作者：中国GIS协会政务信息系统专业委员会：张清浦
摘 要：本文对国内外电子政务地理信息系统的建设和应用现状进行了系统分析，指出当前电子政务地理信息系统建设中存在的主要问题，并对电子政务地理信息系统的发展趋势和任务进行了展望。
关键词：电子政务；地理信息系统；地理空间信息；信息共享
GIS的应用范围很广，在国民经济建设、国防建设和社会可持续发展中具有不可替代的重要作用。GIS在电子政务中的应用，形成了政务GIS的专门研究和应用领域。根据信息专家的统计分析，政府机关的综合业务管理和辅助决策活动80%以上与空间定位和空间辅助决策相关，上述情况为政务GIS提供了广阔的发展和应用空间。为了适应电子政务对地理空间信息和GIS技术的迫切需求，中国GIS协会于1999年组建了“政府GIS专业委员会”（现更名为政务信息系统专业委员会）。委员会的宗旨是：推进GIS技术在电子政务和政府机关办公信息化中的应用，借以提升政府机关的科学决策水平和办公效率。
政务信息系统专业委员会现有委员60余人，主要来自政府机关（国务院办公厅秘书局，省政府办公厅）、中直机关（中联部）、国务院所属业务部门、事业单位（信息中心，高等院校，科研机构等）、企业单位，还有来自军事部门的专家，具有广泛的代表性。政务信息系统专业委员会成立以来，主要开展了两项活动，一是于2002年在青岛市举办了第一次“电子政务与GIS学术讨论会”，二是于2004年10月在昆明举办了第二次“电子政务与GIS应用研讨会”，这两次讨论会比较全面地总结和展示了我国地理空间信息和以GIS技术为代表的3S技术在电子政务建设中所取得的经验和成果,明确了地理空间信息是国家信息资源的重要组成部分，是电子政务信息资源的空间定位平台，GIS技术是电子政务空间辅助决策的技术平台。此外，受国务院办公厅秘书局和国家测绘局的委托，先后在北京举办了2次电子政务软件系统培训班，来自10余个省政府办公厅和省测绘局的150余名技术人员接受了技术培训，效果良好。
本文重点讨论政务GIS的现状和未来发展趋势。
一、 政务GIS的发展现状
（一）国外政务GIS的发展
在西方国家，政府机构的信息化和网络化被称作“电子政府”，我国叫“电子政务”。西方学者对电子政府的一般定义是：“电子政府，实质上就是将工业化模型的大政府（特点是集中管理、分层结构、在物理经济中运行）转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济，这种新型的管理体系就是电子政府“。电子政务已经成为世界各国政府行政管理改革的主要方向，一种新的、虚拟的政府形式即“网络政府”或“电子政府”正在出现，政府常规的行政管理方式正发生根本的改变。“电子政务”的基本功能是：提高政府机关在行政、服务和管理方面的工作效率；在现代高新技术的支持下，提升政府机关的科学决策水平；利用政府机关建立的综合资源数据库和网络通信渠道，为企业、事业单位和社会公众提供优质的多元化信息服务；电子政务是国民经济和社会信息化的排头兵，可以带动国民经济和社会信息化的发展。
通过国对国外电子政务发展历程的分析，我们认为，国外电子政务的发展具有以下特点：
1、电子政务的行为主体有四个，分别是政府（包括中央政府和地方政府）、事业单位、企业单位和社会大众；与此相适应，电子政务的运作模式有七类，分别是：中央政府对地方政府，政府对事业单位，政府对企业单位，政府对社会大众，事业单位对政府，企业单位对政府，社会大众对政府等，其中，政府为企事业单位和社会大众提供良好的信息服务是各国电子政务建设的基本出发点。美国政府提出了“以公民为中心、面向结果、基于市场”的建设原则；英国政府则将建立“以公众为中心”的政府作为电子政务建设的指导思想。
