（作者：中国社会科学院信息化研究中心 汪向东 姜奇平）
“电子政务行政生态学理论、方法与策略研究”，是我们承担的中国社会科学院的一项A类重大课题。这项课题于2003年在中国社会科学院正式立项，2006年完成，历时3年；相关问题，我们也仍在持续关注。
2002年前后，电子政务的发展，在国内外形成空前的热潮。一方面，包括发达国家和许多发展中国家在内，各国政府对电子政务投注了巨大的热情和资源，我国也把电子政务列为信息化优先发展的战略重点；另一方面，有调查显示，发展中国家和转型国家电子政务项目的成功率极低，仅为15%。实践中反映出来的有关电子政务战略设计和道路选择的重大理论、方法和策略问题，构成了我们立项研究本课题的最初动因。
一、电子政务的实践发展
从世界范围来看，自20世纪90年代以来，随着互联网革命将全球信息化引入新的发展阶段，电子政务日益成为信息化应用的一大热点。从发达国家到发展中国家，从中央政府到地方政府，从较为初级的政府信息上网到较为高级的在线实时互动的综合政务，基于电子信息网络基础之上的电子政务，总体上看虽然历史并不长，但它在实践中已经取得不同程度的发展。
在那些相对而言发展较为领先的国家和地区，电子政务已经显现出它的巨大作用。
在我国，利用电子信息技术改进政府工作，大体经历了从办公自动化、“政府上网”到电子政务的发展过程。
在此前政务信息化发展的基础上，2001年12月，新一届国家信息化领导小组召开第一次会议，就明确提出“政府先行，带动信息化发展”的战略要求。2002年7月，国家信息化领导小组召开第二次会议，讨论通过了《关于我国电子政务建设的指导意见》，提出“十五”期间中国电子政务建设的目标，即：初步建成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台；重点业务系统建设，基础性、战略性政务信息库建设取得实质性成效，信息资源共享程度有较大提高；初步形成电子政务安全保障体系，人员培训工作得到加强，与电子政务相关法规和标准的制定取得重要进展。
为了实现上述目标，国家确定了“统一规划，加强领导；需求主导，突出重点；整合资源，拉动产业；统一标准，保障安全”的电子政务建设原则，并对我国电子政务建设做出了具体的部署。除了要完成积极推进公共服务、基本建立电子政务安全保障体系、完善电子政务相关标准化体系、加强公务员信息化培训和考核、加快推进电子政务法制建设的任务外，信息化领导小组在《关于我国电子政务建设的指导意见》中提出的以“两网、12金、4库”为内容的电子政务建设项目尤为引人注目。其中：
“两网”，即要建设和整合由“内网”和“外网”统一的电子政务网络，要求副省级以上政务部门的办公内网与副省级以下政务部门的办公网物理隔离，政务外网是政务的业务专网，与互联网逻辑隔离。
“12金”，即指建设12个电子政务业务系统，包括：（1）办公业务资源系统；（2）金关，即用于海关、商检、外经外贸等部门的对外贸易信息业务系统；（3）金税，即税务信息应用系统；（4）金融监管（含金卡），即用于银行等金融部门、信用卡等电子支付结算及金融监督与管理的信息业务系统；（5）宏观经济管理业务系统；（6）金财，即财政业务信息系统；（7）金盾，即公安业务系统；（8）金审，即政府审计信息业务系统；（9）社会保障信息业务系统；（10）金农，即农业综合管理与服务信息业务系统；（11）金质，即质量监督检验检疫信息业务系统；（12）金水，即水利信息化业务系统。
“4库”，即启动建设4个重要的政务资源信息库，包括：（1）人口基础信息库；（2）法人单位基础信息库；（3）自然资源和空间地理基础信息库；（4）宏观经济数据库。
在国家信息化领导小组的统一部署和大力推动下，近几年，我国的电子政务建设明显加快，推动我国政务信息化步入了一个新的历史阶段。关于电子政务理论与实践的研究，也引起了人们越来越多的兴趣。
