近些年来，网络反腐、网络揭黑、网络民主监督发挥着日益重大的作用，网络在政治、经济与社会发展中的战略地位日益凸显。随着胡锦涛总书记与温家宝总理多次在线与广大网友交流，网络民主发展与网络政治参与迎来了新的契机。相对于传统的政府管理方式，网络参与及其治理具有更鲜明的创新特点。但网络一定程度上也是把双刃剑，如媚俗的网络炒作、网络谣言和网络暴力充斥、网络推手推波助澜很可能引发网络群体性事件，从而对政府形象和公信力形成威压甚至直接侵扰社会秩序等。因此，如何规范网络信息传播，使网络发挥积极正面的功能，趋利避害，无疑也是个硬道理。

　　一、网络群体性事件的演变模式与发展趋势

　　从最近发生的诸多网络群体性事件看，百万、千万点击率事件日渐增多。吴忠跨省追捕事件过程中，宁夏公务员局局长刘智谋接受媒体采访所说的一席话从清晨5点57分在搜狐网上出现之后，到下午16点30分左右，评论数达到8万多条，基本以每小时8千条的速度递增。而王鹏遭跨省追捕的一则新闻仅搜狐上的浏览量就达到725万左右。这还仅仅是其中一家网站一则消息的概况，网络事件的影响力之广可见一斑。纵观各类网络事件的演变过程，政治敏感事件，仇富仇腐仇“三公”事件，公共卫生突发事件，弱势群体的底线生存和社会公平问题，还有涉及政府官员桃色新闻+贪腐的事件特别容易引发网络群体性事件，如“最牛房产局长”、“史上最牛官腔”、“开胸验肺”、“犀利哥”、“巴东烈女邓玉娇”和诸多拆迁自焚事件，还有来宾市烟草局长的“香艳日记门”等。

　　笔者认为从影响程度出发，网络群体性事件有三种基本模式：第一，网络引发模式，对政府公共治理形成负面影响。这种模式主要指偶发性的社会事件甚至只是一言或一行引发网络群体性事件。典型的如最牛房产局长事件、杭州飚车案等，特别是杭州飚车案由一起恶性交通事故演变成为持续数月的公共危机事件，对政府的公共治理形成了极大的负面影响和挑战。第二，网络动员模式，导致现实群体性事件。这种模式主要指某些具有共同利益诉求的群体利用网络策划、组织、发动网络群体性事件，并向现实社会投影，影响政府公共治理或扰乱社会秩序。典型的如2005年各地发生的反日游行事件、2008年的反法聚会和厦门ＰＸ事件。广大网民通过网络论坛、QQ、MSN和手机短信等传播方式策划、发动、组织，最终导致了多起现实群体性公共危机事件，部分城市甚至还出现了打砸抢的混乱局面，对政府的公共治理和社会秩序形成了严峻的挑战。第三，网上与网下互相强化模式。这种模式主要指群体性事件发生之后，由于地方政府处置不善，导致网络谣言大量泛滥引发网络群体性事件，并通过网络媒体的持续动员，又对现实群体性事件产生新的不良影响，从而使现实群体性事件与网络群体性事件逐渐交融、强化，破坏政府形象，扰乱社会秩序。典型的如2009年湖北石首骚乱事件，当地一名年轻厨师的非正常死亡引起上万警民持续冲突几天，大量的传言、谣言通过网络传播，汇聚成强大的网络舆情，并且与现场群体性冲突事件即时互动，使骚乱事件不断恶化、失控并反复。

　　特别值得关注的则是网上与现实群体性事件的交流、融合，这是当前网络群体性事件的一个突出表现，网络谣言、小道消息满天飞，网络媒体作为超大舆论场和动员手段，在群体性事件的产生、爆发和恶性化发展过程中扮演着重要角色。因此，能否有效利用和正确应对网络群体性，兴利除弊，是关系到党和政府的执政能力建设、社会稳定与和谐发展、国家安全的重大现实课题，也给地方政府的公共治理和社会管理带来巨大的挑战。

