作者：罗凯
——访北京邮电大学经济管理学院副教授夏俊 作为对前一阶段电信“村通工程”的延续和发展，宽带互联网接入与应用被明确定义为新时期农村信息化的重要目标。尽管通过各级政府和相关企业的共同努力，目前取得了许多成绩，但是，各地发展不均衡、重复建设、资源浪费、农民急需的信息服务得不到满足等问题依然普遍存在。日前，记者就这些问题对北京邮电大学经济管理学院副教授、信息通信经济与政策研究领域国际知名学者夏俊博士进行了独家专访。夏俊早年曾经在美国芝加哥大学和英国伦敦经济学院从事研究，近年担任美国印第安纳大学客座研究员和柏林格林州立大学访问教授，是通信经济与政策研究领域权威国际期刊的专题主编。夏俊认为，目前我国的农村信息化工作缺乏明确而系统的目标定义和显性而长效的制度安排，这使得实际实施效果大打折扣，因此，很有必要对制订通向未来整合的管制激励政策和治理机制安排等问题进行探讨。
成绩显著 问题犹存
记者：今年“七一”前夕，我参与了报社为纪念建党90周年而推出的“红色通信老区行”系列报道任务，由于革命老区多为农村，所以这次报道的一项重要内容就是农村信息化发展。在老区农村，我亲眼看到了农民用上了手机，家里装上了宽带，乡里建立了信息服务站。可是，手机仅仅是用来打电话，宽带也只是年轻人用来聊天和玩游戏的工具，信息服务站更是乏人问津，形同虚设。对此，您怎样看待我国农村信息化的发展？
夏俊：农村信息化作为一项全国性政策举措，主要工作内容不外乎“接入”和“应用”两个层面，目前工作已经取得了显著的成绩。继2005年全面启动电话“村通工程”后，截至2010年年底，电信业已在全国范围内实现行政村通电话，完成了“十一五”预定目标。在此基础之上，为了配合更高一层的新农村建设目标，并与国家整体信息化战略同步，政府开始将农村电信普遍服务概念提升为缩小数字鸿沟、由社区接入转向综合信息运用。在最新的农村信息化目标定义中，传统电信、互联网和广播电视的接入和综合运用被提到议事日程和付诸实践。其中一个显性目标是实现自然村通电话和“宽带到村，信息到户”。从全国范围来看，涉农网站、乡镇政府网站、乡村信息服务站（点）、宽带接入和网民数量都有显著增加。
信息化应该对农民的生产生活产生积极影响，比如获取商业信息和促进农产品交易；获取农业生产技术信息，提高生产效率；掌握相关法规和制度；繁荣和丰富农村社区文化生活等等。然而，正如你刚才所说的，农民到底会不会用“信息化”，有没有意识用“信息化”，用不用得起“信息化”，这几个关于需求的问题确实值得我们深思。另外，各地农村信息化发展不协调、重复建设、城乡数字鸿沟持续拉大等问题还有待进一步解决。
明确目标 完善制度
记者：从这些年的政策文件就可以看出，国家已将农业和农村政策上升到新的历史高度。国家十几个部门就农业发展展开了各自的推进工作，农村信息化作为其中重要的一项举措也已实施多年，您认为此项任务的推进还存在哪些问题呢？
夏俊：不可否认的是，世界上还没有任何一个国家和地区像中国这么高调重视农村信息化的发展。但是，我国的农村信息化是在缺乏充分理论论证的条件下提出的，譬如，既未对农村信息化目标做出明确细化和有机整合的定义和规划，又未针对实现目标制订明确的管制激励政策和进行有效的治理安排，迄今并未形成一个有机统一的农村信息化政策和监管框架及平台，使得各部门、各地方、各单位、各环节各自为政，缺乏沟通协作和长效的制度保障，导致难以达到预期效果。