从国内外电子政务的实践发展来看，不同国家、不同地区的电子政务发展模式，呈现出相当明显的差异。例如，联合国从2002年开始，对100多个成员国家和地区的电子政务发展进行测评，结果显示，一方面，政府部门利用信息通信技术（ICT）开展电子政务，就像其他领域的ICT建设与应用一样，发展中国家和发达国家之间存在着十分明显的数字鸿沟现象；另一方面，也有一些国家高度重视电子政务建设，以极大的政治决心、热情以及投入巨大的资源，争取在较短的时间内增强和改善电子政务的能力。
如何从理论上把握不同国家和地区电子政务发展的差异，并从中总结出带普遍性的规律，用以指导电子政务的实践？
纵观现有不同国家和地区电子政务发展的实践，人们不难看到，造成它们电子政务发展的差异，既有客观的原因，也有主观因素所致。
从客观因素上讲，电子政务的发展，显然不能脱离一个国家或地区既有的经济、社会、政治、文化等条件。我们在本书中，把这些影响一国或一个地区电子政务发展的外部因素，统称为“政务环境”，它是由多种因素构成的复杂的环境系统。联合国2003年的电子政务研究报告指出，经济因素、以往在电信基础设施和人力资源上的投入，影响电子政务就绪水平。他们的调查结果反映出，在国际间电子政务发展上，存在着非常明显的南北差距。根据这份报告的数据，总体上看，北美和欧洲国家在人力资源上比南方国家高出5－10倍；在信息基础设施上比南方国家高出4－20倍。例如，虽然美国仍有40%的人口没有上网，但非洲和中南亚国家的电信就绪水平也仅为美国的1/20；中南亚人口占到世界人口的1/3以上，但平均人力资本的能力仅有美国的20%左右。
我们中国社会科学院信息化研究中心课题组的前期研究也显示，一个国家的政务环境与其电子政务的发展呈正相关关系，其中，经济要素作为政务环境的首要环境因素，对电子政务的发展阶段水平，具有决定性影响。沟通网、创新基础和人力资源的水平也对电子政务的发展起重要的影响作用，当然，各项因素的作用方式和配合程度不同，也会影响电子政务总的就绪水平，更会决定电子政务实际的应用效果。
从主观因素上讲，不同国家、不同地区面对电子政务采取的态度和策略会有所不同。任何国家和地区要推进电子政务，都需要投入巨大的努力和资源，这是毫无疑问的。在有限的政府预算和其他各项具体资源条件的制约下，在政府众多的施政目标和任务并存时，对于一个国家或地区的领导者而言，且不说人们对电子政务的理解并不完全一致，即使他们十分了解电子政务的意义和作用，在决策时，也需要审时度势进行权衡和选择。
我们看到，在发展中国家中，当发展水平相对较高的智利、墨西哥选择将电子政务作为战略重点大力推进，并在某些电子政务的业务领域和某些政务提供的技术方式上，实现跨越式进步的同时，在发展水平相对较低的南部非洲及中南亚，一些国家仍不得不为解决清洁的饮水和生活用电的问题而困扰。客观环境和条件上的巨大差异，必然会反映在政府的主观战略决策上。面对电子政务，不同国家和地区的政府提出不同的发展愿景和目标，其实不仅是可以理解的，而且是值得肯定的。
进一步说，在电子政务建设上，即使有些国家和地区提出大致相似的愿景和目标，由于他们在电子政务具体策略上的优先顺序选择的不同，加上其它各种不同因素的作用，结果也会带来电子政务实施及其绩效的差异。以我们国家的不同地区为例，虽然在国家信息化领导小组的统一部署下，各地方政府也相继制订了与国家级建设规划的目标要求大体相似的各自的电子政务建设规划，但是，实践的发展仍然呈现出地区间的不平衡性来。
另外，在政府系统的纵向体系中，电子政务越往下层走，越是贴近群众的直接需求，群众对政府提供在线信息和公共服务的要求就越多样、越具体，从而，各地电子政务实施的差异性，也就反映得越加明显。
二、电子政务阶段目标和策略
