作者:石怀成 黄 鹏 杨志维

    电子政府公共服务的美景宏图需要实际行动来实现，各国已经做出了许多实际的努力并取得了重要的成果。总结各国的实践，发现主要有七大做法，分别是调整组织机构、加强自身能力建设、引入EA理论、提高在线服务利用率、推行共享服务、缩小“数字鸿沟”和开展绩效评估。
    （一）调整组织机构

    组织机构调整是电子政府公共服务流程和方式创新的最为直接的途径。调整或组合部分政府机构组织和职能，或者增设特定的机构或职位是许多国家的通行做法，而这些做法的目的都是促进业务流程整合和服务的一体化。

    2005年9月，为了推动政府服务的整合与深化，为用户提供一站式电子政务服务，加拿大成立了服务部。服务部整合了多个联邦政府部门的服务职能，作为为公众提供公共服务的统一窗口。截至目前，加拿大服务部已经联合了14个联邦政府机构及其他各级政府机构共同提供一体化的、以公众为中心的服务，在加拿大各地建立了160多个新的服务网点。

    而2006年，英国则成立了高级别的服务改革委员会，秘书处设在内阁办公室，作为领导新一轮电子政府公共服务变革的核心部门之一。服务改革委员会的主要职责是依照用户为中心的原则设计、改革政府公共服务，包括制定全局性的服务设计原则、推广优秀案例、挖掘技术发展潜能、关注服务改革的实践推进机制等。

    英国2006年任命了两位“用户群主管”，“用户群主管”由相关部门负责人兼任（如老年人群组主管由退休金服务处长兼任），在相关大臣的领导下行使其职责，主要职责涉及以下方面：负责发起有关用户群需求的调查；领导服务项目的设计，包括渠道规划、整合发布、推广交流和服务改善等；实施服务效果的交流与跟踪；在跨部门的治理结构中作为本用户群利益的代表等。

    澳大利亚在提出“一体化政府”的理念之后，随即提出了设立一个正部级“一体化政府CIO”的职位，负责领导和协调涉及整个政府的ICT项目，目前还筹划中。

    （二）加强自身能力建设

    各国政府已经意识到，政府自身能力无法满足新的信息技术环境和公众需求是造成电子政务公共服务难以满足公众期望的一个非常重要的原因。电子政府建设过程中需要提高的政府自身能力主要包括人力资源、业务流程、业务一致性、物理设施、信息技术、知识和信息管理、政府可靠性等方面。一些国家已经在新的电子政务战略规划中明确提出了提高政府自身能力建设的目标和计划。

    澳大利亚新战略要求提高公共部门的能力，尤其是提供服务的能力，并将建立“澳大利亚政府服务能力模型”，详细列出政府部门服务提供能力所包含的要素。包括服务能力与成熟度、技能开发、ICT采购、澳大利亚政府职员身份管理和建立必要的法律框架。

    新加坡“iGov2010”战略要求，2010年前新加坡要建成标准的新一代信息化工作环境，在提高政府运作效率的同时节约成本，并且能够开发新的桌面办公应用工具和实现更好的协同办公。为达成这一目的，未来3年，新加坡政府将通过GENIE Showcase项目开发和应用30项新技术，包括信息通信安全管理技术、提高政府行政效率的技术和促进政府移动化的技术三大类。新一代信息化工作环境的建设，将使得新加坡公务员可以利用跨平台和跨地域的手机、PDA和计算机，通过集成系统处理大量且复杂的信息，迅速为民众提供所需要的服务，从而大大提升政府部门的行政效率。

    印度出台了电子政府能力建设指南。该指南所指的政府自身能力包括制定目标的能力、领导项目建设的能力、进行战略决策的能力、确定优先级的能力、监督的能力、与其他部门协调的能力等。

    （三）引入EA理论

    企业架构（Enterprise Architecture，简称EA）的概念是在企业信息化建设过程中提出来的。企业架构从企业全局的角度将企业管理模式、业务流程、信息资源、信息系统、信息技术创造性地融为一体，并与企业经营、战略目标相结合，指导企业信息化工作。

    电子政府建设与企业信息化建设有诸多的相似之处，政府部门在开展电子政府活动时可以借鉴企业架构的理念和做法，美国、日本、加拿大、韩国、新加坡、澳大利亚等国已将EA理论引入电子政府建设中。各国建设政府组织架构的主要目标是力图通过重新梳理业务流程、明确绩效目标、建立信息架构、确定技术标准等环节，将信息技术与政府业务有机地融合起来，通过结构化的方式统一政府部门的业务目标，提高跨部门工作的互操作性，提高政府信息资源管理、资金规划和投资控制的效率，降低政府运作成本，从而实现政府部门之间的协同办公和资源共享，并最终为公众提供无缝服务。

    美国率先于2002年将企业架构理论引入电子政务建设中，并启动了“联邦组织架构”（FEA）项目。FEA项目提出了五个参考模型（详见图1）。目前，美国联邦政府各部门都依照FEA建立了各自的组织架构，作为业务梳理优化、信息技术项目规划的重要框架。FEA项目组定期修改完善5个参考模型。

