黄萃  陈永生（清华大学 公共管理学院，北京 100084）（中山大学  资讯管理系， 广州 510275）

【摘要】随着我国电子政务建设的深入，电子政务信息数量已经日趋庞大，且在持续增长之中，如何归档成为各档案馆面临的突出问题。本文分析了电子政务信息归档前管理格局与技术状况，简要剖析了现有的电子政务信息归档技术方法——转换介质法、脱机存储法、数字介质目录管理法、光盘塔全文检索管理法，在此基础之上探索性地提出了一种电子政务信息网络化归档的管理技术解决方案。

【关键词】电子政务  归档  信息管理

【中图分类号】G253       【文献标识码】A       【 文章编号】

 电子政务应用系统的运行会生成大量的电子政务信息，它主要是来自于政府自身产生的电子公文，可称之为内生数字信息，如各种规定、办法、章程、会议纪要、协议书等，此外还包括政府从外部获取的与政府管理活动有关的数字信息，这部分信息可称之为外生数字信息，如社会调研信息、提案议案、统计数据等。电子政务信息资源是数字档案信息资源的重要来源，对经过鉴定具有保存价值的电子政务信息予以适当分离和汇集，然后进行组织整理，就可以形成相对独立的数字档案信息资源群落。

随着我国电子政务建设的深入，电子政务信息数量已经日趋庞大，且在持续增长之中，如何归档成为各档案馆面临的突出问题。目前，一些发达国家已经开始为电子政务信息归档制定了有关的法规与管理规章，划定不同类别的电子政务信息的保留时间，以及备份级别。如，美国就已出台了相当数量的法规条例，规范电子政务信息的存储、可用性和处置方式[†]。

1  电子政务信息归档前的状态分析

1.1 管理层面：各部门信息离散割据格局

我国一些政府部门在进行电子政务信息资源建设时，习惯性地沿用了传统行政体系管理思路，将部门之间的信息界限首先划分清楚，从而不可避免地导致了当前中国电子政务信息格局的离散型，离散型电子政务信息格局阻碍着电子政务纵深发展。事实上，相当数量的电子政务信息资源管理应用系统往往是跨部门、跨行业的，如果把它分割成一个个小模块，由一个个部门独立来完成，其建设成效必将甚微。与此同时，电子政务信息资源的所有权、采集权、开发权、经营权的归属、转移及相关管理原则还不明确，造成了不少政府部门将电子政务信息资源的产权归属部门化，这又在一定程度上导致了电子政务信息资源的部门割据局面。

这种各部门信息离散割据的格局导致了电子政务信息具有如下的现实应用状态：其一，一些政府部门把自己掌握的电子政务信息作为筹码，进行信息寻租，寻求部门经济利益最大化。寻租不是一个新概念，但利用信息或者信息化手段寻租则是一个新现象。信息寻租，即政府部门利用行政管制和法律等手段来人为限制信息自由流动以维护其既得利益；其二，一些政府部门出于维护部门权位，以及部门主管出于政治利益的考虑，不愿意进行跨部门的信息交换与应用。因为在行政管理体系中，信息能力往往在无形中影响着一个政府部门在横向同级机构之中的地位与影响力，信息的流转在某种程度上就意味着权力的流失、影响力的削弱。不免有一些政府部门担心进行信息交换之后，横向同级的其它政府部门可以获取由本部门整理收集的有关信息数据，可以在一些工作项目中绕开本部门、可以在向上级部门进行有关工作汇报时取得优先权，这些都有可能将影响该部门的权位与影响力、或者是影响了该部门主管的政治业绩表现。

