基于电子绩效考核的公务员职务犯罪同步预防研究

张波博士

 

一、研究背景

如何有效的预防职务犯罪是我国当前反腐败的重点。职务犯罪的社会危害性极其严重，它不但侵吞和猎取巨额国家财产，破坏经济建设过程，而且败坏社会风气和国家政治声誉，腐蚀政治的根基。当前在我国社会主义市场经济体制不断建立与完善的进程中，贪污贿赂、侵权渎职等一系列的职务犯罪仍然呈上升的趋势，可以说，日益滋生蔓延的职务犯罪已经成为困扰我国经济迅速发展与腾飞的一大障碍。职务犯罪在本质上是一种滥用权力、亵渎权力的问题，是腐败的极端表现。公务员作为公共权力的行使者，其职务犯罪轻则导致政府目标无法实现，重则损害公共利益，破坏政府在公众中的公信度。因此，深入研究与探讨分析公务员职务犯罪预防的对策，有效地遏制与预防职务犯罪已经成为当务之急。

政府绩效考核是政府对其公务员在行政管理活动中所取得的成绩进行考察评价，其主要目的是监督和控制行政行为，及时发现和纠正不当行为，提高行政工作人员的学习能力，保证政府目标保质保量实现，树立公众对政府的公信度。电子绩效考核变人工操作为计算机操作，将政府的行政行为置于社会的阳光监督之下，推动政府转变职能、改进作风、提高效率，同时在某种程度上能够降低公务员职务犯罪的发生几率。随着电子政务的发展及其在政府绩效考核领域的应用，为公务员职务犯罪同步预防提供了技术上的可能，因此有效的信息技术应用加上多维度的绩效考核系统将有效预防职务犯罪的发生，消除公务员的不当操作和政府管理上的盲点，规范行政管理和政府服务标准，建立有效的公务员激励机制。

 二、选题意义

职务犯罪是位于特定岗位上的公职人员，利用公共权力追求利己利益并使公共权力的运行背离公共利益的行为，它导致资源的不合理分配和政权合法性的耗蚀。如何有效地预防公务员腐败，目前研究主要集中在思想道德教育、制度建设、法律法规等方面，更多体现在事前和事后预防，缺乏事中控制，但防治比根治职务犯罪显得更有意义。政府绩效考核可以说为预防职务犯罪提供了一个很好的研究视角，能在某种程度上为防治公务员职务犯罪提供方法上的可能。本文以政府绩效考核和预防职务犯罪理论为基础，根据信息技术在政府绩效考核中的最新应用，定义电子绩效考核及其基本特点，并探寻电子绩效考核与预防职务犯罪的内在关系，试图构建公务员职务犯罪同步预防机制，并提出电子绩效考核提高预防职务犯罪有效性的制度保障。因此，本项目具有如下研究意义：

（1）本项目以信息技术在政府绩效考核的创新性应用为基础，提出电子绩效考核涵义、基本特点和功能，开辟政府绩效考核研究的新领域。

（2）本项目探求电子绩效考核与职务犯罪同步预防的内在关系，丰富了政府绩效考核指标设计、考核方法和考核结果应用等内容，提高了政府绩效考核在预防公务员职务犯罪的有效性。

（3）本项目试图构建公务员职务犯罪同步预防机制，能够保证各项预防职务犯罪制度落到实处，具有较强的实践指导意义。

（4）本项目提出电子绩效考核提高预防职务犯罪有效性的制度保障，能为我国各级政府开展职务犯罪预防提供政策建议。

 三、文献综述

（一）政府绩效考核

所谓政府绩效考核，简单地说就是对政府及其公务员在行政管理活动中所取得的业绩、成就和实际效果进行考察评价。对公务员的绩效考核是指享有考核权的相关主体，按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，采用一定的方法和标准，对公务员在某一时期内履行职责或完成工作情况所进行的考察、衡量和评估过程。

1、政府绩效考核指标体系研究

政府绩效考核指标是绩效考核内容与标准相结合的具体表现形式或者操作化形式，包括绩效考核内容的确定和细化、标准的制定、量化等，它直接引导政府价值取向和行为取向。

高正宇（2006）在政府绩效评估中的公务员考核策略中介绍了公务员年度考核指标体系，主要包括：思想政治表现；政策理论水平；职业道德；组织纪律性；业务水平；组织实施能力；调研分析能力；表达能力；工作态度；创造性；工作量；工作难易程度；工作效率；工作成果。

