作者： 张晓歌 张 虹  

 党的十六届四中全会在党的历史上第一次把“逐步推进党务公开”提上了议事日程。党的十七大报告强调“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开”。新修订的《中国共产党章程》在党的组织制度的规定中又明确了“党的各级组织要按规定实行党务公开”。这是进一步推进党内民主建设的重大举措，必将对党内民主的发展产生重大而深远的影响。然而，党务公开作为一项组织制度来实行，仍需要在实践中探索。因此，如何推进党务公开是值得思考的问题。

一  党务公开的科学界定

科学界定党务公开的含义，这是党务公开的前提。什么是党务公开？目前在认识上还不一致。有人认为，党务公开首先是指地方各级党委进行的领导活动和党务活动，除涉及党和国家机密的以外，都要尽量公开，增强党务工作的透明度。显然，把党务公开首先界定在“地方各级党委进行的领导活动和党务活动”是不科学的。党务公开是指党内权力运作过程的公开，渗透于权力运作的诸多环节，体现于各种制度中。具体来说，党务公开就是根据《中国共产党章程》等党内有关法规的规定，将党的工作和党的活动，除涉及党和国家机密的以外，都要予以公开。如重大决策过程的公开，选举中提名过程的公开，候选人资料的公开等。党务公开的目的是增加党务工作的透明度，保证广大党员的知情权。

从党务公开的范围看，大致分为两个层面：第一个层面是对广大党员公开，为党员广泛参与党内事务，发展党内民主创造条件。第二个层面是根据实际情况，一些党内事务和党的活动还要向党外群众和整个社会公开。这一层面的党务公开对于增强民众对党的信任和支持，加强执政党合法性建设具有重要意义，也是构建和谐社会的内在要求。

从党务公开的内容看，需要依据一定标准对党务公开的内容进行科学分类。总的要求是力求全面、真实，凡属党内法规要求公开的内容，凡是党员、群众关注的重大事项和热点问题，只要不涉及党和国家的秘密，都要按照有关规定在适当范围内以适当方式予以公开。其内容主要包括：

一是党组织的决策活动、执行决策的活动和对其监督的活动要公开透明。如党组织关于经济建设和社会发展的重大决策、决定、决议，党组织任期目标和阶段工作重点，涉及群众利益的重要政策措施等。二是干部选举和任免的规则、过程和结果等要公开透明。如民主测评结果和廉洁自律情况，武汉市等地方公开选拔领导干部的操作透明度，可以视为党务公开的“试水”。三是党组织所掌握的有关重大信息适时向党员以至社会通报。四是党员交纳的党费及其使用情况应在一定范围内及时向党员公布。五是有关党的历史档案逐步适时公开。也就是要根据具体情况，对历史档案规定解密的时限和范围，而不应不分范围地无限期保密下去。

二  党务公开的重要意义

党务公开是党内民主的一项重要内容，又是现代民主政治中衡量一个执政党民主执政的标尺。这是因为：

1 党务公开是党员行使民主权利的有力保障。

党员是党的主体，即党的主人，在党的建设、党内民主及党的一切活动中处于自主、积极、主动的地位。中国共产党是一个由 7000多万党员组成的具有共同理想和奋斗目标的党，这就决定了党员既是党的肌体的细胞，又是党内民主的主体。因此，党员在党内生活中所处的主体地位，决定了党员必须以主人翁的姿态参与党内事务，主动行使权利。党章明确规定党员享有八个方面的权利，其中知情权是党员的一项基本权利，是党员行使其他各项权利的基础，也是党内民主的前提条件。而只有实行党务公开，才能保障党员的知情权，使党员更好的了解和参与党内事务，这正是十六届四中全会《决定》提出“逐步推进党务公开”的宗旨所在。没有党务公开，就没有党员的知情权；没有党员的知情权，也就谈不上党员行使表决权、选举权以及参与党内事务和政策的讨论权；没有党员在党内生活中的主体地位，党员的民主权利只能是一句空话。正如列宁所说的，没有公开性而谈民主是很可笑的。