2、 全球电子政务的发展很不平衡，国家间的“数字鸿沟”正在扩大。2002年5月，联合国公共经济与公共管理局与美国公共管理学会发表了一份联合报告，对联合国190个成员国的电子政务建设情况进行了调查研究。该报告将各国电子政务的网站建设划分为起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理阶段以及无缝链接等五个阶段。根据该报告的分析，处于起步阶段的国家，主要是经济比较落后的发展中国家，占样本国家的50%以上；而处于在线处理阶段的国家则主要是那些经济发达国家。
3、行政级别不同的政府机构在电子政务建设目标方面存在着明显差异。电子政务一般面对3类问题：宏观问题，中观问题，微观问题。中央政府主要处理国家层面的宏观问题；省级政府主要负责处理宏观问题和部分微观问题；而地、县级政府及城市社区主要处理微观问题。在电子政务的建设中，基层电子政务的业务一般具有结构化、标准化和形式化的特点，便于计算机模拟，便于适时检验改正，电子政务的建设易于见效。而高中层领导机关的中观和宏观决策过程往往具有非规范化和非结构化的特点，决策因素不仅来自数据，而且来自感觉、经验和悟性，因此，难于实施计算机模拟。因此，电子政务的建设需宏观规划，微观起步。
4、 门户网站已成为政府机关提供政府信息服务的惟一的电子政务网站。为了提高政府机关的服务水平和服务效率，国外发达国家已开始将分散的政府网站综合到一个协调一致的目录下,根据用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。比较典型的例子是“美国第一政府”网站和“英国在线”网站。新加坡电子政务的建设在国际上独树一帜。以前，新加坡的各政府部门是分别建立政府网站并向社会大众提供网络服务，彼此之间没有进行整合。1999年，新加坡的电子政务开始出现整合趋势，一些业务不再按照部门来设置，而是按照流程做打包处理，实现了“一站式”网上办公。目前，所有这些打包服务都可通过政府中心站点找到。到2004年底，新加坡将有1800项政府服务通过网络提供，占新加坡所有政府服务的93%。
5、地理空间信息和3S技术在电子政务建设和应用中的作用日趋明显。大到生态环境保护、城市规划设计、人口普查、防灾减灾、乃至局部战争，小到社区规划、建设和管理等都离不开地理空间数据和3S技术的保驾护航。地理空间信息已成为电子政务的基础信息资源，是其他政务信息资源的空间信息载体和定位基础，3S技术已逐步成为电子政务的技术支撑环境。
6、建立信息资源共享服务机构是实现电子政务信息资源共享的有效手段。加拿大安大略省政府CIO办公室首席战略官员Joan MeCalla 博士指出：“在加拿大的电子政务建设中，信息无法共享、业务部门之间无法协同办公同样是个老大难问题。”（每周电脑报，2004年7月28日）。为了解决上述问题，安大略省政府专门组建了信息共享服务局，它是统一的信息协调机构和内部业务信息的专门代理机构，拥有1400名职工，分布在32个办公地点和16个社区。该局建设的重大案件管理系统与66个警察局连接，部门之间联网办案。此外，安大略省政府还制定了一个信息共享服务战略，旨在帮助政府公务员和业务伙伴大幅度提升信息服务质量并实现信息资源共享。
（二）我国电子政务的发展
1、中央政府为我国政务GIS的建设指明了方向2002年，中共中央办公厅和国务院办公厅下发了“国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见的通知”（中办17号文件）。通知中对我国“电子政务”建设的指导思想、建设原则、主要目标、重点任务以及保障措施等提出了明确要求，从而为我国电子政务GIS的建设指明了发展方向。
根据中办17号文件的要求，我国电子政务建设的基本原则是：
（1）统一规划，加强领导。电子政务建设必须按照国家信息化领导小组的统一部署和统一规划开展，不能重复建设。各级党政领导要亲自抓，不能各自为政。
