引言
电子政务是政府机构运用现代计算机和网络技术,将其管理和服务职能转移到网络上去完成,充分利用了政务信息与政府业务的共享与集成,同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化,超越时间、空间和部门分割的制约,向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。我国电子政务的发展可以分为四个阶段：
①我国的电子政务起步于20世纪80年代末期,各级政府机关开展了办公自动化工程,建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络。
②从二十世纪九十年代开始,通过重点建设金税、金关、金卡（三金工程）等重点信息系统,我国电子政务发展取得了长足的进步。
③1999年,40多个部委（办、局）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”,开始系统推进电子政务的建设。
④2002年7月3日,国家信息化领导小组审议通过《中国电子政务建设指导意见》,提出了“十五”期间我国电子政务建设的目标：初步建成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台；重点业务系统建设,基础性、战略性政务信息库建设取得实质性成效,信息资源共享程度有较大提高；初步形成电子政务安全保障体系,人员培训工作得到加强,对电子政务相关法规和标准的制定取得重要进展。这标志着中国电子政务建设进入了一个全面规划、整体发展的新阶段。
几年来,国土资源电子政务建设也取得了明显的进展。从今年8月在云南昆明召开的“国土资源信息化建设研讨会上”看到,全国各级国土资源部门已经全面开展国土资源信息化和电子政务建设工作,并取得了初步的成果。以江苏省为例,从2001年起,江苏省国土资源厅从整体推进江苏国土资源信息化及电子政务建设的要求出发,对各级国土资源信息化建设作了统一部署,组织编制了省、市两级国土资源信息化规划和总体建设方案,以规划方案为依据,以实施电子政务为目标,在以往计算机应用的基础上,有计划有步骤地开始了省、市、县各级网络基础设施建设、国土资源基础数据库建设、软件系统开发和各类配套制度建设等[2]。另外,本次研讨会上参展国土资源电子政务建设的企业之多也是史无前例的,国内诸如东软、数字政通等企业相继加盟,各自阐述自己关于建设国土资源电子政务建设的思路和理念,探讨国土资源电子政务系统开发的关键技术,可谓是“百花齐放、百家争鸣”。国土资源电子政务建设在全国已经如火如荼的开展起来,形成一片热浪。然而,我们在看到国土资源电子政务建设发展大好形势的同时,也必须看到,国土资源电子政务整体水平与信息时代新的政府管理模式和国土资源事业发展的要求相比,还存在较大的差距[3],在实际开发和应用中也存在不少问题。
本文旨在从参加昆明“国土资源信息化建设研讨会”阐述对国土资源电子政务建设的一些浅显的理解和感想,通过总结国土资源电子政务系统的技术应用核心来探讨其发展趋势,结合国土资源电子政务系统建设现状讨论其存在的主要问题并提出建议。
2　国土资源电子政务系统的技术应用核心
2.1面向多业务的电子政务统一平台
电子政务系统是基于早期的办公自动化系统发展起来的,国土资源电子政务系统除了实现一般办公自动化公文流转的过程外,还必须强调能够满足国土资源业务管理的需要,即系统必须包含有国土资源特定的业务流程。国土资源管理涵盖的业务比较多,从内容组成上看,地政主要包括地籍、土地利用规划、土地利用、建设用地审批、土地开发复垦整理、土地市场、土地分等定级估价等地政业务管理；矿政主要是对包括矿产资源规划、探矿权、采矿权、矿产资源储量、矿产资源利用、地质环境与地质资料等。这些业务之间都存在有机的联系,如果我们只针对单一的业务需求出发,最后开发出来的各业务系统必然是孤立分散、难以整合的。
面向多业务的国土资源电子政务统,要求在统一的电子政务平台下实现多业务的集成,如图1所示,实现一体化、集成式政务系统应用的信息化建设模式,以适应当前国土资源信息化发展要求,该电子政务平台应至少满足如下几点基本要求：