分析不同国家、不同地区电子政务发展的差异性，目的是为了更清醒地认识电子政务目标设定与政务环境的关系，它有助于人们根据自己的具体条件，更为科学地制定出积极稳妥的电子政务发展策略。
我们必须认识到电子政务长远目标与阶段目标的差别。我们认为，电子政务只能分阶段推进，究其原因，主要可以归结为三点：
一是电子政务本身的复杂性和高难度。电子政务必然要求原有政务体系的改革和创新，涉及到原有行政权力乃至政治、经济利益的调整，并挑战原有的行政秩序和文化观念，因此，无论在技术上、还是从利益上看都有相当大的难度，人们对电子政务有不同的认识是不可避免的，甚至还会带来既得利益者的抵触和反对。在这种情况下，电子政务从最容易取得共识的和阻力较小的地方做起，由易到难、分阶段推进，便成为非常现实的选择；
二是各种条件和资源的制约。对任何国家和地区的政府而言，发展电子政务总是会遇到资源条件的限制，其中发展中国家面临的客观条件和资源短缺的问题往往更为突出。较之能力就绪，发展中国家在电子政务客观环境的就绪方面，往往面临更大挑战，远不是一朝一夕能完成的。比如在任何国家，公务员和一般用户的素质要达到电子政务的要求都需要一个过程，而在发展中国家这个过程就更为漫长。因此，电子政务建设与应用，就更需要循序渐进；
三是技术进步的不确定性使然。现阶段，信息通信技术的进步本身仍处在“蜂聚期”，各种新技术层出不穷，从而为实现电子政务的目标要求，不断提供更新、更多、更有力的技术手段。在这种技术飞速进步的时代，电子政务建设中的任何“一步到位”的设计思想和解决方案，显然都是天真的，甚至是愚蠢的。正确的选择应该是使电子政务建设保持良好的动态兼容性，与时俱进，不断地滚动发展。
从这种意义上讲，电子政务如果仅有远大的目标，其实远远不够，从实际操作来看，设立积极而稳妥的阶段目标和实施策略至关重要。任何超越阶段的盲目冒进或消极不前，都会产生不利的后果。
然而，对于一个特定国家和地区的政府来说，要认清特定阶段电子政务建设与应用的主客观因素，就需要有科学的测评，它是成功制订和实施电子政务阶段目标与策略的前提。而电子政务的实施，不仅能检验既定的阶段目标与策略，并且能引起相关主客观条件发生新的变化。显然，电子政务在实践的分阶段发展中滚动前进，需要有科学的理论和方法体系加以指导。
设立电子政务发展的阶段目标，制定电子政务的阶段规划和策略，还必须加强风险意识。太平洋国际政策委员会发布的报告《发展中国家电子政务路线图—电子政务的领导者应自问的十大问题》指出：“电子政务既不容易，也不廉价”。“尤其是在资源短缺的发展中国家，匆忙实施考虑不周的电子政务计划，在财务上和政治上都会造成代价高昂的错误”。事实上，国内外的相关调查研究也证明，对发展电子政务，仅抱有良好的动机远远不够，电子政务项目投资的确存在着无效和浪费的巨大风险。
我国电子政务的全面建设刚刚起步不久，它事关数以千亿元计的巨大投入，事关政府改革乃至社会主义民主政治建设大计。为避免走别人走过的弯路，降低电子政务的风险，我们需要加强研究。面对不同地区、不同阶段电子政务条件的差异，我们需要将电子政务发展与我国特有的以及各地不同的政务环境结合起来，建立科学的电子政务理论与方法体系，帮助电子政务的领导者制定更为科学的阶段目标，以确保电子政务的健康发展。
三、电子政务研究与不足
在电子政务实践推进的过程中，一方面，我们往往看到存在着片面强调电子政务共性，轻视乃至忽视各国各地电子政务及其发展阶段特殊性的倾向；存在着片面重视电子政务能力建设，轻视或忽视政务环境差异及环境建设的缺陷，存在着某种不顾自己特殊的环境与条件，盲目拷贝他人电子政务发展模式的问题。在我国长期的建设实践中，简单模仿式的“一哄而起”，更是一个屡见不鲜难以根除的顽症。另一方面，人们在对电子政务的研究中，关于电子政务阶段目标、阶段策略同特定环境条件的关系，尚缺乏足够的系统深入的认识。这类认识上的不足，同电子政务实践发展的历史不长有关，其实，电子政务的研究，在国内外都存在着巨大的发展空间。