　　二、网络群体性事件对地方政府管理的挑战

(一)民意表达汹涌构成了政府网络治理的民意挑战。现实民意表达的有限性与民意表达欲望无限性之间的矛盾在短期之内很难有效解决。因此，网络的民意表达势必日益汹涌。各级地方政府如何把握或吸纳这些民意表达显然具有一定的挑战性。须知网络群体的构成本身就具有非均衡性，甚至背后有特定的网络推手或公关组织的渗透。因此，网络的民意表达或利益诉求本身就具有非理性和非均衡的特点。问题的关键是汹涌的网络民意表达也直接影响甚至决定政府执政的合法性基础。所以，如何甄别网络民意的真伪，把握网络民意精髓就成了政府应对网络民意的核心挑战。(二)迅捷复杂多变的网络舆情构成了政府引导与管控的多元挑战。一是网络舆情的突发性对政府的即时反应速度与能力提出了挑战。通常情况下，偶发事件 2至3小时就可以在网上出现并迅速形成网络群体性事件，而江西宜黄拆迁事件过程中发生的“厕所攻防战”和微博围观则使得网络直播已经成为事实，如相关部门反应过慢，就可能导致谣言盛行，从而激发更大的公共危机。二是网络舆情的复杂性、开放性、隐匿性、传播速度的即时性和传播的无边界性使得网络信息爆炸和信息泛滥，各类虚假消息、过激言论充斥其中,增加了信息收集、整编、引导与监控的难度，成为应对网络群体性危机事件最大的挑战。因此，如何敏锐地把握网上舆情的基本走向并作出快速反应无疑是政府应对网络群体性事件必备的能力。(三)网络舆情弱规范性构成了政府对网络治理的重大挑战。我国涉及互联网治理的现有法治体系不够健全，对网民在网络上的行为约束不强；网络自治组织发育不成熟，缺乏行业自律公约，不足以对网民形成实质性的约束。此外，通常情况下，网络社区侧重于对网民过激政治言论的管控而缺乏对网民具体的制度性惩戒。因此，如何促使网民行为的理性化和规范化，无疑就构成了当前各级政府对网络舆情治理的规范性挑战。(四)网络传播的非理性因素对政府形象和政府公信力构成了极大的挑战。网络传播的非理性因素特别容易引发对政府的攻诘，仇腐仇富仇“三公”，是当前网络舆情传播过程中表现出来的基本情绪化特征。网民的谩骂、攻讦，充满了非理性的色彩，却能够吸引更多网民的呼应，而产生“沉默的螺旋”效应；网民恶搞、嘲讽，充满娱乐的色彩，却能够引来更多网民的追捧，形成娱乐效应。无论是“沉默的螺旋”效应还是娱乐效应，一定程度上都构成了对政府形象和政府公信力的负面影响，成为政府网络公共治理的极大挑战。
　　由此可见，网络群体性事件已经对地方政府的公共治理构成了全方位的挑战，这些挑战在一定条件下就会形成社会风险，并对政府公共治理和社会秩序形成威压。所以，有效应对网络群体性事件的挑战就成了政府治理转型创新和应对公共危机事件的必修课。

　　三、加速推进政府治理创新，妥善应对网络群体性事件

　　网络群体性公共危机事件往往始于现实，发端、蔓延于网络，网络舆情的突发性、复杂性、隐匿性和弱规范性等特征构成了地方政府网络治理的多元挑战。应对这些挑战本质上也是个系统的过程，必须建立从战略认识到制度规范和应急机制的系统应对体系，也必须与时俱进的创新政府治理的载体和方式，加快政府职能转变与创新的进程。

(一)战略意识转变与创新：从战略的高度认识并尊重网络民意的作用。从中央领导和省市一把手频繁触网来看，网络民意在一定程度上已经开始影响中央领导的决策。它必将继续发挥民意汹涌表达的公共域的作用，也必将成为民主监督的重要力量，而蓬勃兴起的网络民主政治参与极可能成为中国民主进程的先锋领袖。
　　所以对于各级地方政府来说，首先必须转变观念，以战略眼光和发展的视野重新审视和定位互联网。很多地方政府视网络舆论的批判为洪水猛兽，经常采取删帖、查封ID、利用公权力打击报复，既是错误的也是违法的。杭州飚车案起始阶段地方政府试图封锁相关信息，但却激起网络舆情更大的反对浪潮并成为批判的靶子，教训无疑是非常深刻的。

　　其次，必须树立网络应急管理意识。尤其是进入互联网时代后，任何丑恶行为都可能暴露于网络的“光天化日”之下。而且，什么时候暴露，如何爆发都是一种未知数，但是暴露、爆发的速度却非常迅速，极有可能对地方政府和领导干部形象形成极大的负面影响。因此，这就必然要求各级地方政府必须树立网络群体性事件常态化的应急管理意识，及早预防，做到不打无准备的仗。

(二)机制体制创新：建立健全网络群体性事件的应急管理体制。应对网络舆情群体性事件，地方政府应建构起一种快速反应的速度、能力与机制多位一体的应急管理体系。首先应建立快速反应机制，坚持多管齐下的应对之策：必须第一时间调查处理、第一时间发布正确的权威消息，在信息公开上必须与谣言赛跑。杭州飚车案中西湖交警大队随意的新闻发布和上海“钓鱼执法”事件中浦东交通行政执法局轻率的调查结论都迅速点燃了网络舆情与媒体的双重诘问和民众讨伐的怒火，成为公共危机大爆发的导火索。类似的“权威消息”发布存在明显的问题，各级地方政府必须引以为戒。
　　其次，完善信息收集、甄别、回应的系统性能力。地方政府应逐步成立网络舆情管理中心，负责汇总、分析和整理各部门收集的网络舆情，协助各职能部门制定灵活的应对之策。此外，政府需不断加强网络舆情管理的技术手段，完善硬件设施，借助于先进的技术设施对网络舆情进行收集、甄别、预警。这两个方面构成了政府应对网络舆情群体性公共危机事件预警与治理的基础。