2、政府绩效考核的应用研究

这部分研究主要集中在政府管理的某个具体领域中绩效考核的状况，探讨了在这些领域中绩效考核的机制建设。

郭汉丁、刘应宗、郝海（2005），在“政府质量监督机构绩效考核灰色评价方法”中指出：政府质量监督机构社会化需要加强对质量监督市场的管理，监督机构绩效考核评价是监督市场管理的重要手段。根据政府质量监督工作特征，质量监督机构绩效考核是多因素综合评价过程，质量监督机构的监督行为、监督工作业绩、监督人员、监督团队、监督装备和外部监督形成其评价的6个主要指标，对这些评价指标及其组成的子指标的有效度量和准确评价是实现对监督机构科学管理的基础。用递阶多层次灰色评价方法进行监督机构绩效评价，可以为政府有效地实施对质量监督机构的激励与约束提供可靠决策支持，实现政府对监督市场的有效管理。

3、公务员绩效考核研究

政府绩效考核根据研究对象的不同，可以分为三个层次：地方政府、政府部门和公务员。公务员绩效考核就是国家机关根据管理权限，按照一定的原则和工作绩效测量标准，应用科学的方法，对公务员履行岗位职责，完成工作任务的情况进行定性和定量的事实评判和价值评判的过程，并以此作为公职人员奖惩制度、职务升降、工资增减、培训和辞退等客观依据的管理活动过程。

刘峥（2007），在“完善我国公务员的绩效考核工作的思考”中比较了现代人力资源管理中的公务员考核与传统干部人事考核的不同，二者在考核目的、考核主体、考核内容、考核方法、考核结果反馈等诸多方面存在着明显的差异。接着指出我国公务员绩效考核存在的问题：a、分类考核制度尚未建立，考核指标设计缺乏针对性；b、定性考核比重较大，弱化了考核精确性和客观性；c、对平时考核缺乏重视，问题不能及时反馈；d、绩效考核缺乏配套的监督机制。最后他提出完善公务员考核机制的对策：a、完善公务员分类考核制度；b、落实定量和定性考核方法；c、优化绩效考核系统；d、健全绩效考核监督机制。

4、政府绩效考核现状、原因分析及对策研究

张毅、刘传哲（2006），在“地方政府绩效考核现状及对策”中以苏南、苏中、苏北地区为例，分析我国地方政府绩效考核呈现出一些新的特点：一是考核指标以经济指标为主导；二是逐渐重视与经济社会全面发展有关的指标；三是考核指标与当前党委政府中心工作密切相关；四是考核主体呈多元化趋势、逐步建立群众参与机制。存在的不足之处表现为：一是没有形成系统的考核指标体系；二是缺乏对政府长期发展目标和可持续发展能力等方面的考核；三是没有重视施政成本因素。文章在实际调查的基础上对存在的不足提出了四条改进对策，一是以科学发展观为指导，运用平衡记分卡(BSC)方法,建立一套科学有效、可操作性强的考核体系；二是强化成本意识，把成本核算贯穿到政府绩效的各个环节；三是有效地整合资源，构建完善的考核机制。应该建立一个由多个有关职能部门参与的专门机构，聘请一些专家参加，负责政府绩效的考核与评估；四是强化考核结果的运用。

5、政府绩效考核主体研究

政府绩效考核主体应该是选择那些最能掌握政府实际绩效的人和组织，公众作为政府服务的受众，在以公众满意度为基本尺度和以公共服务质量为主要标准的政府绩效考核中，理应成为政府绩效考核的主体之一。

李述章、乐观清（2006），在“公众在政府绩效考核中的角色定位”中指出，探索公众参与政府绩效考核的主要方式有：拓展“民评官”的评价途径、引入“第三方”评价机制、建立“全方位”评价体系、确立“科学化”评价内容、创新“多样化”评价方式。

6、政府绩效考核制度研究

吴江分析了国外政府绩效考核制度的特点，一是坚持以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程有公民广泛参与；二是建立新的责任机制。引导行政部门和官员从传统的对上负责，实际是对预算负责，对规则负责，转变为对绩效结果负责，对服务对象负责。从具体控制做什么，转为总体控制做的结果怎么样；三是在政府绩效评估中积极引入绩效预算；四是注重绩效评估制度保障的法制化与制度化。

7、政府绩效考核方法研究

    崔群法、李光海（2005），提出政府绩效考核的模糊数学模型，指出政府政绩的标准应该是多维的，而不是单一的GDP指标。邓曦、刘幸（2008），在“政府投资工程代建人绩效考核灰色评价法”运用灰色多层次评价方法进行代建人的绩效评价。

（二）预防职务犯罪

职务犯罪就是有特定身份的人（国家机关工作人员和以国家机关工作人员论的人员及依法从事公务的人员）利用职务之便实施的犯罪，主要包括贪污、贿赂犯罪和渎职犯罪。职务犯罪同步预防是指检察机关依法对国家机关、国有企业事业单位和人民团体的各项工作、工程建设进行同步监督的一种预防。它属于案前预防，是在问题发生前的监督预防，出发点是防患于未然。具体到行政管理活动中，同步预防指的是政府部门配合检察机关，对行政活动进行实时监督，防治公务员不履行职责、渎职，以及更为严重的贪污和贿赂行为。