就总体而言，国内电子政务的研究近年虽有发展，但也只能算是刚刚起步。我们认为，目前电子政务研究大致可分三类：即政策性研究、市场性研究和学术性研究。第一类研究主要是为中央和地方相关决策服务的，研究者主要是各级政府部门和专家学者；第二类有很强的商业性，成果主要体现为市场调查的分析报告，用户主要是相关的企业和投资商；第三类的研究者主要是教育与科研机构的学者，成果以专著和论文的形式发表，近来虽有一些有份量的成果问世，但总体上看系统性的研究仍显不多。
由于电子政务在我国整个信息化中的战略地位相当重要，国家非常需要高质量的研究成果，现阶段的电子政务的研究状态远远满足不了实践的需要，其总体表现可概括为“几多几少”：在电子政务相关研究中，研究“电子”的多，研究“政务”的少；商业性研究多，学术研究和政策研究少；局部问题研究多，系统全局研究少；关注电子政务能力就绪的研究多，结合环境就绪的应用研究少。特别是：
（1）在全球化和信息化背景下，各国对电子政务推进力度很大，而国内电子政务起步不久，大家高度关注并纷纷介绍国外的研究。在此过程中，如何甄别国外理论、政策和做法是否符合中国国情的问题，并没有完全解决；
（2）在政策层面，2002年，国家出台了关于电子政务的指导性文件，即《关于我国电子政务建设的指导意见》，但实际上，政策层面的进展尚缺乏理论层面足够的支持，理论研究滞后于政策制订的需求，定性与定量相结合的研究更是缺乏；
（3）从现阶段电子政务发表的成果来看，多是就事论事地对电子政务发展的某些方面进行的调查和研究结果，应急性、应景性的文章和报告很多，但系统性的、既有理论深度又有实证支持的研究非常少见；
（4）为了应急，有关方面编写出版了一些培训教材和普及性读物，多为不同研究和观点的集成，各部分之间缺乏内在的逻辑，很少见系统性的研究专著。
其实，这种研究上的欠缺不仅仅存在于我们国家。应该说，国外对电子政务研究的时间也不长，总体来看，对电子政务专题研究的明显进展是进入新世纪以后，而此前，电子政务的研究更多被包含在信息化整体研究之中。
近年，随着电子政务的广泛发展，电子政务的研究逐步从一般的信息化研究中独立出来，特别在电子政务发展环境、不同模式、能力就绪与发展阶段等方面，取得了一些有代表性的成果与进展。比如，一些学者非常关注电子政务与制度环境的关系，不过，就处理二者关系的策略选择上，不同学者持有不同的看法。有人认为，政府组织再造，对于电子政务是非常必要的；更多研究者则更关注经济、基础设施和人力资源条件差别对电子政务模式的影响。另外，电子政务绩效研究也开始得到重视。不过，对电子政务更多的研究，还是有关电子政务市场的调研分析和行政学的非专门性研究。前者一般是出自于商业机构，多偏重于分析把握电子政务的技术和市场动态，往往带有较浓的商业功利色彩，有些研究还旨在影响政府相关政策、标准的制订；后者作为政务研究的基础在欧美国家十分发达，形成了一系列有重大影响的公共行政理论学派，但更多侧重政府本身的行政规律。虽然所涉及的理论与电子政务具有内在联系，但多数研究一般不是专门针对电子政务的。
应该指出，国外电子政务的相关研究，往往主要依据发达国家，尤其是美国的公共管理理论和经验，侧重以他们的模式和标准对其他各国的实践发展加以评判，与各国实际情况往往存在脱节现象。另外，国际组织在电子政务研究的理论方法上仍远未成型，如果我们对比联合国于2002年和2003年发布的两份全球电子政务发展报告，便可看出它们所采用的理论与方法虽有一定的连续性，但也存在着明显差异，这也证明电子政务理论方法研究的不成熟。
四、“信息化不等式”：能力≠应用≠有效