1.2 技术层面：多类文件格式共生状态

在电子政务建设的大前提下，政府各职能部门的电子政务建设并不是同时开展，有先有后，而且基于业务职能及其工作流程的不同，各政府部门往往各自所选用的硬件、系统软件、应用软件也不完全相同，这必然造成各部门产生的电子政务信息在文件类型和存储内容格式存在差异。由此，电子政务信息在归档前，不可避免地会存在着“多类文件格式共生”状态。从技术角度来看，“多类文件格式共生”状态主要是关于电子政务信息这一数据流的访问方式的多样性问题。电子政务信息通常呈现以下几类信息类型与常见文件格式：

（一）常用静态文件类。典型常用的静态文件，是以写字板、文本编辑器、图像编辑软件以及Microsoft公司Office系列软件编辑产生的文本文件或静态的图像文件。常见的文本静态文件格式有TXT、DOC、WSP、RTF、HTML等；常见的图像静态文件有GIF、JPEG、TIFF、PNG等。这类文件信息很难用同一种编辑器进行统一浏览，很难采用同一种格式来存储。

（二）应用依赖型图文档类。一些政府部门的办公自动化软件采用IBM公司的Lotus Note开发平台、Super Base以及其他商用软件的数据库前台开发工具等，其电子图文信息存储在这些厂家自定义的数据格式文件中，有些电子政务信息内容可以通过此类厂家提供的接口程序转换成为较为通用的文件格式，有的则无法转换，必须采用其特定的应用环境才能打开。如此以来，就在电子政务信息资源中存在着一部分特殊的文件格式，必须依赖于特定的应用环境才能识别读取。

（三）关系型数据库文件类。关系型数据库文件主要是包括两大类型：一是以单机桌面数据库如Access、FoxPro等；二是大型网络化关系型数据库如Oracle、SQL Server、Informix及DB2存储的数据库文件信息。政府各部门的信息系统采用的数据库类别不完全相同，虽然这些数据库厂商大都提供了能够转换为统一格式的接口程序，但转换不一定能保证数据100%正确无误。

（四） 电路、工程设计等特定图形文件类。电路、工程设计等特定图形文件与电路设计、工程设计所采用的绘图平台密切相关，甚至与当时所使用的统一画图工具的版本相关，可以说这些文件离开这些特定的设计环境和应用平台是没有任何价值和意义的。

（五）数字音视频文件类。 数字音视频信息的文件格式用来保障计算机平台之间的应用和交换的兼容性，其中除了音视频数据外还包括控制数据，如计时码、均滑变换信息和数据均衡等。目前常见的音频文件格式有WAV、RM、WMA、MP3、MIDI等；视频文件格式有ASF、RM、QuickTime、AVI、MEPG、MPG、DAT等。音视频信息在储存归档过程中涉及到数据取样、压缩和编码等方式有关的算法级标准，以及与数字音视频信息的应用平台和环境直接相关的背景信息。随着多媒体技术的迅速发展和日益普及，数字音视频资源占信息资源的比重越来越大，因此在电子政务信息资源建设中，也得到了越来越多的关注。

2  现有电子政务信息归档方式的分析

随着电子政务建设的深入开展，电子政务信息被大量产生，如何归档成为各档案馆面临的突出问题。随着问题的产生，一些档案工作者和研究人员开始着手探讨这一具有重要现实意义的前沿性问题的解决方案。下文首先将现有几种尝试性的电子政务信息归档技术解决方法进行简要地归纳与分析，从中吸取有关可兹借鉴的经验与教训：

（一）转换介质法。转换介质法，就是将电子信息打印出来，按照传统的立卷归档方式进行归档。很多档案馆到现在一直采用这种归档方式，其优点是档案工作按部就班，不会出现很大的失误。但随着电子政务建设的逐渐开展，以及社会公众对数字档案查询率的提高和利用深度的增大，这种单一机械式的归档模式容易受到冲击，并且难以满足发展需求。