（2）需求主导，突出重点。电子政务的建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制的改革需要进行，突出重点，稳步推进。
（3）整合资源，拉动产业。要充分利用已有的网络基础和数据资源，加强整合，促进互联互通。要优先使用国产设备和软件系统。
（4）统一标准，保障安全。
根据中办17号文件的要求，我国电子政务建设的近期主要任务是：
（1）建设和整合统一的电子政务网络。电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间物理隔离；政务外网与互联网之间实施逻辑隔离。政务内网是副省级以上政务部门的办公网，保密级别高，它与副省级以下政务部门的办公网实施物理隔离。政务外网是政府机关的业务专网，主要运行政务部门面向社会的专业性服务业务和无须在政务内网上运行的业务。
（2）建设和完善12个重点业务系统，包括：办公业务资源系统，金关工程，金税工程，金融监管（含金卡）工程，宏观经济管理工程，金财工程，金盾工程，金审工程，社会保障工程，金农工程，金质工程，金水工程。
（3）建设4个基础数据库：人口基础信息库，法人单位基础信息库，自然资源和空间地理基础数据库和宏观经济数据库。
（4）积极推进公共服务。发挥政府业务部门和地方政府的积极性，促进各级政府开展对企业和社会公众的服务，增加服务内容，扩大服务范围
（5）基本建立电子政务网络与信息安全保障体系。
（6）完善电子政务标准化体系。优先制定业务协同、信息共享及网络与信息安全的标准。
（7）加强人才培训与考核。
（8）推进电子政务法制建设。尽快制定电子签章、政府信息公开、网络与信息安全等方面的行政法规和规章。
2、我国政务GIS的建设和应用初见成效
近年来，我国政府机关的办公信息化和电子政务建设发展很快，突出体现在以下方面：
（1）在为政府机关宏观决策提供地理空间信息服务和GIS支持方面：
国家测绘主管部门与国务院秘书局合作，先后建成了“国务院综合国情GIS”、“国务院防汛气象信息系统”、“国务院西部大开发空间辅助决策信息系统”、“国务院电子地图系统”、“电子政务空间辅助决策示范工程”和“中国—东盟自由贸易区信息系统”等，为政府首脑机关提供了地理空间信息、防汛气象信息、西部大开发信息和东盟自由贸易区发展情况的信息服务，提高了政府首脑机关的综合业务处理和科学决策水平。国家测绘主管部门根据全国人大和全国政协国内视察和外事工作的需要，通过制作专题系列地图和多媒体电子地图为全国人大和全国政协的国内视察和外事活动提供了基本国情和电子地图系统服务。
测绘主管部门还和国务院有关业务部门合作，建成了一批面向业务管理和辅助决策的信息服务系统，如：中越边界谈判信息系统，行政勘界信息系统，国土资源动态检测信息系统，人口地理信息系统，广播电视的综合业务管理信息服务系统，环境保护与动态监测信息系统，公安侦破信息服务系统等，为提高业务部门的综合管理和决策水平做出了贡献。
地方测绘主管部门根据地方政府的需要，以基础地理信息为基础，以3S技术为支撑，联合相关业务部门建成了一批面向地方政府应用的综合省情地理信息系统和专题业务运行系统，如综合省（市、自治区）情地理信息系统；省级防汛信息系统、省级退耕还林还草信息系统、省级资源环境生态信息系统、云南省—东盟自由贸易区信息系统、交通管理信息系统和国民经济辅助决策信息系统等；上述信息系统的建设为地方政府实施相关发展战略提供了有效的地理空间信息服务。
（2）在为国家重大发展战略提供基础地理信息服务和3S技术支持方面：在基础地理信息和3S等高新技术的支持下，测绘部门与有关专业部门联合，通过基础地理信息与专题数据和统计数据的集成和深层次开发，为国家西部大开发、生态环境保护、国民经济与社会可持续发展以及振兴东北老工业基地等发展战略提供了多尺度、多类型、多时相的基础地理信息和3S技术支撑服务。