电子政务与信息化其它领域的建设一样，在实施过程中，要求把信息通信技术因素与应用主体的各种非技术因素正确结合起来。这种结合不是在原有业务系统不变的基础上，简单地加入信息通信技术，而是要充分利用信息通信技术对原有业务系统的改造功能，充分发挥信息通信技术作为创新业务结构和流程、整合相关资源、更好地实现战略目标和提高竞争力的工具的作用，取得应用信息通信技术的绩效。这里，存在着信息化所需的能力、应用和绩效的关系。
为了更清晰地表述信息化的能力、应用和绩效之间的关系，我们提出“信息化不等式”的观点。“信息化不等式”可以表示为：“能力≠应用≠有效”，它是指：在信息化发展中，信息能力建设的水平不等于它的应用水平，信息能力被应用的程度也不等于由此应用而产生的实际效果。
在信息化建设中，上述“信息化不等式”具有普遍意义，当然也适用于电子政务。毫无疑问，我们开展信息化建设是为了应用，建设和应用信息能力是为了出实效。然而，事实上，人们投入大量资源所建成的信息能力，不一定能够得到充分应用；而应用了信息通信技术或已建成的信息能力，也不一定总能获得实际的绩效。
具体而言，“信息化不等式”的要点，在于以下三个方面。
（一）“能力≠应用”
这里的“能力”，是指基于信息通信技术建设起来的信息能力及其就绪状态，通常，人们用相关信息通信技术的就绪指标，如电话普及率、计算机普及率、网络接入率等，来反映被考察的特定对象的信息能力。当然，技术也不等于能力，技术要形成能力也需要遵循一系列规律。例如，我们的信息化过程中长期存在“重硬轻软”造成信息系统本身不配套的问题，说明一定的技术装备不等于能够形成相应的信息能力。不过，在这里，我们重点讨论的是技术已形成能力后的情景；这里的“应用”，是指人们利用已建成的信息能力的情况。一般而言，“能力”与“应用”之间的差，往往表现为对已建成信息能力应用得不充分或信息能力闲置的状态。
例如，过去长期以来，我国信息基础设施是制约国民经济和社会发展的瓶颈，加快信息能力的建设，增加我国信息通信技术的供给，成为当时信息化的主要任务。但随着连年巨大的资源投入，我国信息基础设施建设有了长足发展，在不少地方出现了通信资源严重闲置的现象。再如，一些地方的政府不顾当地的环境条件和用户的需求，建设了在线业务功能较为强大的网站，却并没有多少用户使用。至于信息化过程中存在的重复建设问题，更是一直困扰我国信息化建设的顽症之一。
国外在建设信息社会的实践中，同样存在着类似问题。前不久，我们中国社会科学院信息化研究中心，接待了欧盟委员会所属的研究所—Institute for Prospective Technological Studies来访的专家。据他们介绍，经过多年的信息化投入，欧盟许多成员国在电子政务、电子医疗、电子学习等诸多领域，都已经建成了相当强大的在线服务提供能力，但是，这些信息能力被实际应用的水平却一直保持在较低的状态，能力与应用间的差越来越大。这种情况已经引起欧盟的决策层及其研究支持机构的重视，他们正在对自己以往信息社会建设的战略进行深刻反思。
（二）“应用≠有效”
这里的“有效”，指的是用户对“应用”的绩效评价。显然，投入资源换来的信息通信技术或已建设起来的信息能力，如果不加以应用的话，肯定不会带来实际的绩效，应用是出实效的前提；然而，即使人们应用了已有的信息通信技术或信息能力，也还存在着一个如何应用的问题，如果应用不当，同样不能取得实效。
