作者：中共甘孜州委调研组
2009年2月，四川省委、省政府决定在全省藏区实施“牧民定居行动计划”，甘孜州共规划建设866个牧民定居点57301户定居房，帮助260680多人实现定居。康定县塔公乡江巴村，是全省“牧民定居行动计划”示范村，也是全省社会管理创新综合试点村，州、县实事求是，开拓创新，着力打造“网格化管理、组团式服务、群众性自治”牧民定居点社会管理模式，力争用一至两年时间在全省乃至全国率先建立起牧民定居点社会服务管理新格局，形成具有时代特征、藏区特点、牧区特色的社会服务管理新体系，为推进全省乃至全国基层社会管理创新提供经验和借鉴。
一、主要做法
（一）创新社会管理模式――实行网格化管理
牧民定居点全部建成后，将一个村规划建设成一个或多个牧民定居点，或多个村规划建设成一个牧民定居点，牧民定居点成为牧区社会管理基本单元，每个牧民定居点为一个网格，实行网格化管理。
1.建立“1+3”社会管理体制。“1”，指村党支部；“3”，指村民会议及其代表会议、村民委员会和村务监督委员会，形成村党支部行使领导权、村民会议及其代表会议行使决策权、村民委员会行使执行权、村务监督委员会行使监督评判权，“四权”协调规范运行，优势互补、相互配合，形成新的基层社会管理体制。
2.搭建“六六”社会管理构架。每个网格即牧民定居点设立6个管理服务站，即公益事业服务站、便民服务代办站、环境卫生监督站、医疗卫生站、志愿者服务站、畜牧科技服务站；6个管理服务室，即文体活动室、计生服务室、公安警务室（并治安巡逻队）、法律服务室、人民调解室、村级广播室。
3.构建“四位一体”社会管理格局。结合牧区实际，不断创新体制机制，着力构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与“四位一体”的社会管理新格局。
一是加强党的领导。按照上级部署要求，州、县、乡、村均成立了社会管理创新综合试点工作领导机构和工作机构，统筹协调各项工作开展。康定县32个部门单位也分别成立了相应的工作机构，落实专人负责综合试点工作，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。
二是强化政府职责。研究制订《康定县塔公乡江巴村社会管理创新综合试点工作实施方案》，将社会管理创新内容细化为10个大项50个小项，实行项目化管理。每一个项目都明确了牵头单位和责任单位及责任人，形成各负其责又相互配合的工作机制，确保工作运转协调、运行高效。
三是推动社会协同。县政府制定出台社会组织参与政府购买服务和承接政府有关职能的实施意见，进一步发挥群团组织的职能，注重发挥各类社会组织、各类经济组织、基层自治组织等社会力量的协同作用，不断发挥行业协会等社会组织的专业优势，充分发挥村民委员会自治功能，实现基层民主自治与政府行政管理的有机结合。
四是动员公众参与。积极探索群众参与社会服务管理的有效途径，支持、推动村民依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。建立社会志愿者服务队伍，制定服务计时和品牌社会志愿服务队伍、星级志愿者评定等办法，鼓励和引导牧民群众搞好互助服务服务。
4.实行寺庙社会化管理。把寺庙作为基层社会单位，纳入社会建设和管理范围，引导藏传佛教与社会主义社会相适应。
一是成立领导管理机构。乡党委成立藏传佛教工作领导小组，村支部成立寺庙管理委员会，加强对藏传佛教工作的领导。乡建立寺庙管理联席会议制度，村设立寺庙管理委员会（与村支部成立的寺庙管理委员会实行“两块牌子、一套人马”），确保每个寺庙都有明确的管理主体、责任到人。乡、村分别设立评议委员会，对寺庙管理组织的工作进行评议。
二是完善民主管理组织。寺庙设立民主管理委员会（简称“民管会”），均由民主选举产生。民管会下设教务小组、财务小组、文物小组、治安小组及维修小组等五个小组。每个小组的主管由民管会中具体分管和领导担任，组长从每组成员中民主选举产生。