2 党务公开是党内监督的有效手段。

党务公开的实质是把党内权力行使者和权力运行过程置于党员、群众的广泛监督之下，防止权力失控、决策失误、行为失范。长期以来，由于监督机制的不完善，党内监督仍是薄弱环节，致使权力在运行时出现了缺乏制约的“绝对权力”。这无疑与党内事务公开程度和透明度低有很大关系，也是造成权力腐败的一个重要原因。据《中国青年报》报道四川党建研究会的调查报告《当前党内监督的现状及对策》显示，在受访者中，有 56.4%的人认为党内权力运行没有公开，29.8%的人认为是表面公开而实质未公开，削弱了党内监督的力度。湖南郴州特大腐败案件被揭露后，众人反思其原因，就是权力运行不公开、不透明所致。尽管目前各级纪检监察机关对党内腐败的查处力度不断加大，查处的级别越来越高，但还是没有能够从根本上遏制它们的蔓延趋势。而党务公开正是化解困局的妙招，犹如一剂回春的良药，它找到了权力体系的症结所在，对于规范权力体系的运行，避免权力的“暗箱”操作，让权力在阳光下进行，具有重要的意义。

3 党务公开是决策科学化、民主化的必要条件。

党的十四届四中全会《决定》明确指出“：决策民主化是发展党内民主的重要内容，也是实现决策科学化的前提。”[1这]一规定不仅有着广泛的实践基础，而且有着深刻的理论依据。我们党是用马克思主义的科学理论武装起来的，辩证唯物主义、历史唯物主义的世界观决定了我们必须把民主集中制运用到党内决策过程中，即民主决策。党内民主决策可以分为两个方面，一是领导班子内部民主决策，二是普通党员参与决策，并且是参与重大问题的决策。按照列宁的思想，重大问题应由全体党员讨论决定，日常小事不必全党讨论。应该说这一思想仍具有现实指导意义。这是由于在市场经济条件下，多种所有制成分必然带来多元的社会结构，形成多元的利益格局，而利益群体越是多元，党内组织成份就越复杂。因此，分属于各不同社会利益群体的党员，其思想意志就不可能不受到所处社会地位的影响，这不仅给党的思想整合带来相当大的困难，而且给党的决策带来新的考验，也就是各级党组织涉及到的利益协调决策能否得到大多数党员的认同。民主决策就是让广大党员参与到决策过程中来，把自己的意见反映到决策中心，以弥补决策者的信息不足，进而提升决策的质量，减少决策的失误，达到党员思想整合的目的。“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”就是从这个意义上讲的。当然，民主决策不等于科学决策，科学决策反映的是事物客观规律，是决策过程中的优化选择，但科学决策正是建立在民主决策基础上的一种优化选择。

没有民主决策，就谈不上科学决策。而党务公开又是党内民主决策的前提。因为只有党务公开，党的有关重大事项的决策才能使广大党员有更多的了解和较高的参与度，党的决策机关和决策者所制定的决策规则、程序和结果才有较高的透明度。

4 党务公开搭建了一座密切党群关系的重要平台。

长期以来，我们党制定的许多政策制度，由于在具体执行的过程中，一些地方党组织政策制度不公开，执行措施不透明，宣传工作不到位，使一些群众产生了误解，甚至发展到了对抗情绪，影响了政策执行的效果，造成了不和谐的因素。如果通过党务公开这个平台，党的工作实现“阳光工程”，就可以将群众普遍关心的有关经济社会发展的重大政策、为民办实事的进展情况以及领导干部的选拔任用等热点、难点问题公之于众，把党的政策主张和上级的意图原原本本地传达给广大党员和群众，群众中的许多疑虑、误解就可以通过党务公开得到妥善解决，影响党群关系的许多矛盾和问题也可以通过党务公开得到有效化解，从而为密切党群之间的关系，提高对党的信任度，促进社会和谐发挥重要作用。

