李传军  许佳佳

　　（中国人民大学公共管理学院，北京  100872）

　　

　　内容摘要：电子政务要得到发展，必须建立科学的电子政务标准体系。我国电子政务标准至今仍处在不断探索的阶段。本文分析了我国电子政务建设过程中出现的问题，如水平有待提高、“信息孤岛”现象，介绍了相关国际经验，提出了优化我国电子政务标准的基本路径，即通过设立总体目标、基本原则、系统化标准体系设置及相关支持来实现。

　　关 键 词：电子政务  标准化  “信息孤岛”

　　

　　一、电子政务的标准体系

　　电子政务标准就是针对电子政务实施和应用的标准，它是以电子政务的理论研究和实践发展为基础，经政府相关部门与代表厂商协商一致，由政府主管部门批准，以特定形式发布，作为电子政务发展过程中共同遵守的准则和依据。电子政务标准体系涉及面较广，总的来说，可以分成一个总体标准和五个分标准两个层次。

　　电子政务总体标准是关于电子政务发展的总体性标准，主要包括电子政务基础性标准、总体规范及技术框架等，在整个电子政务标准体系中具有全局性、指导性的地位。总体标准相对来说概括性比较强，而且一旦确定以后，有相对比较长的稳定性。

　　电子政务的五个分标准分别是：

　　（1）网络基础设施标准。网络基础设施标准是为电子政务提供基础通信平台的标准，它包括基础通信平台工程建设标准、网络服务商互联互通标准、网络安全标准等各个方面。网络基础设施标准在国内网络服务市场垄断程序比较高、互联互通问题比较突出的情况下，显得更为重要。

　　（2）应用支撑标准。应用支撑标准是为电子政务应用系统提供支撑和服务的标准，包括信息交换平台、电子公文交换、电子记录管理、日志管理、数据库等方面的标准，是电子政务标准体系中基本的组成部分。应用支撑标准主要针对部门级的电子政务应用，在规范部门电子政务应用方面有着重要的作用。

　　（3）应用标准。应用标准是为规范电子政务应用开发设计而制定的相关标准，包括基础信息、数据元及其代码、电子公文格式、流程控制等标准。应用标准是为承担电子政务系统开发的软件厂商提供的，对规范系统开发，提高系统开发的兼容性和通用性有着很大的指导意义。

　　（4）信息安全标准。信息安全标准是为电子政务实施提供安全服务所需的各类标准，包括安全级别管理、身份鉴别、访问控制管理、加密算法、数字签名、数字证书格式等标准和规范。信息安全标准对维护电子政务系统的安全，保障公众的隐私权，保证系统的稳定性和可靠性都有着密切的关系。

　　（5）电子政务管理标准。电子政务管理标准主要是为确保电子政务工程建设质量所需的标准，它包括电子政务软件工程、电子政务项目验收与监理、电子政务系统测试和评估，以及电子政务信息资源评价体系等涉及到工程建设管理的标准。电子政务管理标准为实施电子政务监理和评估提供了基本的依据，有利于保障电子政务的实施质量和水平。

　　二、我国电子政务发展存在的问题

　　我国电子政务建设发展至今，其成效有目共睹。截至2005年，我国已经有96%的部委单位拥有网站，81.3%的地方政府拥有网站，其中省级政府门户网站的拥有率为90.3%，地市级政府门户网站的拥有率为94.9%，相当一部分县级政府也拥有门户网站。[1]但是，我国电子政务建设过程中也暴露出一些问题。

　　2002年，应国务院信息化领导小组办公室的委托，国际著名咨询公司埃森哲发表了题为《中国电子政务的现状——构建未来发展的平台》的报告。报告中指出，中国政府能够以在线方式提供52项服务，从而使中国电子政务服务成熟度的广度达到88%，超过了全球85.5%的平均水平。这表明，在某种程度上，中国政府努力使尽可能多的服务变成在线服务。但是，埃森哲的报告同时指出，中国在电子政务服务成熟度的深度，也就是所提供的每种在线服务的完善程度方面的得分较低，仅为28%，表明中国政府通过网络提供的大多数服务目前仅限于信息发布的阶段，双向互动服务的能力非常薄弱。2005年和2006年，国务院信息化办公室分别编写了《中国信息化发展报告2005》和《中国信息化发展报告2006》。对我国2004年、2005年电子政务的发展情况作了专门的总结。指出：“政府门户网站建设发展迅速；政务信息公开取得显著成效。”在行政审批方面，“网站公布了所有审批服务事项的办事指南，并具有实用性很强的表格下载功能……网站还建立了完普的查询、咨询功能。”可见，目前国内优秀的政府网站仍然以信息提供为主要服务方式。[2]因此，我国电子政务的水平仍有待提高。

　　另外就是“信息孤岛”现象。由于目前缺乏统一规划、技术标准也未统一，近些年来部分政府机关建立了电子政务系统或网站，但多数建成的系统并没有真正用来处理政务，系统或网站处于“死库”、“死网”状态，数据更新缓慢。许多部门单位间的软硬件系统缺乏信息系统的兼容性，如硬件系统缺乏接口，或者接口制式不一，软件系统各自为政，重复设计，互不通用，信息资源建设各搞一套，结构格式混乱，无法共享。这样一哄而起的电子政务建设，造成了“信息孤岛”现象大量存在，拉大了数字鸿沟，妨碍了信息资源建设的共享和共建，浪费大量的国家资源。有专家认为，如果让这种各自为战、各搞一套的局面发展下去，将来政府间、部门间的互连互通势必难以实现，以至于给国家造成巨大的浪费。[3]