比如新阶段的“农村信息化”，尽管已将传统的“普遍服务”概念（即“接入”）升级为“综合信息服务”（即“应用”）。但是，“农村信息化”的具体目标仍然不够系统和明了。作为国家信息化的整体纲领性文件，“2006~2020年国家信息化发展战略”（以下简称“战略”）确立了“以信息化带动工业化、以工业化促进信息化”的基调，但是，其余多为纲领性和定性目标，既没有对国家整体信息化目标具体规定，更没有农村信息化具体目标。同时，相关部委也根据该“战略”和“一号文件”精神颁布了相应的部门条令或通知，其在具体目标定义上同样是模糊不清的。
再比如说“村通工程”，其目标虽相对明确，但实施主要依靠行政命令。这种部门分散的管制治理体制往往会导致部门分割和缺乏统一协调。而且，这种行政命令主导的管制模式缺乏激励机制，在市场化过程中势必缺乏可持续性。尽管如此，诸“村通工程”迄今都能够按照预期计划顺利进展。可见，在明确目标和责任者的前提下，行政命令方式目前在中国仍然不失为一种实用的制度安排，尤其是针对特定时间框架下的大范围公共工程行动更是如此。
激励体系 治理安排
记者：既然您提出当前的农村信息化缺乏有机统一的政策和监管平台，那么，您认为应建立怎样的制度保障机制和监管框架呢？
夏俊：一个完善的制度安排必须是“自实施”的，考虑中国农村信息化活动的制度安排，可以从识别该活动的制度需求和制度设计所应遵循的基本原则与所处的整体制度环境开始。在此基础之上，在明确农村信息化长期规划和短期目标的前提下，进而设计一个系统、长效和整合的管制激励体系和治理机制。
中国可以考虑探索一个中央和地方各级政府的分层负责管制激励体制，该体制考虑地区差异，鼓励地方政府和社区行动，鼓励广泛地参与，体现市场与计划相结合。考虑到潜在的高额制度成本，具体信息化建设项目当前可以采用邀约的方式，由农村信息化主管机构与供应商签订合同。而从长远来看，需要探索更加市场化的方式，例如拍卖和招标。拍卖和招标作为古老而成熟的商业模式，应结合中国当前实际情况加以创新性运用。例如，可以考虑将农村信息化项目与相关农村社区建设工程，比如与邮政、电力、公路、卫生、文化、教育、图书馆捆绑，部分地区甚至可以将其与其他特许专营权，如烟、酒等捆绑拍卖，当然，在具体政策方案设计和选择时需要更周密的论证。如此，不但可以通过范围经济降低建设成本，还可能通过捆绑专营权而减少资金需求，甚至可以部分实现农村信息化的市场化供给。此外，对于那些符合市场化条件的应用平台可以考虑通过特许专营进行商业化运作。总之，管制激励设计需要有创造性。
管制激励政策必须辅之以有效的治理机制安排，可以考虑探索建立一个多级委员会体制。委员会的主要职能表现在两大方面，即政策执行者和政策咨询者。首先，各级委员会整合其管辖范围内的农村信息化资源和活动。其次，它们还担负着向本级政府就农村信息化目标和制度安排等问题提供评价、改进和咨询意见。中央级委员会可命名为：“普遍服务与信息化中央与地方联合委员会”，其成员构成主要包括：中央政府有关部门的官员，例如工信部、发改委、农业部、国资委、财政部等；信息通信产业界代表；有资格的独立个人代表；地方政府官员。地方级委员会则可称为：“普遍服务与信息化地方领导小组”，其成员构成主要包括：地方政府有关部门的官员，例如通信管理局、地方发改委、地方国资委（局）、地方农业厅（局）、地方财政厅（局）；地方信息通信产业界代表；有资格的独立个体代表；下一级政府官员。委员会治理结构可以考虑联席、挂靠和领衔的原则。如此可以促进各级委员会起到“整合者”的作用，以整合目标、政策、资源和主体。此外需要说明的是，每一级“委员会”中都包括了低一级政府官员，他们主要起到各级委员会之间的联系和纽带作用。