3.明确管理服务内容。把社会公共服务覆盖到寺庙，加强寺庙危旧房改造，实施寺庙通水、通电、通路、通讯、通广播电视“五通工程”，开展电视、书刊、网络等现代文化“三进寺庙”活动，改善寺庙社会公共服务设施。完善僧尼社会保障，将僧尼纳入居民养老保险、医疗和最低生活保障范围，让他们享受到改革发展成果。
（二）创建社会管理服务工作平台――实行组团式服务
1.建立便民服务中心及牧民定居点便民服务代办站。在乡建立起功能齐全的便民服务中心，主要提供文化科技、卫生计生、社会保障、社会救助、劳动就业、社会保障、社会救助、政策咨询等政府公共服务。依托乡便民服务中心，在牧民定居点设立便民服务代办站，由包村干部、村干部、大学生“村官”等轮流坐班实行“一站式”服务。
2.社会管理综合信息数据库。将政务外网延伸至牧民定居点，依托其构建包括区域基本概况、土地资源情况、人口基本情况、经济发展情况、基础设施建设情况、产业发展情况、劳动就业及社会保障、环境卫生、教育文化、社会管理情况等10个数据模块，涉及公安、民政等32个部门和单位，纵向上实现县、乡、村的链接，横向上实现县级社会管理职能部门的跨部门信息共享，提高社会管理信息化水平。
3.由党员牵头的“服务联盟”。村党支部及牧民定居点党小组以牧民定居点为单元，把党员志愿者队伍、青年志愿者队伍、法律服务队伍、助老助残服务队伍等各类志愿服务队伍整合为牧民定居点“服务联盟”，实施统一管理。“服务联盟”向牧民定居点全体村民免费提供文化、医疗、环境、治安、培训、法律咨询等各类服务。
（三）创立村级治理模式――实行群众性自治
1.健全多元治理机制。在建立健全村民会议及其代表会议、村务公共监督小组、民主理财小组、村委会各下属委员会的同时，成立议事会，主要由牧民定居点的人大代表、政协委员、有威信人士和村民代表组成。引导农民成立牦牛养殖协会、旅游民居接待协会等合作组织，发挥老年协会、红白理事会等社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，发挥治安巡防协会、文化娱乐协会等社会组织的服务性、公益性、互助性作用，逐步形成以党组织为核心、群众性自治组织为基础、便民服务代办站为依托、社会经济组织为补充、牧民群众广泛参与的治理结构。
2.完善村民治理机制。一是实行“组合竞选制”基层民主选举模式。由村民自由推选多名村民委员会主任候选人和众多村委会委员候选人。村委会主任候选人从众多村委会委员候选人中自由提名其“组合”“竞选”的村委会班子人选并张榜公布，数日后召开全体选民大会进行无记名投票，第一轮差额选举村委会主任，第二轮对当选的村委会主任提名的村委会委员再进行差额选举，最后完成“组合竞选”的全过程。二是实行村级重大事务“五票制”。就是在村党组织的领导下，采取户主意见票、两委论证票、党员审议票、村民代表会议(村民会议)表决票、群众评议票等“五票”的方式，对村级重大事务进行民主决策的制度，提升村级重大事务决策民主化、科学化、规范化水平。三是实行村级财务“三二制”。实施“两代管”，对村级账务、资金实现报账制，统一由乡财务中心代管；推行“两公开”，公开年度收支计划，公开财务收支情况；严格“两审核”，严格民主监督审核，严格业务规范审核，报账员在报账前，将村委会主任签批的收支票据送交民主理财小组审核；在报账时，乡财务中心依法对报账所有单据进行严格审核。