　　再次，建构多元的网上舆情预警与管理机制，提高舆情应对能力。政府除了重视利用自身现有的网上舆情监控系统，进一步加强重点敏感单位和门户网站的网上舆情直报工作之外，积极构建层级警报制度，实现长线预测，短线预报，像发布天气预报一样对网上舆情进行报送。

(三)治理平台与载体创新：加快推进电子政府建设。建设电子政府是政府管理创新最有效的途径，意味着政府必须与时俱进的借助网络建构起新型的治理平台，实现电子政府治理功能与互动方式的“转型升级”。电子政府不应该仅限于政府信息公开的渠道创新，提升政府公共服务的质量，更应该加速网络民意调查与论坛即时互动、沟通功能的开发与提升。而即时的互动、沟通平台与载体，既有助于政府迅速了解民意并对民意适时作出反映，也有助于公民利益诉求的实现，从而提高公民的满意度和政府治理的合法性基础。如杭州市通过网络与视频直播开放式决策相关信息，政府决策吸纳网友意见，并通过政务论坛实现与广大网民的良性互动，社会反响非常好。《人民日报》、《大公报》、中央人民政府网、新华网等上百家国内有影响力的主流媒体及门户网站进行了相关报道或转载。因此，加快政府治理平台和载体创新，推进电子政府建设，打造更加高效、透明、互动、民主的现代政府，无疑可为应对网络群体性事件奠定必要的基础。(四)回应方式创新：建立网络新闻发言人和网评员制度。网络时代的政府创新，必然要求建立专职与兼职、常任与临时相结合的网络新闻发言人和评论员队伍，也意味着政府必须定期举办网络沟通交流会或新闻发布会。在网络群体性事件发生之时，第一时间在网络社区发布相关权威信息，做到发言精确权威，对网络舆情进行有针对的回应和引导，掌握网络群体性事件应对的主动权。同时加强网上舆论阵地建设，提高网络舆情引导水平，讲求引导艺术，把网络舆论引导能力建设放在突出位置，使之成为常态化的长效机制。这既是政府信息公开制度的创新与完善，也是尽快平息负面舆情，恢复网上网下秩序的必然要求。(五)治理结构创新：建构多元社会主体良性互动的网络化治理体系。互联网作为超大舆论场或舆情产生、传播的公共域，相对来讲，治理难度更大。因此，仅仅依靠网络互动或者政府唱独角戏显然是不够的。这就要求地方政府在建构网络群体性治理机制的时候还必须与传统媒体、网络社区及公民社会建立良好的合作治理机制，以实现公共利益的最大化，达到善治的状态。
　　一是要积极发挥传统媒体的优势，利用其对事件做深度发掘，有助于引导公众对群体性事件的理性态度。二是必须规范各类网站对敏感事件的信息发布和自主治理，并促使其参与到群体性事件的防治，坚决阻止和避免不实报道与信息炒作，积极维护社会稳定。三是要充分利用互联网自律协会，发挥非政府组织在互联网治理中的作用。及时向传统媒体、各类网站、互联网自治协会等提供突发事件和政府应对举措的重要信息，通报政府工作的最新动态，促使他们发挥沟通媒介和网络社区自主治理的功能。四是要创新网络舆情管理机制，如浙江在线等网站开辟“社情民意网上通道”，鼓励网民实名反映问题、举报和揭发各种非法行为。如果政府或相关网站能够对讲真话、反实情的网民授予“荣誉网民”等精神称号，给予虚拟网络货币奖励等等。通过舆情管理机制创新，自然可以达到充分利用社会多元力量，从而形成网络群体性事件多元主体沟通、互动的多中心治理模式，并实现公共利益的最大化。

(六)责任追究机制创新：完善问责制度。网络舆情的大爆发通常与网民的正义感相关联，很多网络舆情的传播都是基于义愤或对社会不公现象的痛恨。而无论是为了维护正义原则的有效性还是保证社会持续的稳定，整个社会都必须求助于制度的保障，那就是通过一定的惩罚机制，惩治非正义行为，以使社会正义原则持续有效。
　　因此，惩治突发性公共事件的相关责任人本质上就是维护社会公平、舒缓义愤心理、实现社会稳定的必然要求。这就必然要求我们的政府尽快完善官员问责制，依法严肃处理造成恶劣影响的直接责任人。同时，对那些恶意散布虚假信息或对网络监督压制、打击、报复的，要依据情节轻重和危害程度，采取行政和法律手段进行惩处。唯有情、理、法的有效统一，网络群体性事件才能得到最快的平息。

　　（作者系浙江省委党校公共管理教研部讲师、博士）