（3）在为国家重大工程提供基础地理信息和3S技术服务方面：测绘行业与有关部门合作，配合西新工程（916工程）、三峡工程、南水北调工程、西气东输工程、西电东送工程、进藏铁路工程、精准农业工程等建成了一批面向工程应用的信息系统，为上述重大工程的规划、设计、施工和监理提供了多尺度的地理空间信息服务和技术服务，取得了良好的社会效益和一定的经济效益。
（4）在电子政务软件系统的开发方面，根据政府信息化和电子政务建设的客观需求，中国测绘科学研究院与国办秘书局合作，开发了面向电子政务应用的”Geowindows”软件平台。该平台由空间数据处理工具、图形编辑工具、符号制作工具、尺度空间数据查询系统、三维模型显示、栅格数据分析、矢量数据分析、统计分析工具、图文混排工具、WEB GIS模块和统计地图制作等11个功能模块组成，此外，还包括1个地理信息显示与查询组建。该软件平台的主要功能包括：地理区域的定义与描述，应用专题的定义与信息组织，基于空间信息框架的数据管理，数据显示，空间信息检索与查询，空间分析与决策支持，网络化信息服务等。该软件系统已作为电子政务建设的基础平台在政府首脑机关和相关专业部门投入应用，并作为基础地理信息系统软件平台通过了科技部组织的软件测评，获得推荐。此外，国内许多软件公司（理正人，安图，数字方舟,浪潮等）开发出了一批电子政务的应用软件系统，促进了我国电子政务产业的发展。
3、空间地理基础数据库和GIS技术已成为电子政务的重要组成部分
国内外电子政务GIS的研究和应用实践证明，空间地理基础数据是电子政务的重要信息资源，GIS是电子政务的核心支撑技术。
（1）GIS是电子政务信息资源的空间定位平台。电子政务旨在为政府机关建设一套用于对政治、经济和社会发展进行综合业务管理和分析辅助决策的工具。政务办公业务综合资源数据库是电子政务建设的核心。政府办公业务综合资源数据库所涉及的信息是多方面的，既需要政府办公自动化(OA)和政府管理信息系统（MIS）中的大量政务数据、统计数据和专题数据，更需要政务GIS的空间地理基础数据；其中，地理基础数据是政务数据、统计数据和专题数据的信息载体和定位基础。中办[2002]号文中确定的12个重要业务系统和4个基础信息库的建设和应用都离不开地理空间数据的支持。以“金水工程”为例，大型水利工程的规划和建设，水资源的合理配置，供水工程管理、水土保持，南水北调工程、抗旱工程、建设全国七大江河流域的防汛抗灾信息系统等都需要多源、多尺度、多时相国家空间数据框架(NSDI)的支持。
（2）GIS可以为电子政务提供空间辅助决策平台。在电子政务建设过程中，统计型政务管理信息系统，一般只能用于事物处理、综合业务管理和非空间分析决策，因而制约了社会经济数据的使用层次和使用效率。政务GIS与电子政务的融合，就能实现对非空间数据的空间定位、空间分析和空间辅助决策；即不仅能确定客观实体是什么，还能确定客观实体的地理位置和空间分布规律；通过空间数据挖掘，可以获得新的信息和知识，从而有助于提高政府决策的科学性和时效性。
（3）GIS可以为电子政务提供可视化工具。一般统计型管理信息系统难以提供丰富多彩的图形、图像显示工具，而政府GIS则可在符号系统和动态多媒体系统的支持下，通过模拟地图、电子地图、多媒体系统、三维仿真和虚拟现实技术等实现对政府机关综合业务管理和空间辅助决策的可视化表达，从而提高工作效率。
二、我国政务地理信息系统建设中存在的主要问题
我国政务地理信息系统的建设虽然取得了一定成绩，但与电子政务的客观需求相比，还存在很大差距，主要问题是：
（1）缺乏多源、多尺度、多分辨率、多时相基础地理空间数据的支持；地理空间数据的现势性差、分辨率低；数据的标准化水平低，难以实现数据集成和资源共享。