3.建立民主管理和监督约束机制。一是建立民主管理制度。包括农村党支部、村委会、村民代表会的民主选举制度；村经济社会发展规划和年度计划、村政发展规划、村内兴办公益事业、建设重点项目以及涉及全体村民利益的大事的民主决策制度；由村民代表会对村内计划生育指标分配、社会救济等方面讨论决定和对村集体财务实行民主理财的民主管理制度；以村务公开、村级财务审计、村财乡代管和民主评议村干部为主要内容的民主监督制度。二是建立村务运作体系。建立《村民自治章程》，明确各类村级组织之间的关系和工作程序，实行严格的工作制度，使农村的各项活动都依法照章行事。建立《村干部施政守则》、《村规民约》，加强自我教育、自我管理、自我约束。建立奖惩和监督制约机制，建立各项制度和运作规范，保证各项制度能够长期、正常运转。三是建立监督约束方式。落实乡加强村级治理的责任，对所辖地区发生村干部重大违纪违法案件的，追究乡党政主要负责人责任；建立村干部任期经济责任审计、离任审计和责任追究制度；建立村级计划生育、环境综合治理、安全生产“一票否决”制；建立村干部廉政谈话、个人重大事项报告、述职述廉等制度，定期组织党员代表和村民代表对村干部进行民主评议。
二、保障措施
（一）建立绩效考核评价机制，目标导向。
一是建立绩效考评标准。出台《关于村级组织工作绩效考评标准及办法》，科学设定评估指标，将村级工作划分为组织建设、计划生育、安全生产、生态环境保护、惠农政策落实等五大共性指标，引导村干部把工作中心转移到做好社会管理服务工作上来。二是创新考核评价方式。实行以“村级工作目标化、考核工作阶段化、待遇绩效化”为主要内容的考核管理模式，采取指标考核、领导评议、公众评议、督查核实的评估方式，客观评价村级组织依法依规履职、完成县乡年度工作任务情况及工作成效。三是强化考核评估结果运用。本着奖优、治庸、治懒、罚劣的原则，把考评结果作为改进村级治理工作的重要依据，作为发放村干部报酬的重要依据，作为村干部选拔使用的重要依据，作为村干部评先评优的重要依据，作为村争取政策项目资金的重要依据。
（二）建立工作保障机制，政策激励。
一是推进乡政府工作职能转变。重新确定塔公乡“三定”方案，设3个办公室（党群办公室、社会事务办公室、综合服务办公室）、3个工作中心（综治维稳群众工作中心、大调解协调中心、便民服务中心）。重新制订塔公乡目标管理办法，取消对该乡经济目标考核，促进政府职能转变。
二是建立村干部保障激励制度。积极推荐政治素质好、议政能力强的村干部担任各级党代表、人大代表、政协委员；每三年公开评选表彰一批优秀村支部书记，适当选聘优秀村支部书记为乡（镇）站所工作人员，按程序适量录用村主任干部为乡（镇）公务员；县、乡（镇）定期组织村支部书记进行集中轮训或组织村主任干部外出考察学习。
三是建立村级经费保障制度。以塔公乡新的职能为预算编制依据，规范预算管理，同时调整支出结构，保障职能调整后运行顺畅。将村及牧民定居点办公、运转经费和工作人员工资待遇纳入财政预算，并建立自然增长机制。推行村干部工资保发、养老保险、医疗保障“三保”制度，建立在职定编村干部大病救助基金机制，解决村组干部后顾之忧。
四是加快以民生为重点的社会建设。投资800万元建成面积12000多平方米的便民服务中心，开设农保、公安、民政、医保计生等办证服务窗口。规划建设牧民定居点垃圾回收处理站，集中处理村民生活垃圾。县上将每年新增地方财力的30%用于改善以民生为重点的社会建设，增强社会管理和公共服务功能。
五是培育发展优势特色产业。采取集中圈养和科学喂养，大力发展畜牧养殖、加工，促进牧民增收致富。发挥资源优势和区位优势，深度挖掘藏族民俗文化和草原文化资源，给予特殊扶持政策，引导牧民群众因地制宜发展草原生态旅游，搞好旅游民居接待，尽快增收致富。
（三）加强思想文化教育，宣传引导。
一是加强思想文化建设。扎实开展以建设“新家园、倡导新生活、弘扬新风尚”为目标的群众性精神文明创建活动，引导牧民群众养成健康文明生活习惯。切实抓好以图书、电视、现代文化知识为主要内容的现代文化“三进寺庙”活动，积极开展“争创和谐寺庙、争做文明僧人”活动，增强僧人公民意识、国家意识。持续宣传实施“三大民生工程”给藏区带来的巨大变化，引导广大牧民群众爱国感恩。