职务犯罪同步预防的组成部分：

1、职务犯罪的现状及特点

大案要案增多、人数上升、团伙作案、腐败领域蔓延、权力廉洁度下降、犯罪手段

主体特征、客体特征、主观方面、客观方面

3、职务犯罪的原因分析

体制转轨和社会失范、私欲膨胀、监督乏力、放松学习

4、职务犯罪预防机制

加强思想政治教育、完善监督机制、健全法律制度、严格执法、体制改革机制创新、发展经济规范市场

5、预防职务犯罪制度文本研究

是指国家或地方性政策法规，标志着我国预防职务犯罪进入法制化轨道。现行预防职务犯罪工作条例保障了预防职务犯罪工作的规范化，同时工作条例中的措施对滥用权力的现象展开预防，符合休馍“无赖假定”的制度设计前提。现行制度文本有以下先进之处：一、主体方面体现综合治理原则；二、重视相关制度的配套；三、教育、制度、监督相结合；四、本位、异位预防并用；五、对举报人的保护。同时还有尚未完善的内容：一、人民政协民主监督的缺失；二、检、监、审三者的预防漏洞；三、行政处罚规定笼统，操作性不强。

6、职务犯罪预防实务研究

高校、工程领域、国有企业、医疗卫生、质检、安全生产、交通基础设置、金融、军队、农村建设、税务

7、检察机关预防职务犯罪

职务犯罪预防是检察机关业务工作的重要组成部分，在多元的预防犯罪主体中，由于检察机关的性质、任务、职权与其他预防主体不同，决定了检察机关开展职务犯罪预防工作的优势：一是围绕“法律监督”职能开展职务犯罪预防；二是围绕“犯罪”开展职务犯罪预防；三是围绕“职务”研究职务犯罪预防工作。

检察机关职务犯罪预防机制的现状：一是大预防机制；二是协会预防机制；三是同步预防机制，也称为“项目预防机制”。现阶段检察机关职务犯罪预防机制存在的问题：一是无法可依。缺乏明确的法律依据，没有明确的、强有力的法律手段，检察机关职务犯罪预防工作无论从职能权限、工作规模、深度、力度和影响等方面都处于一个较低的水平；二是认识上有偏颇。一方面“重打击轻预防”的思想影响还未彻底消除，另一方面“防而不打”的思想在一些地方占主导地位；三是工作形式化、表面化。许多地方开展职务犯罪预防工作不实；四是预防越位。不少地方检察机关在开展职务犯罪预防工作中，没有准确把握到位而不越位、服务而不代替、帮忙而不添乱的度，有的大包大揽；五是机构设置不合理,经费保障不到位。

新时期建立和完善检察机关职务犯罪预防机制的总体思路：建立健全职务犯罪预防法律法规体系；创建社会化大预防格局；发挥职能优势,构建惩治与预防相结合的有效工作机制；加强专业化建设,建立预防与侦查紧密结合、优势互补的工作机制；进一步完善职务犯罪预防的国际合作机制。

（三）电子政务与反腐败

（1）韩国首尔市的OPEN系统

电子政务的发展需要经历多个阶段，各国已开始由第一阶段的政府上网工程逐步向政务应用、公共管理服务等方面发展。政务应用系统主要以业务流为主线，将与各项业务职能有关的信息及工作程序，如企业注册、立项审批、税务申报、报关等业务通过信息化手段进行规范和整合，并在关键环节上设置不同的权限管理，使业务流程中权责明确，在程序上不可逆，有效减少公务工作中的随意性，促进政府工作程序的规范化。政府管理的信息化不是对现有程序简单的电子化，而是对现有政府管理的创新，它减少公务人员在履行职能过程中的随意性，而且在一定程度上减少腐败机会，起到从源头上预防和治理腐败的作用。

首尔市政府于1999年建立了OPEN (Online Procedures Enhancement for Civil Applications在线民事申请审批程序)系统。OPEN系统基于互联网，为市民提供在线民政申请服务。服务种类包括许可，注册，采购，合同，审批等。该管理系统把民政申请的透明性和公信度放在核心地位。它使任何人在任何时间、任何地点都可以在线实时递交申请，监督评审和审批过程。首尔OPEN系统是一个基于WEB应用的电子政务工程，通过www（world wide web）公开政府服务流程，目的是提高政府的透明度。公民通过政府门户网站提交服务申请后，在服务查询功能中输入服务处理号查看服务相关信息和处理情况，实时监测负责服务处理的公务员，服务处理是否存在问题，何时会有服务处理结果。服务申请者能够知道申请被拒绝的原因，就拒绝处理服务提出疑问，与处理服务申请的公务员直接对话等等。总之，公民通过Internet随时随地登陆开放系统查看整个服务申请处理过程。