（2）技术支撑水平低。目前，地理空间数据主要以静态地图或电子地图的形式为电子政务提供背景空间信息服务，应用水平低，基于3S技术的海量数据管理、远程传输的数据压缩、空间分析、Web GIS、空间数据挖掘、空间辅助决策和三维可视化的技术应用潜力尚未发挥出来；具有自主版权的电子政务软件平台尚未投入市场。
（3）部门间的“信息孤岛”比比皆是，尚未建立协同服务和信息资源共享的业务运行模式，制约了政务GIS的发展。
（4）电子政务GIS的服务机制尚未形成，目前的基础地理信息和GIS技术服务大多处于项目级水平，尚未形成稳定、持久的政务GIS的运行机制。
三、政务地理信息系统的展望
我国电子政务的建设呈现出方兴未艾的喜人形势，加快电子政务GIS的研究和应用是大势所趋。在未来一段时间内，电子政务地理信息系统的建设目标是：按照电子政务的建设标准，完成基础地理空间数据的加工与整合；实现GIS技术与OA、MIS、Web信息发布和信息安全技术在技术、数据和业务三个方面的集成；完成政府机关电子政务空间信息服务试点工程的建设，探索空间信息在电子政务中的服务模式、技术体系和运行机制；以政府专网和信息交换中心为支撑，建成面向政府部门的信息资源共享机制，并以公开的空间数据为基础，建成基础地理空间信息政府网站，为社会大众提供公开的基础空间信息服务。
为了实现上述目标，今后应重点研究和解决以下问题：
1、在基础地理空间数据的保障方面：
* 根据电子政务对基础地理空间的多样化需求，丰富地理空间数据的内容，提高其分辨率和现势性，特别要重视高分辨率地理空间数据的采集、维护和更新；
* 按照电子政务建设的标准和规范，对基础地理数据进行深层次加工和处理，为地理空间数据与电子政务信息资源的整合和应用提供可能。
* 加快西部无图区和海岛无图区空间数据基础设施的建设，以满足西部省份和海洋地区政务地理信息系统建设的急需；
* 根据政府信息公开法的要求，测绘主管部门应加强对基础地理空间数据的监管力度，尽快实现其在政府专网上的资源共享。
2、在以3S技术为代表的技术支持方面：
* 从理论和实践的结合上探讨具有中国特色的电子政务 GIS 理论和技术支撑体系，研究我国电子政务GIS的发展战略和战略目标。
* 开发自主版权的政务GIS软件系统，建设空间统计分析平台，为电子政务的空间统计分析和空间辅助决策提供技术支撑；
* 实现GIS与OA、MIS和DSS的集成，将3S技术融入电子政务的技术保障体系之中；
* 发展可视化和虚拟现实技术，为电子政务提供清晰易读的可视化界面；
* 开发空间数据仓库、空间数据挖掘和空间信息网格技术，为电子政务提供深层次的辅助决策信息服务；
* 加强政务GIS的标准化和规范化建设，为资源共享创造条件。
3、在政务GIS的建设模式和运行机制方面
* 建设协同服务模式和运行机制，实现政务GIS在政府内网和政府外网上的资源共享和信息服务；
通过承担电子政务应用工程，逐步形成具有中国特色的政务GIS的服务模式和运行机制；
* 科学处理信息安全和信息共享的关系，逐步实现电子政务为政府机关、企（事）业单位和社会公众服务的目标。
* 建立科学的电子政务GIS的效率评价体系和成本回收模型，使电子政务GIS具有可持续发展的能力等。
主要参考文献
1、陈拂晓，当前电子政务的四大挑战和对策，中国计算机用户，2003。
2、李广乾，我国电子政务的回顾与展望，电子政务工程服务网，2003。
3、杨学山：电子政务的重点在政务，国研网，2003。
4、陈大卫，推进政府公共服务，每周电脑报，2004年7月26日。
5、杨冰之，美政府门户网站设计特点及启示，电子政务工程服务网，2003年6月9日
6、张清浦，刘纪平等，政府地理信息系统，科学出版社，2003。
7、张清浦，电子政务与GIS,测绘科学，2003。
8、刘纪平等，试论电子政务空间辅助决策环境的建立，测绘科学，2003。
9、张家庆，空间信息支持下的电子政务及其展望，测绘科学，2003。