（二）脱机存储法。脱机存储法，是将电子政务信息存储在软盘、硬盘、光盘等一些光介质和磁介质上，将其按物理实体归档保管，与传统的磁带、录像带管理方法一致。所不同的是将电子文件信息及其背景信息（包括能够浏览电子政务信息的应用环境信息，以及应用系统的背景等相关信息）一起刻录到光盘中，进行集中存放和管理，这也是我国起初制定电子文件归档标准中要求的基本方式。这种归档方式的缺点是每张光盘上存储的真正有价值的档案信息比较少，并且利用效率不高，在对归档的电子政务信息进行查询利用时，必须安装各类背景应用环境软件，然后才能够浏览其全部信息内容。

（三）数字介质目录管理法。数字介质目录管理法，是将磁盘、光盘当作档案实体，编目分类，入库上架，摘录其档号、题名、关键词、归档时间等档案元数据并编目成册，以供查询借阅之用。条件好的单位将目录信息采用计算机的单机、局域网、专网、广域网等方式管理起来，做到利用者可以通过查询到数字档案目录信息而了解档案资源的概况，但如需查阅数字档案全文信息还必须亲自到档案馆，按照管理规定借阅利用。在实际工作中，很多单位为了查询方便，并减少光盘的磨损度，会将光盘中的内容打印出来同时以纸质档案保存起来，这就是目前很多档案馆常采用的“双轨制”归档方式。但是，很多单位采用这种“双轨制”归档方式之后，几乎很难真正长久实施下去，由于属于归档范围的电子政务信息数量过于庞大，不可能全部打印出来，即使打印出来，以现有档案馆的有限库房容量也难以满足这种持续膨胀的信息存储空间要求。

 （四）光盘塔全文检索管理法。 “光盘塔全文检索”，就是引进自动化操作光盘库的电子设备，以光盘目录管理为核心，建立搜索引擎，通过检索光盘目录并访问到光盘上存储的原文信息。这种管理方式在一些经济实力雄厚的省市级档案馆已经有应用案例。但是，如果要推广到所有档案保管单位存在一定的难度，存在难度的原因还在于资金和技术两方面，而且在光盘及其存储内容的管理上工作量比较大。

不过从上述归档方式来看，它们仍拘泥于原有的管理体系之下，力图通过技术层面上的一些方法与手段实现电子政务信息的归档。但事实上，在中国，电子政务信息归档不仅仅是一个技术层面上的问题，而更重要的是一个管理层面的问题。电子政务信息网络化归档不可避免地遇到来自管理层面上各种各样的阻力，如果不将管理体系理清、不将管理流程理顺，就很难构建一个合理可行的电子政务信息网络化归档的解决方案。

3 电子政务信息网络化归档解决方案的构建

在前文分析了电子政务信息归档前状况，以及现有的四种尝试性归档技术方法的基础之上，本文在此想探讨一种电子政务信息网络化归档的解决方案，主要内容如下图所示：

 如上图所示，电子政务信息网络化归档解决方案包括了管理层面与技术层面两方面的内容：

3.1 管理层面：“政务信息中心—文件服务中心－档案中心”归档管理体系

电子政务信息网络化归档解决方案，在管理层面上可以体现为“信息中心—文件服务中心—档案中心”关联归档管理体系，其主要内容包括：

（一）在归档管理体系上，首先，可以考虑在电子政务系统内部设立“政务信息中心”，负责收集电子政务系统即时产生的各种电子政务信息，并管理经过系统化、知识化处理的政务信息并提供利用；其次，在档案馆中可以考虑建立综合处理归档电子政务信息的“文件服务中心”，负责接收“政务信息中心”移交的电于政务信息资源，进行信息存储和提供利用等活动；最后，就是各档案馆现在已经存在的档案中心，该中心可以负责对文件中心移交的归档电子政务信息进行有关的分类、鉴定、整理、保存或销毁等系统化整理工作，形成具有知识属性的电子政务档案信息资源库。这样一来，“政务信息中心”、“文件服务中心”与“档案中心”就关联互动起来，如此循环往复，电子政务信息就可以在电子政务应用系统与档案馆之间有序的流动，形成一个信息及时流转、有序存储的电子政务信息归档系统。