二是广泛深入宣传发动。通过广播、电视、报刊等媒体和形式，大力宣传社会管理创新的重要性和必要性，不断提高基层干部群众知晓度和参与率。同时，通过召开专题讨论会、群众座谈会、工作推进会等形式和渠道，营造“社会协同、全民参与，纵向到底、横向到边”的工作氛围。
三是切实转变基层干部作风。建立落实干部走访谈话制度，乡党委书记每年与其他乡干部及村“两委”一把手谈话一次，乡其他干部每年深入到联系村组与所有牧户访谈一次，村“两委”一把手每年与本村所有牧民谈心谈话一次。建立落实乡村干部“民情日记”、“工作日志”制度，与乡村干部年度考核评定等次挂钩。
三、初步成效
通过创新牧民定居点社会管理，受到广大牧民群众普遍欢迎和衷心拥护。实践证明，创新社会管理不仅是一项群众满意工程，也是一项做好新时期群众工作、巩固党在藏区的执政基础、确保牧区长治久安的一项基础工程。
（一）村党组织的领导核心作用有效发挥。2010年县委出台《关于进一步加强村党组织和干部队伍建设的意见》，采取单独建党支部或联合建党支部的方式，实现村级党组织全覆盖。推行党员“3523”发展模式（培养3－5名入党积极分子，发展2－3名党员），扩大牧区党的工作覆盖面。县财政每年补贴100多万用于保障和提高村干部待遇，党组织战斗堡垒作用、村干部模范带头作用和广大党员先锋模范作用得到发挥。一些党员特别是党员干部成为了党风政风的形象员、经济发展的领头员、矛盾纠纷的调处员、法律政策的宣传员、农村技术的推广员。
（二）乡村干部工作热情充分激发。把乡班子副职的推荐权交给乡党委，把调整乡班子成员的建议权一并赋予乡党委，把乡干部问责的处理权下放至乡，共把14个县级部门72项职权向塔公乡下放。一位在乡（镇）工作20多年的老同志发出由衷的感慨：“以前总觉得每天没事干，现在每天都有干不完的事。虽然每天两眼一睁忙到熄灯，但是我们比过去有劲头，也有奔头”。村民洛科感概地说：“过去村干部，有的外出打工经商，成为“外出”村官;有的草场放牧，成了“挂名”村官。现在村干部轮流坐班，全天候为民服务”。
（三）牧民群众深切感受到实惠与方便。江巴村便民服务代办站的服务已覆盖社保、医保等9个大项目30多个小项目。村民普巴塔兴奋地说：“过去，一有什么事就要往县城跑，来来回回就是一天，来往车费就要近100元，现在基本在家门口就能解决了”。据统计，乡便民服务中心已累计服务村民1320多人次，村民平均满意率达到94%。便民服务中心工作范围及职能还在进一步拓展和延伸，从单一的咨询办证服务转向综合服务。值得一提的是，自从江巴村建立公安警务室并配置治安巡逻队后，治安案件已大大减少，村民对社会治安的满意率达85%以上。
（四）牧民定居行动计划综合效应开始显现。将牧民定居房建设与配套服务和基础设施建设相结合，牧民定居点建设与培育优势产业、增加牧民群众收入等方面相结合。积极推进以普及科学卫生知识、改善饮用水卫生条件、改造厕所和除害防病为主要内容的文明创建活动，定期组织村民进行杀灭病媒生物及清除其孳生地的活动。目前，牧民群众大卫生观念逐步树立，居住卫生环境逐步改善，一些牧户已开始搞起旅游民居接待。据不完全统计，今年全村计划接待旅游者1万人次，实现旅游收入200万元，实现牧民由低水平定居向高水平安居的转变。
（五）党群干群联系更加密切。在人们的概念中，法庭是在城市里的，法官是坐在大堂里判案的。如今法庭来到草场屋头，来到牧民群众身边。一部车、一条横幅、几张桌子，法庭的程序一个不少，但严肃中又多了几分亲和力。“巡回法庭”的成立，是法院在社会管理创新中坚持司法为民的重要举措，让牧民群众感到公平正义就在身边。在开展“挂帮包”活动中，乡、村干部共走访农户279户，结对帮扶45户，一批关乎民生福祉的问题纷纷得以解决。广大牧民群众与基层组织之间的理解多了，埋怨少了；信任多了，隔阂少了，密切了党群干群关系，也使基层组织的向心力、感召力、凝聚力得到进一步增强。