首尔市2004年4月的一项网上调查表明，606名使用OPEN系统的受调查者中有69%（417人）的人对该系统表示满意。而且，有64%（388人）的人反映OPEN系统对确保市政管理的透明性和预防腐败方面起到了效果。除此以外，从1999年以来，首尔市政府每年都对进行民意调查来评估政府的透明度，这是反腐指数的一项。这项调查从市民的个人经历出发，看他们是否目睹过市政官员的腐败行为。1999年第一次调查的反腐指数为64.0。该指数逐年递增，2004年达到77.1。从被调查者的角度来看，从1999年到2004年腐败现象减少了69%。反腐指数最初由首尔市政府提出，直到2002年韩国反腐委员会才意识到它的效用，并在国家机关和地方政府采用这一指数。由于在预防腐败方面的出色表现，OPEN系统已经得到很多国家的好评。OPEN系统的手册已经在联合国上用六国文字发表（英文，法文，中文，西班牙文，俄文，阿拉伯文），由联合国经济和社会事务司提议，至2002年12月该系统已经对所有联合国成员国开放。

（2）“构建和谐社会进程中的预防职务犯罪理论与实践”国际论坛综述在反腐败策略中提出：要利用信息技术提高反腐败效率。在全社会信息化水平不断提高的今天，如何利用政府信息资源共享平台和相关信息技术防范腐败等职务犯罪，是一个独具特色又富有鲜明时代特征的有效手段。要通过政府机构、尤其是司法机构之间的电子网络，以及银行、保险、证券等金融行业的网络互联，对腐败多发行业、重点环节实施实时监控，对重点项目的资金运转进行全程跟踪，从而有效减少潜在腐败犯罪的机会。

（四）当前研究不足

1、电子政务发展及其在政府绩效考核中的应用没有得到有效研究；

2、电子绩效考核与职务犯罪预防相关性研究少，职务犯罪预防不仅是检察机关责任，政府自身应加强预防；

3、职务犯罪预防对事前和事后预防关注较多，事中控制很少涉及，虽然在特定政府职能部门重点环节职务犯罪预防中，对政务流程重要环节提出预防，但是事中控制机制尚未建立。

 四、研究预期目标、研究方法和创新性

（一）目的

（1）提出电子绩效考核涵义、基本特点和功能，重点介绍其在公务员职务犯罪同步预防方面的特点；

（2）分析电子绩效考核与职务犯罪同步预防的内在关系，构建公务员职务犯罪同步预防机制。

（二）研究方法

本文将以武汉市硚口区和广东省中山市为研究对象进行深入调查分析，结合文献收集等方法，采用实证研究方法探讨电子绩效考核与公务员职务犯罪同步预防的内在关系，并构建公务员职务犯罪同步预防机制。

（三）创新性

（1）电子绩效考核涵义、基本特点和功能；

（2）尝试将电子绩效考核与职务犯罪同步预防研究结合起来，探求两者的内在关系；

（3）构建公务员职务犯罪同步预防机制。

 五、论文框架

1. 绪论

1.1 选题意义

1.2 研究预期目的

1.3 研究思路和研究方法

1.4 可行性和创新性

2. 文献综述

2.1 政府绩效考核研究

2.2 职务犯罪预防研究

2.3 电子政务与反腐败研究

2.4 当前研究的不足及趋势

3. 电子绩效考核涵义、特点及功能

3.1 电子绩效考核涵义

3.2 电子绩效考核特点

3.3 电子绩效考核功能

4. 研究设计及模型构建

4.1 研究假设

4.2 研究方法

4.3 数据分析

4.4 研究结论

5. 公务员职务犯罪同步预防机制构建

5.1 公务员同步考核机制

5.2 公务员职务犯罪分析机制

5.3 公务员职务犯罪预警机制

5.4 公务员职务犯罪预防知识学习机制

6. 公务员职务犯罪同步预防的制度保障

6.1 行政法制建设

6.2 决策机制改善

6.3 人事制度改革

6.4 公共文化建设

7. 研究不足

7.1 电子绩效考核实施成本

7.2 案例选取的有限性

7.4 电子政务应用项目的整合

8. 研究展望

8.1 电子绩效考核理论体系有待完善

8.2 公务员职务犯罪预防的体制性因素

 六、计划进度安排

2008年11月—2009年2月，国内外相关文献收集整理工作，做好文献综述；

2009年3月，开题答辩；

2009年4月—5月，完成武汉市和中山市调查；

2009年6月，数据整理；

2009年7月—11月，完成论文初稿；

2009年12月—2月，修改论文初稿，定稿，准备答辩。