总之，党务公开贯穿于党内民主的各个方面，对于加强党内民主建设具有重要意义。尽管目前党务公开滞后于政务公开，与党内民主对人民民主所具有的示范带头作用还有一定的差距，但这恰恰说明，大力推进党务公开已经是十分迫切的了。

三  目前党务公开面临的主要问题

自党的十六届四中全会明确提出要逐步推进党务公开后，虽然近年来不同领域的党组织开展了党务公开的试点，取得了一些成效，但总体上讲，党务公开仍处于起步探索阶段，因而还有许多新的问题需要研究解决。从目前来看，党务公开面临的主要问题是：

1 认识上的误区阻碍了党务公开的推进。

十七大党章把党务公开作为党的组织制度的一项重要原则，明确规定“党的各级组织要按规定实行党务公开”，3[为]新形势下深入推进党务公开指明了方向。然而有的领导干部认为，党章中虽然明确规定党的各级组织要实行党务公开，但还是希望能等党务公开的具体规定出来之后再开展这项工作。也有的领导干部思想上有顾虑，不愿或不敢实行党务公开，如现在有些地方民主测评领导干部时，虽然党员干部参与了测评，但测评结果却没有向党员、群众公开，使党员的知情权得不到真正落实。还有的领导干部把党务公开混同于政务公开。从江西社会科学“十一五”规划项目关于《县级党委党务公开实证研究》调查的结果来看，有 82%的人认为党务公开与政务公开大同小异，认为有政务公开就行了，党务工作主要是党内事情，涉及党内机密，不便公开，也没有必要公开等等。这些观念和认识在一定程度上阻碍了党务公开的推进。

2操作上的形式主义抑制了党内民主的进程。

由于党务公开在一些人的眼里只是“走形式”，因而一些基层党组织对党务公开工作仅仅是摆摆样子，应付了事，出现了公开一般事务多，公开实质性问题少；公开结果多，公开依据少。如有的公开仅限于党费收缴、发展党员、评优评先，对重要决策、评优评先的结果不公开依据。还有的公开成绩多，公开问题少；不及时公开、答复和处理群众提出的问题，党务公开流于形式。实际上，还有相当多的党组织很少向党员通报党务情况，甚至连党费的缴纳和使用都不向党员公布。显然，操作上的形式主义抑制了党内民主的进程。

3制度程序的不完善不规范致使党员的权利缺乏保障。

现在有的党组织把党务公开看作是随领导人的主观意志而变化的事。如把本来已经决定的公开内容，因某种担心却不想公开。又如有的地方为了让选举结果符合领导意图，于是在选举的程序上动了一番脑筋，规定同意的不动笔，不同意的就动笔。表面上看似让党员行使选举权力，实际上是在亵渎党员的民主权利。在某种意义上说，这都与党务公开制度的不健全、程序的不规范有关，以致造成了党务公开的随意性较大而使党员的权利缺乏保障。另外，形式上的单一也造成了党务公开缺乏吸引力。以上这些问题的存在，根本原因就在于权力运行封闭、党内监督薄弱。而要确保党员民主权利的充分实现，根本的出路就是推进党务公开。

四  推进党务公开应把握的几个关键环节

党务公开是一项探索性的工作，也是各级党组织的一项重要任务。为防止党务公开摆“花架子”，走过场，流于形式，使党务公开工作不因人的主观意志而变化，真正体现出制度应有的“刚性”，把党务公开工作推向深入，必须把握几个关键环节：

1增强民主意识，营造党务公开氛围。

推进党务公开，首要的环节就是要求党员干部特别是领导干部增强民主意识，深刻认识推进党务公开的重大意义，即要把推进党务公开看作是发展党内民主、加强党内监督的重要举措，又要看到是加强党的执政能力建设的重要内容，是科学执政、民主治政、依法治政的最基本的要求之一，从而澄清认识误区，消除思想障碍，确立党员在党内权利的主体地位，营造党务公开的良好氛围。