信息化建设具有“电子”和“业务”的双重性，人们在信息化建设早期侧重于电子信息技术和信息基础设施，在信息化应用深化的阶段会更加注重业务本身。例如，在我国企业信息化建设中，前些年，许多企业投入了大量资源，建成了一定程度的信息能力，从技术指标上看已经达到了一定的水平，但是，由于在应用中并没有与业务有机结合，信息技术的应用没有与企业运营真正融为一体，造成信息化的投入不仅不能提高企业竞争力，在一些企业里反而形成新的浪费。事实上，电子政务与企业信息化和其它领域的信息化建设一样，电子信息技术是手段，业务应用是目的。电子业务，重在业务。在坚持应用导向的前提下，信息能力的应用主体必须把作为手段的“电子”融入作为目的的“业务”，使技术创新与管理创新乃至制度创新结合起来，才能将信息能力转化为业务上的实际效益。
（三）绩效评估，以用户为准
我们强调，信息能力应用的有效与否，应该基于用户的评价。在实践中，对于特定的信息能力应用，有时涉及不同的主体，而不同的主体又往往对同一事物会给出不同的评价。
根据我们对电子政务实施与应用进行的调查，这里大致有两种情况：一是特定电子业务的供应方认为效果好，而用户并不买帐。二是供应方提供的电子业务与用户方的需要不一致。
在特定信息能力的建设主体或服务主体和应用主体不一致时，应该以用户的绩效评估为准，这体现了信息化中的以用户为中心的原则。这与人们所说的“需求导向”或“需求牵引”是同一事物的不同说法，它反映了信息化建设的趋向和本质要求。当然，用户和他们的需求，都是分类分层的。在资源有限的情况下，准确掌握最大多数用户的普遍需求和最重要用户的关键性需求，是开展信息化需求分析并由此进行资源配置和策略部署的中心任务。总之，让最终用户满意，是信息化建设和应用出实效的出发点和归宿。
信息化建设与应用的最终评价标准，掌握在用户手上。信息能力的建设者和信息化服务的提供者应该在信息化建设中力争实现业务相对重要性、应用率和用户满意度的统一。如何以用户为中心，以应用为导向，提高信息化实效，关系信息化建设的成败。
“信息化不等式”来自信息化实践，是对信息化建设中普遍现象的概括。它反映了信息能力建设与应用中出实效的互补、递进的两个方面、两个层次。解决它所反映的矛盾，就要在信息化建设中确立应用导向、用户导向的原则。具体到电子政务领域，如果我们只强调能力建设而忽视应用，通过改进应用环境条件和其它相应的措施，努力扩大和深化对电子政务能力的应用，才能使它的能力更充分地发挥出来，取得电子政务的实效。这是电子政务发展中的一条重要规律。
当前，我国的信息化已经处在由能力建设为主向深化应用转变的阶段，我们更应该重视“能力≠应用≠有效”的问题。掌握“信息化不等式”，有助于我们抓住信息化实效的关键。
五、《电子政务行政生态学》的研究思路、内容和结构
鉴于以上情况和认识，我们在本课题重要成果《电子政务行政生态学》中，形成了关于此书研究的基本假设和逻辑：
我们相信，电子政务，电子是手段，政务是目的。电子政务的策略选择服务于政务目标，同时又影响政务目标的调整和实现；从公共行政学的不同理论出发，可形成不同的公共行政目标，从而进一步可导致不同的电子政务策略；
公共行政目标的设立，与不同国家和地区的政务环境相关；不同国家和地区的电子政务策略选择，是他们在不同发展阶段上的特定政务环境的产物。不顾其特定环境条件照搬照抄别人的现成模式是不正确的。从而，我们认为，在电子政务研究中，引入行政生态学的理论观点，有助于我们分析电子政务与其特定环境的关系，从而揭示不同国家和地区电子政务目标和策略的有效性；
对电子政务的研究，仅有定性的描述是不够的，必须开发出可操作的定性与定量相结合的分析方法。我们相信，利用定性和定量相结合的方法，对我国电子政务行政生态学现状和发展，进行统计测评和分类比较的实证研究，无论在学术上还是在实践上，都是有益的；
尽管就电子政务的问题进行多方面的专门研究是需要和有益的，但我们认为，在相对分散的专题研究的基础上，更需要依照“理论—方法—实证—对策”的逻辑，进行综合的系统研究。因为，只有系统的研究，才有助于形成系统的认识，克服“头痛医头，脚痛医脚”的片面性，才更有助于我们科学地制定我国电子政务的策略，用以指导未来电子政务的实践。