图1 美国FEA的五大参考模型

    韩国根据自身情况和电子政务建设的理念，提出了包括业务架构（BA）、数据架构（DA）、应用架构（AA）和技术架构（TA）的政府组织框架（详见图2）。在全国总体架构的规划和指导下，韩国已经采用EA的政府包括首尔市政府、国防部、信息和通信部以及行政自治部等。

图2  韩国EA建设框架

    从不同的角度看，企业架构也会呈现出不同的静态或动态结构，所以通常并不存在一个单一的企业架构。同样，各国确定的政府组织架构和模型也略有差异。

    （四）提高在线服务利用率

    调查结果显示，各国的电子政府在线服务利用率普遍不高，基本没有达到预期目标。如日本中央政府能够向用户提供的在线申请申报手续已经达到了全部手续的96%，但截至2004年底，申请申报手续的在线利用率仅仅达到10%。

    这一严峻的现实促使各国采取措施提高在线服务利用率。这些措施包括建立服务中心、扩大宣传等方法，提高公众对电子政务的认知度和信任度，进而通过多种方式使公众知道政府提供了哪些在线服务并利用这些在线服务，从而真正实现电子政府公共服务的目标。

    日本为此在2005和2006年接连出台了一系列文件部署相关工作，明确将“截至2010年申请申报手续在线利用率达到50%”作为施政目标，并对地方政府提出了三项具体措施：第一，有关政府部门应建立部门内部的推进机制并实施问卷调查，定期掌握进展情况，制定年度的行动计划并推进其实施；第二，对于面向居民和面向法人或其他组织的两种类型手续，有关部门应详细介绍手续的概要、在线申请的效果、在线化的业务效益、促进在线利用应注意的要点以及在线化可能给公众带来的好处等；第三，通过媒体、内容和政府主页等宣传渠道，开展持续、高效、有效地宣传和有关信息公布，尽快提高公众对在线申请申报的认知度。并于2006年4月3日正式开通了电子政府利用支持中心，回答公众针对电子政务综合窗口系统的使用方法所提出的问题。

    继2005年的电子政务“利用普及运动”之后，英国则于2006年4月初大力开展“新媒体运动”，通过报纸、杂志和电台等渠道，向公众宣传优秀的电子政府服务项目和网站，增加公共知悉程度。并且吸纳地方政府代表参加，确保和调动地方政府的参与积极性。政府对该活动投入700万欧元。

    （五）推行共享服务

    所谓“共享服务”就是针对政府部门的通用业务流程，创建一套管理工具和方案，供各个政府部门使用和推广。这不仅有利于实现规模经济效益，提高政府部门之间的互操作性和一致性，而且能够减少重复建设，最终为公众提供无缝服务。美国、澳大利亚、加拿大、英国、澳大利亚和新加坡等国家相继确定了推进共享服务的思路和举措。

    “业务流”项目是美国当前重点开展的一系列电子政府项目的合称，这些项目都是针对政府部门中应用范围广、流程相对稳定的“业务流”而开展的，通过开发通用的解决方案进而实现服务共享。从2004年开始到2006年，已开展的项目已经有9个，分别是案件管理、财务管理、审批管理、人力资源管理、联邦卫生架构、信息技术安全、信息技术设施优化、地理信息系统和预算规划及评估。“业务流”项目的实施包括5个步骤，先是运用FEA（联邦组织架构）的方法分析政府业务，进而确定通用的“业务流”，如人力资源管理，然后开发通用的解决方案，并在政府部门中选择面向整个政府提供服务的“服务中心”，其他部门 可以通过付费的方式来购买相关“业务流”的服务，从而达到共享服务的目的（详见图3）。

图3 美国“业务流”项目实施步骤

    2006年4月，新加坡财政部内成立共享服务中心，为政府部门提供高质量的、增值的共享服务方案。该中心现在提供的共享服务主要包括人员服务和财务服务两大领域，前者主要包括任命管理、薪金和收益管理、退休金管理、培训管理等方面；后者主要包括应付账目管理、接收账目管理、底账管理、固定资产管理等方面。

    英国则成立了泛政府共享服务委员会，并指定了共享服务管理者，与内阁办公室合作，共同推动和指导英国政府部门的共享服务工作。英国的共享服务主要集中在呼叫中心、人力资源管理等领域。

    （六）缩小“数字鸿沟”

    通过大力拓宽服务对象，重点为包括老年人、残疾人、边远地区居民、少数民族语言群体等弱势群体提供更多、更好的服务，以及不断探索新的发展模式和配套措施，提升政府电子政务公共服务的能力与服务范围，是各国为缩小“数字鸿沟”而采取的积极措施。

    美国的做法是建立社区技术中心。2004-2005年，美国共专项拨款1400万美元，建设了3万多个社区技术中心。这些社区技术中心分布在城市、乡镇和农村，不仅使公众能够通过互联网访问政府，而且还提高了使用者的信息技术能力，从而达到了缩小“数字鸿沟”的目的。