2处理两个关系，积极推进党务公开。

首先，正确处理保守党的秘密与党务公开的关系。党务公开是与党所处的客观历史环境相联系的。在革命战争年代，我们党作为处于白色恐怖之下的革命党，随时可能遭受敌人的残酷围剿而不得不处于非法地位和秘密状态，党必须以一套严格的保密制度保护党组织不被敌人摧毁，因此，严格保守党的秘密就是共产党员必须遵守的纪律。今天，党已成为公开、合法的执政党，党的地位和环境发生了根本性的转变，实行党务公开，增强党组织工作的透明度不仅十分必要，而且客观条件也日益成熟，特别是随着改革开放的深入和党内民主的发展，实行党务公开就显得更加迫切。由此，党的工作和活动逐步从秘密走向公开，已成为时代发展的必然趋势。值得注意的是，在推进党务公开的过程中，一方面要消除长期以来在人们思想观念上形成的党务工作神秘感，另一方面仍要进一步明确党务公开并不意味着不遵守党的保密纪律。

其次，正确处理党务公开与政务公开的关系。党务公开与政务公开既有区别又有联系。党务公开是公开党的决策、举措、党委议事工作以及领导干部廉洁自律等工作情况，政务公开主要是公开涉及群众切身利益的行政事务、社会事务，如办事依据、程序、标准、时限、结果等。可见，在公开的内容上，党务公开主要是党的工作和活动，政务公开主要是行政事务和社会事务；在公开的范围上，党务公开不仅要向党员公开，而且有时还要向社会公开；政务公开则是向社会公开。尽管如此，但二者在公开的方式、程序及检验的标准上又体现了一致性。近些年来，政务公开已经在我国逐步展开和积极推进，体现了社会主义民主政治建设的进程。与此相比较，党务公开虽然刚刚提上议事日程，相对滞后于政务公开，但对政务公开有着直接的影响，即政务公开的发展和深化有赖于党务公开的不断推进。从这个意义上看，深入推进政务公开，就必然要求推进党务公开。因此，决不能顾此失彼，以党务公开代替政务公开，或以政务公开代替党务公开。

3.区分公开层次，把握党务公开可操作性。

中国共产党是由各级组织组成的严密的组织体系，不同的组织层次担负着不同的职责任务，这就决定了党务公开必须根据不同的组织和不同的职责要求，分层次实行党务公开。

第一个层次：党的中央组织的党务公开。主要是将党的路线、方针、政策，重大决策、举措及各项重大活动，以适当方式在一定范围内向全党公开或向全国公开。如党的十四大以来的历次全国代表大会和中央全会，从议题到内容，都在党内一定范围公开征求意见，部分的还面向党外公开征求意见；近年来在全党开展的保持共产党员先进性教育活动等就是党务公开。党的中央组织的党务公开是由中国共产党在中国政治生活中所具有的第一决策力量决定的。

第二个层次：党的地方组织的党务公开。主要是将党中央的路线、方针、政策、决策、决议、决定的贯彻执行情况向同级党委公开。同时，还要把对本地区范围内所作出的重大决策、决议及选举同级委员会的结果，向下级组织和党员公开，乃至向社会公开。如本地区经济发展战略、干部的公开选拔和任免等。这一层次的党务公开是由地方党组织在党的整个组织系统中所具有的承上启下的纽带作用决定的。

第三个层次：党的基层组织的党务公开。主要是将经常性的党务工作向党员公开，有时甚至还要向群众公开，如党费的收缴、干部的选举、发展党员公示等。这一层次的党务公开是由党的基层组织所处的基础地位决定的。

由此，各级党组织应结合自身实际，制定出具有特色、切实可行的党务公开细则，提出本级党组织党务公开的内容、形式、程序、时间、范围、责任和要求，避免党务公开“一锅煮”“、一刀切”的现象，使党务公开做到指导到位、规范到位、落实到位。

