源按服务流程整合起来，使办事程序更加清晰，提高了政府网站的服务效率和质量。例如，美国政府网站将购房服务划分为评估购买力、相关法规解读、了解贷款申请、购房准备工作、查找房源、确定购房方案、房屋验证、购买房屋保险、签订合同等九个步骤（参见图5）。
然后，在九大步骤的基础上，根据每个步骤的不同特点，整合相关的服务资源，细化服务事项和服务内容，为购房者在每一个购房阶段都能够享受到全面周到的公共服务，最终买到自己心仪的房产（参见图6）。
3、按照服务场景组织服务资源，为用户提供针对性服务
所谓场景式服务就是将办理同一事项的不用用户群体，以还原实际场景的方式界定用户需求，建立相应的服务通道，为用户提供针对性的服务。例如，荷兰政府网站通过分析移民需求，将移民服务分为了五大类，包括我想来荷兰、我想带人来荷兰、我想成为荷兰公民、我想待在荷兰以及我想离开荷兰等（参见图7）。这是从用户需求角度进行的服务分类，便于用户对服务栏目的理解，方便使用。
在每一个服务场景中，由于用户身份信息、出入境具体需求的不同，办事服务的内容有着很大的区别。为了更好地提供针对性服务，荷兰政府网站以提问的方式界定用户需求。用户仅需甄别自己的个人信息和需求，就能够获得网站提供的针对性服务。以“我想来荷兰”为例，政府网站提供了界定用户需求的信息填报界面，要求用户填写国籍、停留时间和停留原因三项信息（参见图8）。
在停留原因中，网站提供了如旅游度假、访亲、求学、工作、贸易等15种原因，基本囊括了可能出现的情况。当用户选择荷兰访亲的原因之后，网站提供的服务信息列表包括了办理前、办理中、办理后三个阶段以及其它帮助信息。其中，办理前阶段向用户提供了办理事项需要满足的条件、需要准备的材料以及办理费用信息查询等服务；办理中阶段提供了申请过程中每个环节的具体服务；办理后阶段则提供了办理失败或再次办理的相关服务信息。
可以看到，荷兰政府网站利用场景式导航向用户提供针对性服务，是主动界定用户需求的体现。这种服务策划方式，降低了对移民政策理解程度的需求，完全从用户角度出发，按照用户的思维习惯提供全面到位的服务，有效地满足了用户需求，提高了网站的服务能力。
（四）加强信息和服务的规范建设，以保障网站的服务质量
国际领先政府网站在对服务资源整合的同时，非常重视网站信息和服务的规范建设。例如，英国政府网站整合了全国的医疗机构信息，并按照统一的规范和标准进行信息发布，内容包括医院注册信息、用户评级等信息。而在医疗机构信息页面，英国政府网站依照统一的框架标准提供概况信息、科室及服务、医疗设施、反馈信息、地图及联系方式等信息，有效的保障了信息和服务的规范性（参见图9、图10）。
对于具体的医疗机构，英国政府网站整合了业务信息、设施及服务、地图与交通路线查询、用户反馈等相关资源，将信息提供、在线查询、互动交流等功能融合在一起，体现了在医疗领域较高的整合服务能力。如业务信息整合方面，网站对医院的概况、联系方式、网址、用户评价、医师信息等相关内容进行了整合，并能针对具体医师提供简介、出诊时间、在线预约等相关信息，使患者在去医院之前就清楚了解了医院及医师的相关信息。
四、结语
综观美国、加拿大、英国、新加坡等国际领先政府网站的发展与建设，虽然在具体做法方面有许多差异，但这些国家和地区始终将政府网站建设作为提升政府公共服务水平的主要手段；始终以用户对象为中心，整合各类资源的整合，为用户提供实用、易用的在线服务。相比而言，我国政府网站建设在服务理念、服务资源整合力度和服务水平等方面还普遍存在较大的差距。
当前，我国政府网站建设步入了“保增长、保民生、建设服务型政府”的新时期。各级政府部门应把用户呼声作为第一信号，把用户需求作为第一考虑，把强化服务民生和企业基本服务作为第一要务，把用户满意作为衡量绩效水平的第一标准。遵循发展规律，紧跟国际趋势，加强对用户需求的挖掘，加强对行政服务资源和公共服务资源的整合，加强对服务于“保障民生、保障公民和企业基本权益、科学民主决策”内容的提供，加强对“一体化、场景化”服务的组织，加强对“实用、易用”服务的策划，不断提升政府网站的服务水平，将是下阶段我国政府网站建设的工作重点。