图4 美国社区技术中心地区分布

    韩国“信息网络村”项目的主要目的是为偏远地区的人们提供帮助，使他们通过获取教育、医疗、农技等丰富的媒体内容而获益。建设内容主要包括六个部分：一是ADSL线路铺设到各家各户，并建立各村的“村庄信息中心”；二是每个村设立“项目运作委员会”，成员为15名左右村民，根据一定的标准，免费向部分家庭提供个人计算机，这一措施使韩国农村的计算机普及率达到70%；三是政府开展提高村民技能的培训项目，截至2003年底有4万多人参加了培训项目；四是选取“村庄领先者”，提供特殊培训，以提高他们的见识和专长；五是内容建设，并确保村民是最主要的受益者，通过该项目提供的服务内容覆盖了从农业技能到商品定价、从气象预报到儿童教育资源方面的信息，此外还开发了本地用户化内容；六是开展公共认知项目，以确保人们了解通过该项目可以开展哪些事务。截止到2006年5月，韩国“信息网络村”已经达到了280多个，有95%的农村家庭用上了宽带网，并计划到2007年使所有的农村都用上宽带网。

    2006年9月21日，印度联邦内阁正式批准建设公共服务中心。公共服务中心将为印度的村庄提供宽带接入、G2C和B2C服务。该项目将由通信和信息技术部信息技术局负责，通过公私合作（PPP）模式开展，计划于2008年3月底前在印度建设10万个公共信息中心，预计将投资12.5亿美元，其中印度政府出资1.86亿美元，邦政府出资1.73亿美元，其它的8.91亿美元将由企业出资。

    （七）开展绩效评估

    电子政府发展到今天，各国都将绩效评估视作是电子政务建设中一项重要内容和一个必不可少的环节。加拿大政府设计了专门的评估指标来评估在线服务项目的绩效。针对信息服务的指标包括3个二级指标，分别是定制信息服务、基础信息发布和用户细分服务。针对事务办理的指标包括3个二级指标，分别是服务信息发布、互动性和办事水平。加拿大在电子政府公共服务方面所取得的世界领先水平与其有效的绩效评估是分不开的。

    国际知名咨询公司埃森哲公司每年都会对世界上部分国家的电子政务公共服务进行评估，其评估体系包括2个一级指标：服务成熟度和提供成熟度。服务成熟度包括2个二级指标：政府在线服务的数量和政府在线服务的质量和完整性。另一个一级指标“提供成熟度”包括六个二级指标，分别是对用户的了解、用户服务帮助、服务提供渠道、网站结构合理性、网络连接和集成服务（详见图5）。

图5  埃森哲公司电子政府公共服务评估体系

    电子政府公共服务变革的主要方向

    上述关于电子政府公共服务理念和做法的介绍大致描述了当前国外电子政务公共服务发展的思路和框架。然而电子政府公共服务的理念和做法不是一成不变的。随着内外环境的变化，电子政府公共服务正在处于新的变革中。这种变革主要体现在服务内容、服务方式和服务渠道等方面。

    一是由简单地满足公众需求向深入调查和真正理解公众需求转变。将来提供的服务是以公众和企业为中心，并要考虑提供个性化服务和增值服务。例如，澳大利亚政府制定的“服务提供框架”尤其注重对用户需求的调查和理解，在新战略中明确提出由政府信息管理办公室组织开发一套统一、科学的方法，用于研究用户需求、及时调查了解服务使用情况和服务满意度。这样不仅使各个部门能够更好地回应用户需求，而且能够更好地促进以“一体化”的方式提供政府服务。欧盟启动“eUser”项目则是通过定期调查和分析研究的方式，促进和巩固用户需求在信息社会建设中的核心地位，有助于明确公众的需求，对于提升欧盟各国电子政务服务水平将起到积极的作用。加拿大政府引入了“公共部门服务价值链”的概念，并以这一概念来指导政府服务提供的改革。

    二是由访问单个部门向访问统一门户转变。例如，澳大利亚政府认为，简洁的、更加流程化的政府网站更易于提升关注度和使用率，因此澳大利亚将重新评估和整合政府网站。“australia.gov.au”、“publications.gov.au”和“directory.gov.au”将成为整合后的三大主要政府门户网站，其他一些政府门户网站都将紧密地整合到“australia.gov.au”上，将所有的政府服务进行集成，并在统一的网站上提供。

    三是由单一渠道服务向多渠道一体化服务转变。一方面，公众可以通过多种渠道获取政府信息和服务；另一方面，对于同一项服务，公众可以根据自身需求和条件选择合适的渠道。也就是说，政府将根据细分用户群的特征和服务自身的特点确定适当的服务渠道。此外，调查发现，虽然互联网已经日益普及，但是当前及未来一段时间，电话仍将是公众最习惯、最喜欢用的与政府打交道的方式。因此，各国今后将加强传统服务方式与电子化、网络化服务方式的融合，以促进服务创新，并确保所有用户都能从电子政府服务中受益。

（作者单位：信息产业部电子科学技术情报研究所）