4.规范合理程序，确保党务公开成效。

党务公开的成效如何，很大程度上取决于公开的程序是否规范。一是在公开的内容上，应按照依法公开，真实可信的要求，凡是党员、群众关心的热点问题，容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公的事项，都要最大限度的公开。打开江苏镇江供电公司局域网，我们可以看到领导干部购房建房、办理婚丧喜庆事宜、子女出国学习、配偶和子女等个人重大事项的报告情况，拒收礼品礼金情况，出国（境）和跨省考察情况，执行公车使用管理规定情况，使用招待费、差旅费、电话费等情况，一目了然，真正落实了规范“公开”。当然，公开的内容此前应由党委指定的机构审核，重要事项由党委（党组）集体研究决定，需要报请上一级党组织审核的事项，要按照规定办理报批手续。二是在公开的时间上，要根据党内法规制度的规定和公开的内容事项不同，实行定期公开和随时公开，确保公开时间及时，公开时限合理。三是在公开的程序上，要按照提出、审核、公开和反馈的程序办理。如有关重要决策事项在公开前，可以通过预公开征求党内外意见，并将结果及时进行反馈，提高决策水平。总之，公开程序要力求规范，持之有据，形成一套严谨、刚性的规范程序，保证党务公开取得成效。

5.建立健全科学制度，保障党务公开推进。

科学的制度是党务公开的保证。一是建立健全责任制度。明确各级党组织主要负责人为党务公开工作的第一责任人，并严格责任追究。二是建立健全考核制度。把党务公开工作纳入各级党组织领导班子考核的重要内容，考核结果要与领导班子和领导干部评优创先、提拔使用结合起来。三是建立健全监督制度。要由专门的监督检查机构着重对党务公开的内容、程序、范围、效果等进行检查。四是建立健全评议制度。党务公开工作应广泛征求和听取党员、群众的意见和建议，使之不断改进，形成特色鲜明、简便易行的党务公开成效评价体系。江苏省镇江市实行的“党委统一领导、纪委协调监督、部门通力合作、群众积极参与”5[的]党务公开领导制度和工作机制，群众的支持率达到了 90%以上。五是建立健全其他各项制度。如党内情况通报制度、党内情况和社情民意反映制度、党内重大决策征求意见制度、实行社会公示和社会听证制度、党建专家咨询制度、党代表大会常任制等，丰富和完善党务公开的保障体系。与此同时，还应制定与党章配套的《党务公开条例》，使党务公开既有法规性，又有可操作性，推动党务公开工作的制度化。

6.创新多样形式，增强党务公开吸引力。

如前所述，党务公开作为党内监督的有效手段，就是把党内权力行使者和权力运行过程置于党员、群众的广泛监督之下。因此，党务公开的实际操作是将共性要求和个性特点相结合，创新多样的形式推进党务公开，让更多的党员、群众参与党务公开，以增强党务公开的吸引力这就对党务公开的形式提出了更高的要求：适合在一定范围的党组织内公开的内容，就要采取以党内有关会议、文件通报等形式进行公开；需要向社会公开的内容，可采取党务公开栏、电子触摸屏、新闻发布会、广播、电视、报纸刊物、意见箱、公开电话或互联网等现代科技手段进行公开。在实践中还应积极探索其他有益的公开形式，扩大党务公开的覆盖面，实现党务公开的现代化。事实上，一些党组织通过党务公开所取得的成效是值得学习借鉴的。据新华网半月谈报道，浙江省金华市纪检部门大胆地将党政纪案件进行公开审理，使“背对背”的党政纪案件审理过程变成了面对面，到 2004 年 10 月，金华市纪检部门公开审理的案件204 件，参加人数有 4000 多，审理后无一当事人提起申诉。又如 2008 年 4 月 12 日，广东湛江通过网络和电视直播县市区书记述职，述职后当场投票，结果向全社会公开，以开放和活跃的方式使党委“一把手”的工作置于群众的监督之下，通过媒体网络吸引公众参与，民众的知情权比过去大大加强。这种创新党务公开形式的尝试不仅受到了群众的好评，更重要的是体现了中国共产党立党为公、执政为民的本质要求，进而增强了党的凝聚力、亲和力和吸引力。