城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分，是保证城市生产、生活正常运转的重要基础条件，是城市的“生命线”和“血脉”，而城市地下管线规划、建设和管理的基础资料也是应当让公众共享的信息资源。随着城市建设的快速发展，广东省东莞市对地下管线的依赖性也越来越强，但是，由于历史和现实的各种原因，地下管线及其管理滞后于城市的发展和国内同行业水平，其混乱无序的状况已成为阻碍城市建设和经济发展的瓶颈。因此，彻底摸清和掌握地下管线信息资源，建立地下管线综合管理信息系统已经是势在必行的事情。本文结合东莞市城市管线的现状，分析了地下管线规划建设和信息化管理中存在的一些问题，并针对问题提出了相关的对策建议。
二、东莞市地下管线规划建设和信息化管理存在的问题
⒈地下管线管理体制不完善
东莞市的地下管线种类主要包括给水、排水、燃气、通信、电力、工业等几种类型。这些管线的管理和建设又分属于不同的管线权属公司、政府以及企业等单位或部门，在管线建设的过程中，各阶段的管理又分属于不同的政府管理部门。地下管线的规划、建设与管理几个阶段没有很好地明晰各自责任，工作没有很好地衔接，规划、建设和管理各部门职责分工不明晰，缺少综合管理制度和协调机构。这就使得工程建设谁提出来谁管理，有时甚至没有管线的规划就开工建设这种情况就导致了各类管线的建设时序不一致，管线建设部门需要同时到多个部门办理协调管线建设的相关手续，管线信息资料没有一个统一的提供单位，综合管线信息管理系统也没有相应建立，地下大部分资料的管理也没有得到重视，甚至没有档案信息可供查询。以上这些问题给城市尤其是地下空间的规划建设和管理工作造成了很多麻烦。
这里主要提出东莞市地下管线的规划、建设以及管理各阶段存在的问题：
⑴规划阶段
城市的迅速发展以及“重地上、轻地下”思想的存在，使得东莞市地下空间的规划管理工作处于缺位状态，这给东莞市的长期发展带来了较大隐患。东莞市地下管线规划管理工作存在的主要问题有以下三方面：一是缺乏对应的地下管线规划审批管理机构。东莞市规划局目前没有专门的市政科对地下管线进行规划审批，一直没有把地下管线的规划审批纳入管理流程，对建设项目进行审批时也不重视对地下管线的审批工作，这就导致了地下空间尤其是地下管线的规划管理工作基本处于真空状态。二是缺乏协调体制。由于东莞市没有统一的地下管线综合管理协调机构（如地下综合管线管理工作领导小组）对地下管线进行管理，所以市政设施规划和用地规划脱节，单项规划和综合规划不一致，有时甚至矛盾。三是缺乏规划批后管理环节：东莞市目前仍然没有地下管线规划竣工测量制度和资料汇交制度，规划部门至今还没有开展规划竣工测量验收和严格遵守的资料汇交制度。这些问题导致如下现状：东莞市地下管线建设工作缺少详细规划设计，没有形成城市规划体系，很多项目甚至就没有进行规划；地下管线规划像一盘散沙，经常出现管线“打架”的现象；地下管线的现状基础数据不全。
⑵建设阶段
目前，东莞市地下管线的建设主要存在三个方面的问题：一是建设与规划常常不一致。有些项目甚至没有规划就开工建设；有些建设项目的规划虽然批准了，但是否按照审批设计路径和方案实施就没有相关部门予以监督，除非发生重大的问题（如停电、停水、停煤气或爆炸事故等）。二是监管不力。地下管线建设过程中监督管理不力，没有进行管线建设项目过程监督和竣工测量制度。三是重复建设现象严重。各类管线属于不同部门管理，建设计划不能同步进行，各个单位各自开工建设，工程中挖断管线的事故时有发生，重复开挖比较严重，“马路拉链”现象不断。这些现象给人民的生活造成了不少麻烦，也损害了城市形象。
⑶管理维护阶段