在该课题研究的3年中，基于上述基本假设和逻辑，我们主要围绕以下内容开展了研究工作：
（1）电子政务所关联的公共行政学基础理论的研究。在我们看来，电子政务，重在政务。电子政务不是纯技术项目，它本质上是引领变革的政务活动。对电子政务的研究，也不能只进行技术分析，更需要进行公共行政学的分析。与电子政务相关联的公共行政学基础理论研究的工作，主要有两大部分：一是行政生态学理论的研究和跟踪，我们除了通读行政生态学的代表人物里格斯的经典著作，研究自上世纪60年代以来直到近年里格斯的重要论文，跟踪其相关理论观点的最新发展，还通过电子邮件与他本人进行了交流；二是主要透过电子政务不同基础策略，探究其背后的公共行政理论依据。这些理论分别是：以韦伯科层制为代表的传统公共行政理论；以公共选择学派为代表的、侧重研究其以政府职能转变为核心的政务基础理论；以新公共管理学派为代表的、侧重研究通过流程再造重塑政府为核心的政务基础理论；以治理学派为代表的、侧重研究“第三条道路”的新公共行政理论；以及，面向未来的后现代公共行政理论。我们关注的重点，其实并非这些理论本身，而是着力探究这些理论与相应电子政务策略之间的逻辑联系。
（2）基于不同公共行政学理论，尤其是各种理论主张的行政绩效目标，对与之相匹配的电子政务政策进行梳理。研究电子政务的各种基本策略，包括不同的电子政务目标愿景、优先顺序、重点层面、关键环节，以及实施原则、管理要求等。我们提出不同于联合国以用户技术界面划分电子政务阶段的方法，将划分的标准从“电子”方面转向“政务”方面，提出电子政务发展推动“政务变革”的五阶段模型，并梳理出对之相对应的电子政务五种阶段策略，即：技术应用型电子政务策略、管理信息化型电子政务策略、扁平服务型电子政务策略、电子民主型电子政务策略和全面响应型电子政务策略。
（3）电子政务的行政生态分析。这是我们进行电子政务的行政生态学研究的主干部分，包括相关的理论分析、方法论研究、指标体系开发、数据收集与处理、调研及测评、政策评估等。行政生态学把行政系统作为一个“有机体”，注重这个“有机体”与周围环境的“互动”。因此，特定国家与地区的电子政务策略，要求与特定的政务环境有机结合。我们这一研究的重心，是探讨政府电子政务的阶段策略选择，在不同的政务环境条件下会受到何种因素、何种程度的制约，并从电子政务决策与实施上，为解决电子政务能力、应用与绩效间的矛盾，提供理论方法和策略的依据。
（4）将电子政务行政生态学理论方法应用于国内外电子政务实践的研究，如果以上各部分侧重于理论和方法的话，这一部分则侧重于实证和应用。当然，国际的研究是为国内研究服务的。首先，从行政生态学的视角，根据数据可得性的情况，对我们形成的相关理论、方法和指标进行分析和取舍，建立适用我国电子政务的自己的方法，即电子政务行政生态指数（EGAEI）法；其次，是根据EGAEI法的要求，建立国内外的分析样本、收集数据，进行实测。其中，尤其是在进行国内实测研究的时候，除了从现有统计年鉴中收集数据外，对不能直接从统计年鉴中获取的数据，我们自己设计了调查问卷进行调查，分别从政府网站端和用户端获得了一手的资料。据此，我们对我国不同地区电子政务发展及其行政生态学现状，进行定性与定量相结合的测评；第三，对不同研究对象划分若干组别，进行电子政务行政生态策略的比较研究，结合国际比较，探讨我国电子政务发展的阶段定位；第四，根据对行政生态环境指数及电子政务系统定位关系的逻辑解释，得出相应的政务环境对电子政务发展阶段和策略影响的分析结论；
（5）对我国电子政务的战略和政策进行综合评价。基于上述研究，归纳行政生态学研究对我国电子政务实践的政策启示，对照我国电子政务实践的发展趋势，有针对性地提出关于我国电子政务发展的政策建议。
按照本课题的上述设计，预期在以下问题上有所突破和创新：