图1 面向多业务的国土资源电子政务统一平台

①采用先进的开发技术和架构,具有可扩充性和开放性；
②提供完备的可配置设计工具,工作流（Workflow）引擎仍然是平台的核心,包括流程定制、表单定制、权限定制等,任何基于工作流程进行的事务处理都必须由工作流引擎作为后台支撑；
③提供电子政务系统必需的GIS功能组件,能够实现对空间数据的浏览、应用等；
④提供身份认证、标识与鉴别策略、访问控制策略、备份和恢复策略、电子邮件安全策略、加密策略等安全机制；
⑤提供方便的二次开发接口和开发文挡,在基于电子政务平台定制具体的业务管理系统时不可避免存在一定的二次开发工作,但二次开发量一般不应超过30%。
2.2面向电子政务系统的GIS应用
国土资源管理业务中,同时存在着空间/非空间的数据。GIS功能在国土资源电子政务系统中扮演着重要角色,多个业务子系统都牵涉到GIS功能。在系统中如何对图、属数据实行高效统一的管理,一直是系统建设中的老问题。但是,目前已开发的系统中,有的纯粹只能处理非空间的表格（属性）数据,有的虽然表面上将业务系统和GIS系统放到了统一的界面下,但图属数据之间、业务流程和空间数据处理之间缺乏内在的有机联系。所谓实现了“图文一体化”的系统,实际上大多是从一个系统中直接启动或调用了另一个系统,是典型的“貌合神离”。
在设计国土资源电子政务系统中的GIS功能前,必须首先分析面向电子政务系统的GIS应用的特点,这可以从其对空间数据利用的目的和功能实现的特点两个方面进行。
根据国土资源部对国土资源信息系统的分类,国土资源信息系统可以分为调查评价系统、政务受理系统和信息服务系统。与调查评价系统相比,电子政务系统不对数据进行处理和编辑等,而侧重于对现有数据的分析和应用。在电子政务系统里主要是对空间数据进行如下操作：①空间数据浏览、访问；②空间数据查询分析、统计；③空间数据的渲染,简单图件的制作。电子政务系统对空间数据不进行如下操作：①数据生产；②数据转换、集成；③数据更新。另外,对于电子政务系统自身,从数据表现内容上看,GIS主要是对空间数据的描述,它与电子政务系统里的非空间数据存在着紧密的联系,在数据结构表现中一般以同一关键字段为索引建立空间数据与非空间数据的关联。在功能实现时也必须充分考虑空间数据和非空间数据的这种紧密联系,例如,在浏览某一对象的非空间属性时应该可以迅速的定位到其空间位置,同样我们在调用地图时,也应该很方便的查看该空间实体对应的业务办理过程和结果信息,达到图文并茂的效果,使电子政务系统的实体信息表现形式更加丰富、更加直观。
根据电子政务系统自身的特点,及其对空间数据利用的特点,我们认为,面向电子政务系统的GIS功能具有如下的几个主要特点：
①面向电子政务的GIS功能主要应用于国土资源业务办理、流转过程中,通过GIS的空间分析等功能,辅助于业务审查和决策；
②面向电子政务的GIS功能在功能要求上相对于调查评价系统要简单得多,其主要提供数据读取、数据查询、数据分析、数据统计等功能；
③面向电子政务的GIS功能在设计和实现时不是孤立的,需要与工作流进行紧密的集成,达到图文一体化；
④面向电子政务的GIS功能要求在操作上要更加简单、直观,在性能上更加成熟、稳定。
根据对电子政务系统中的GIS应用特点的分析,对GIS部分功能进行归类。国土资源电子政务系统中的GIS功能可以分为两大类：一类是基本的GIS操作,另一类属于定义性的GIS功能,即如何管理系统已有的资源,并把GIS功能集成到工作流中,将其与工作流交叉的功能（例如权限管理和过程流转）交给工作流引擎去处理,避免重复开发。系统管理员通过这部分功能,设定数据的表示方式,将GIS功能嵌入自己的业务系统,使GIS功能为特定的业务系统服务。定义性GIS又主要分为两大类：一是数据定义,包括图层配置、专题图配置、要素管理、符号管理等；二是功能定义,包括地图页面功能定制、查询统计配置等。如图2所示。

图1 面向电子政务的GIS功能架构

3　国土资源电子政务系统建设中存在的主要问题及建议
3.1 重系统,轻业务；重开发,轻应用
在国土资源电子政务系统的开发过程中,存在着一个普遍突出的问题,就是重信息技术、轻业务。国土资源电子政务系统的主要意义在于利用现代计算机技术实现对国土资源政务的电子化、信息化,提高行政规范性和透明度。近年来,计算机技术的发展异常迅速,就电子政务系统而言,经历了从基于客户机/服务器（Client/Server）的可视化开发技术到基于INTERNEscrip