伴随着东莞市城市建设发展20多年，该市的地下管线日益复杂，而由于地下管线的隐蔽性给地下管线的维护管理工作带来了很大麻烦。目前，东莞市地下管线的管理工作还跟不上城市的发展，主要表现在三个方面：一是管理的技术水平低，跟不上时代需求。据了解，地下管线管理的手段相当低下，很多专业管线的管理至今还没有建立管线信息库，管线的地下分布仅仅凭借一些老的技术人员记忆来查找和定位。二是管线的维护更新工作没有跟上。早期建设的许多类管线由于质量不高，存在老化、生锈等现象，有些管线甚至还是水泥材质，这些没有得到及时替换更新的旧管线存在较大的隐患。三是管理体制不顺，协调工作不力。各类管线的日常维护管理均由各类管线产权单位自行负责，特别是管线的改建、扩建与更新均由管线使用单位进行自行设计和施工。在地下管线进行施工的过程中，不履行相关报批手续的现象比较严重。地下管线的管理体制没有理顺，各个单位之间缺乏协调配合。
⒉地下管线信息资料管理混乱
东莞市管线信息资料的管理工作也相当混乱，规划部门保存一部分管线的规划设计资料，城建档案馆管理一部分，各类管线产权单位保存一部分，各测绘部门保存一部分，其他建设单位也保存一部分。根据建设部《城市建设档案管理规定》（建设部第90号令），管线的档案管理工作应该报城建档案馆。但是实际工作中，仅有部分专业管线管理单位和建设单位按规定向城建档案馆报送工程管理档案资料，而且报送的管线工程档案资料在单位上不统一，数据格式上不一致；信息不准确甚至缺失，没按照城市统一的坐标系统和高程系统提供数据，有些还没有准确的坐标信息，数据质量相当低下。各行业之间、企业之间地下管线工程资料极少交换，管线的信息共享也是一个很大的问题。
⒊地下管线信息动态更新体系没有建立
地下管线数据是城市地下管线信息管理系统的基础和核心，具有很强的现势性。建立城市地下管线数据的动态更新机制，及时更新和维护城市地下管线数据库，是保证管线系统生命力和管理有效性的唯一途径。长期以来管线规划建设没有理顺关系，整个城市统一的管线信息化建设规划处于缺位状态；承担城市地下管线信息化建设的政府主管部门工作职责不清。这几方面因素致使地下管线的信息管理属于“谁都在管，谁都不全”的现状，统一的综合地下管线信息系统缺失，建立地下管线的数据动态更新体系更是无从谈起，而项目建成以后的竣工资料也没有一个统一的管理机构进行管理和维护更新。在这种现状下，已有地下管线资料与现实情况也不符合，地下管线的资料利用根本没有一套程序可言。所以每一次地下管线基础工程建设都要从管线探测和管线普查工作开始，如此重复建设现象严重，政府财力物力浪费现象难以避免。
⒋地下管线信息利用不能满足社会需求
由于部门利益化的存在，所以各个单位各自为政，由此导致了地下管线资料的存储非常离散，管线资料长期得不到的统一管理。各部门管理的资料的又存在信息老化、数据不准确不全的问题。建设单位不知道到何处查询地下管线信息资料的情况大量存在。东莞市目前还没有一个比较权威的本地勘测部门（我国其他城市基本都有相应的勘测机构），很多地下空间资料都是分散在不同的部门或公司；而且还缺乏提供地下空间信息资料的权威服务机构。这样，相应服务设施的缺乏，使得存储离散且管理不当的地下管线信息根本不能满足社会的需求。
⒌地下管线的普查与信息化建设长期滞后于城市的发展
东莞市至今还没有开展过市区地下综合管线的普查工作。对比周围的其他兄弟城市，如同处“珠三角”的广州、深圳、中山、佛山、惠州等城市都逐渐开展了地下综合管线的普查工作，而且这些城市每年投入一定的费用进行地下管线的维护更新和信息化建设工作；“长三角”经济较为发达的城市几乎都开展了管线普查工作，全国经济较为发达的一些大城市大部分都投入专项资金开展建成区的综合管线普查工作。建设部1998年发出的《关于加强城市地下管线规划管理的通知》要求：“未开展城市地下管线普查的城市应该尽快对城市地下管线进行一次全面普查，弄清楚地下管线现状。有条件的城市应该采用地理信息系统技术建立城市地下管线数据库，以便更好地对地下管线实行动态管理。”东莞市至今还没有开展市区综合管线普查和建库工作，这导致了管线的普查与信息化建设长期跟不上城市的建设发展，一定程度上妨碍了城市经济社会的有序发展。