在电子政务研究的基础理论上有所突破。国外虽有从行政生态学角度研究政务问题的丰富成果，但运用行政生态学理论系统地研究电子政务的极少。国际组织比较重视结合不同国家、不同地区的特点，分类调查和研究涉及发展的一系列问题，但在电子政务的研究上，如前所述，理论体系远未成熟，细化到中国的研究更少。在国内，虽有专家已从政务环境的角度，就我国的电子政务发展提出过一些原则性的意见和观点，但仍缺乏系统论证。本课题在这方面，一是通过研究行政生态学的理论观点，探索如何把行政生态学的理论方法应用于电子政务的研究中来，形成我们自己独立的系统的基础理论框架；二是通过对各种公共行政理论和电子政务理论成果的大跨度吸收，通过探讨公共行政理论与电子政务策略间的关联，拓展电子政务基础理论纵深，以期增强理论对电子政务的解释力；
不仅把行政生态学的理论与电子政务结合起来，而且开发出一套可用于实证研究的、可操作的电子政务测评的方法。在电子政务发展和政务环境关系的研究上，通过区分把行政生态环境因素“纳入”和“独立于”电子政务测评指标体系这两种不同的方法，开发自己的电子政务行政生态测评方法；在影响电子政务发展的具体环境因素的辨识和统计分析上，提出并进一步改进测度国家和地区级电子政务及其行政生态的指标体系、数据采集和统计分析的一套新方法—EGAEI法（2.0版），在努力兼顾测评方法的理论完备性的基础上，通过实测证明EGAEI法的实际可操作性；
应用我们自己的理论与EGAEI法，选择国内外的不同样本，对其电子政务的行政生态学现状和发展进行实测研究。包括进行指标数据的采集、进行调查问卷的设计和实际的调查、以及对国内政府网站进行测评，同时在政府端和用户端进行电子政务实施与应用的调研和测评。在国外，爱森哲的研究，是采用这种做法为数不多的例子之一；在国内，此前尚未见过。在此基础上，利用信息化测评定制软件，进行包括知识挖掘在内的统计分析，从中形成我们对电子政务、尤其是对我国电子政务发展及其与行政生态环境之间关系的系统性认识；
以电子政务行政生态理论指导的政策分析。通过对国内外不同的电子政务发展模式的比较和电子政务趋势阶段的把握，在对国内外电子政务行政生态分析的基础上，提出关于有中国特色电子政务道路特点的认识；对我国电子政务发展的阶段定位、发展模式、关键矛盾、策略陷阱和发展空间，提出自己的观点；就如何解决电子政务建设中存在能力、应用和实效间的矛盾，促进我国电子政务健康发展，提出既有理论根据，又有系统数据支持的政策建议。
从理论联系实际的角度，我们认识到，电子政务已经并将继续成为我国推进信息化，实现新型工业化的重要带动因素和实现现代化的重点发展领域。电子政务既是一项非常复杂的系统工程，又是与政府政务改革紧密关联的一场革命。根据以往的经验教训，为了更好地抓住机遇，避免盲目发展，积极稳妥地推进电子政务建设，须借鉴国外先进经验，结合中国国情，进行定性与定量结合的科学的实证分析，力求使我国电子政务多走近路，少走弯路。中国特色社会主义发展道路，决定了政府信息化，既要符合国际潮流，又要从本国实际情况出发，实事求是。我们研究作为行政系统的电子政务及其政务环境间的互动关系，旨在把我国的电子政务，放在全球化的宏观背景和历史发展的动态演进之中，去权衡电子政务的各种策略组合，分析政策选择的利弊优劣。我们认为，策略选择的原则，应该是既不要超越历史阶段盲目跃进，又不要错过迎接挑战的历史机遇，应该根据电子政务本身的发展规律和我国现阶段具体的国情条件，选择最佳的电子政务策略，并随着时间的推移和实践的发展，与时俱进地推进我国政务系统的现代化进程。同时，还应该看到，电子政务的实施，对政府调控、政策操作提出了新的、较高的要求，我们在理论研究基础上，多侧面地提出可供选择的政策分析工具和对策建议，目的是为我国电子政务的推进提供智力服务。