（二）在归档管理流程上，相比较而言，传统档案业务流程是一个紧密衔接、环环相扣、顺序和时间不可逆性的单一性的线性流程。然而，电子政务信息由于全新的技术平台之上，具有了区别于纸质文件的特性，传统的档案管理理念和工作方式已经不再完全适用于电子政务信息归档和管理。电子政务信息业务流程因此具有明显的非线性特征，各业务环节的流程和内容发生了变化，如，在传统档案环境下是先鉴定后归档再著录，而在电子政务环境下在文件现行阶段就需要进行赋予标识、分类、著录等业务工作，并且在此之后的流程和工作中也是不断的相互穿插和衔接。

3.2 技术层面：“目录全文关联归档”技术方案

电子政务信息网络化归档解决方案，在技术层面上可以体现为“目录全文关联归档”技术方案，其是针对现有“双轨制”归档技术模式而采取的一种改良的可行归档方法，主要内容就是将电子政务信息分门别类，整理成方便检索的目录信息，并将电子原文与电子目录进行关联挂接，将电子政务信息的目录与电子政务信息的全文进行捆绑，将目录信息存放在关系型数据库中，而电子全文可以选择存放在文件服务器或数据库的二进制存储对象类中的任何一种。此处值得一提的是，前文中所分析过的电子政务信息归档前所呈现的五种主要技术格式的电子政务信息（常用静态文件类、应用依赖型图文档类、关系型数据库文件类电路、工程设计等特定图形文件类、数字音视频文件类），其中除关系型数据库文件信息外，其余四种都可以选择以文件服务器方式来存储。

利用者可以通过查询到目录信息而了解电子政务信息归档状况，如需查阅归档电子政务信息全文，可以通过向信息管理人员申请信息利用权限，获取信息利用权限之后，就可以通过在线数据库系统直接调阅利用。在实际工作中，出于信息安全的考虑，会将数据库中的内容多种方式备份，比如在线异地备份、光盘备份、有选择性地打印出有重大价值的电子政务信息全文。电子政务信息“目录全文关联归档”技术方案，立足于档案利用者的需求，分析电子政务信息的生命周期，在实践应用中了解电子政务信息被利用的范围、特点和频率，同时结合归档业务员以及档案管理者的工作需要，对电子政务信息网络化归档进行合理技术规划，体现“以客户为中心”管理理念。

4 结语

电子政务是信息技术与现代管理体制的有机融合，其本质是以网络为工具，以用户为中心，以应用为灵魂，以便民为目的的现代化政府管理模式。从长远来看，电子政务不能仅仅停留在发布与政府有关的静态信息上，而要最终实现政府信息资源与社会信息资源的无缝集成，从而使政府真正实现管理信息化和决策科学化的新型管理模式；而与此同时，就我国目前情况看，档案作为一种重要的原生性资源，却长期不为社会所重视。实施电子政务信息网络化归档解决方案，可以构建一个管理与技术平台，让电子政务信息可以通过档案部门经过归类整理之后提供给社会公众利用，并同时对归档电子政务信息进行备份保管，这将是电子政务纵深发展与数字档案信息资源建设的合理途径与必然趋势。

【参考文献】

1 http://www.princetonsoftec.com/news/press/tsc.asp[2006-05-16]

2 http://www.outerbay.com/solutions/index.html[2006-06-12]

3 http://www.applimation.com/data_management/archinveing.asp[2006-06-15]

4 http://www.opentext.com/solutions/platform/archiveing_solutions/[2006-06-16]

5 王晶秀.《实现电子文件归档与管理的步骤》.《中国档案》2002(10)

[*]基金项目：国家社会科学基金项目“数字化档案信息利用及其效益研究”(03BTQ014)

[†]HP在京发布业界最广泛信息生命周期管理解决方案.

http://www.dostor.com/n/china/2005-07-18/0001224639[2006-07-05]