三、东莞市地下管线规划建设和信息化管理的对策
⒈理顺地下管线规划、建设、管理三者的关系
东莞市地下管线目前存在的一个主要问题是：规划、建设和管理之间分工不是很明确，地下管线的建设和管理各自为政。分工不明和缺乏沟通导致了马路开膛剖肚、“拉链”现象层出不穷，城市地下管线的管理已经成为城市发展的一个“短腿”。因此，要从根本上解决这个问题，就应该理顺地下管线管理体制，健全管线审批工作，如管线的规划管理由城市规划部门负责，管线建设中涉及到的开挖道路由市政部门负责，管线的档案管理由城建档案管理部门负责；而且要加强各部门之间的协调统一，明确各自的职责分工，制定管线建设计划，协调各项建设时序，促使管线综合一体化建设。
⒉成立专门机构来开展综合管线的普查工作
东莞市自建市以来尚未全面开展过地下综合管线普查工作。随着城市建设的铺开，各类管线日益增加，由于管线本身的复杂性与隐蔽性，再加上没有对城市地下管线做一个全面的普查，无图件和相关资料可供建设单位查询，所以地下管线在建设过程中经常出现挖断、损坏管线的情况，如此给人民生产生活带来不便的同时也造成了大量的经济损失。可见，全面开展地下管线普查，查明管线的现状，用信息化的手段管理管线竣工资料势在必行。为了做好地下管线的普查工作，东莞市应成立地下管线普查领导小组（以下简称领导小组），其成员应涉及规划局、建设局、计委、财政局、城市管理局、自来水公司、煤气公司、电信公司、电力公司、工业、驻军、铁路等单位。领导小组的主要职责应包括：批准设置工作机构，批准发布有关技术标准，审定年度计划与经费，听取年度总结与汇报，协调有关单位做好配合和解决存在的问题。领导小组拟下设办事机构（可称之为“地下管线办公室”），该机构主要负责地下管线普查工程的具体组织实施；各专业管线单位派专人参加该机构，负责与各专业管线单位的具体工作协调、原始资料提供、各专业管线探测成果检查、核准等工作。
⒊建立地下管线的数据动态更新机制、竣工测量和验收制度
在进行管线普查工作的同时，东莞市需要建立一套地下管线数据的动态更新机制，以保证新建设管线竣工资料及时完整地汇总到地下管线办公室，并确保管线资料的完整性；此外，还需建立一套管线竣工测量制度，制定一套管线竣工测量制度技术规程。这样地下管线建设单位在项目完工后，可以按照上述制度和规程进行管线的竣工测量、验收；并将完成以后的竣工资料提交给地下管线办公室，以便统一管理和及时更新管线库信息。
⒋加强地下管线信息资源的共享
由于缺乏统一的地下管线信息共享平台以及相关的技术标准和数据标准，东莞市地下管线信息凌乱无序、整合能力差、共享程度低。因此，东莞市需要制定统一的数据标准、数据编码、交换格式和元数据标准，加强地下管线尤其是综合管线信息资源的共享程度。首先，从技术层面进行管线信息资源的整合；另外，加强部门之间的沟通协调，使分散存储在各管线权属单位，规划、建设、市政、城建档案馆、相关测绘部门等单位的地下管线资料能够得到共享，共同建立一个全市地下管线信息共享平台，最大程度地实现地下管线资源的共建共享，为社会提供更好的服务。
四、结束语
城市地下管线的信息化管理是一个复杂的系统工程，涉及到多个部门和单位。只有经过各方共同努力，理顺各方关系，建立有力的协调机构，做好地下管线建设管理各个环节的工作，制定一套城市地下管线动态更新的机制和规范，掌握和摸清地下管线的现状，建立起综合地下管线信息系统，科学地管理好地下管线的各种信息资源，才能更好地为城市规划、建设和管理提供服务，更好地满足经济和社会发展的需要，更好地落实科学发展观。