　　造成这些问题的原因可以归结为诸如由于信息公开意识不足，导致建设电子政务的积极性不足；信息共享的意识并未形成，依然惯常于各自为政，在电子政务建设中不注重与其他单位（尤其是横向）的互通；等等。

　　但笔者认为，更重要的原因在于我国电子政务建设中标准化程度不足。缺乏相应的电子政务标准，使得各级政府、机构在建设本级、本部门的电子政务过程中无章可循，只能在遵循一些规定的基本原则基础上，按照本级别、本部门的实际情况（诸如资金等）来设计电子政务的模式。也正是由于标准的不足或缺失，使得各级政府、部门在建设电子政务过程中缺乏有效的制度制约，随意性增加，出现电子政务水平不高，相关设备、资金浪费的情况，“信息孤岛”现象也难以避免。

　　三、国外电子政务建设的经验

　　在设计我国电子政务标准方面，有很多国外电子政务建设经验值得借鉴。这里仅举英国和加拿大两国为例。

　　（一）英国：“英国在线”战略[4]

　　为实现英国的电子政务建设——“英国在线”战略，英国政府制定了“电子政府互操作框架”（E-Government Interoperability Framework，简称E-GIF）：

　　（1）英国电子政务建设的第一项工作，是确立全国的电子政务建设原则，即以基于XML的数据集成和互联网技术为中心，通过行政政策的形式予以发布和强制执行，从而保证整个互操作框架在全国范围内的实行；

　　（2）通过技术标准体系的建立，从系统互连、数据集成、内容管理元数据和电子服务的访问四个方面对实现电子政务互操作性所需要的技术标准进行归类、统一和管理，从而在技术标准上实现电子政务建设的统一性；

　　（3）通过建立以XML Schema为核心的电子服务开发框架，利用政府分类列表和政府数据标准目录，利用各种技术标准，统一确定建设中的具体技术规范，真正落实互操作中的XML数据集成标准；

　　（4）通过变化管理来保证整个技术标准体系和相应的原则、政策不断更新，保持与互联网新技术发展的同步；

　　（5）通过以电子特使办公室和互操作工作组为核心的具体组织来执行整个互操作框架中所需的标准规范建设等工作；

　　（6）通过网站等一系列实施支持手段，保证整个框架制定过程中能够吸取各方面的意见，实现公开发布，并能够在实施过程中不断得到反馈，从而向前发展；

　　（7）为了保证该战略和相应标准的落实和实施，建立了包括电子政府建设所涉及的关键利益干系人、委员会、管理机构在内的组织机构，明确他们的角色及责任，以保证工作的展开和各方利益得到体现；

　　（8）互操作框架在整个英国的顺利实施不但需要相应的组织机构保障，同时还要与相关的部门、组织和人员保持联系和沟通。

　　可以看出，英国的电子政务标准化建设不是简单的标准建设或者个别标准的落实实施，而是一个完整的系统工程。

　　（二）加拿大：政府在线工程[5]

　　加拿大“政府在线工程”的建设战略分为三个层次分别为：第一层，政府门户（Portals），以多维渠道提供政府信息的站点；第二层，电子渠道（Electronic gateways），为在线用户提供服务主题的电子导航，分为加拿大公民、国际用户、加拿大企业三种主要类型；第三层，电子协作（Electronic clusters），跨越组织鸿沟，各政府部门开展在线电子协作，提供综合信息和服务。其中政府门户和电子渠道是增强政府电子设施的可访问度，电子协作是用来提升政府的服务效率。

　　加拿大“政府在线工程”制定一系列政府一体化战略，该战略的核心是以互联网、移动设备、电话等通信设备为基础提供多维电子服务，为此加拿大政府在五大主要领域（服务职能转换和多渠道整合，电子政务安全框架，电子政务法规与标准框架，电子政务市场运作框架，电子政务的人力资源建设）重点建设，以支持政府能够多渠道地向公民提供电子服务。

　　四、优化我国电子政务标准的关键

　　我国电子政务建设的成绩显著，但其中存在的问题也值得思考，其中如何更好地设计我国电子政务标准成为解决这些问题的关键。电子政务的建设过程，也是电子政务标准不断优化、完善的过程。国外电子政务建设的经验可以作为优化我国电子政务标准的基本路径的重要参考。当然，各国电子政务建设也存在一定的差异性，这与各国的实际国情和建设理念的不同有较大关系。所以在我国借鉴的过程中，也必须考虑到我国的现实国情、文化差异等因素。

　　（一）贯穿始终的电子政务建设总体目标

　　电子政务是一项具有长远意义的工程，它改变着政府的工作模式和服务方式。因此，需要设计一个总体的建设目标，即预期建设怎样的电子政务，确定其导向是什么。

　　我国目前的电子政务建设，条块分割较为严重，电子政务往往成为各部门各自负责的建设模式，以至于产生种种弊病。电子政务建设的总体目标，可以为各部门电子政务的发展、运行提供一种标准、底线，或是发展的方向；同时，各部门对建设怎样的电子政务产生共识，是部门间实现相互理解、信息互通的基本前提。总体目标的确立，为电子政务标准的设立提供了方向性的指导。

　　（二）合理的基本原则

　　在总体目标之下，需要有相应合理的基本原则与之相配合，构成电子政务建设的基础性部分。尤其在制定电子政务标准过程中，应当着重基本原则的贯彻。

　　美国电子政务始终执行三条原则是：1）以公民为中心；2）面向结果；3）基于市场，积极地推进创新。[6]

　　英国设定的基本原则为：1）以客户为中心建立服务；2）向以网络为基础的服务转变；3）降低服务成本；4）利用信息通信技术使政府服务为公众创造更多价值；5）使更多的政府后台职能自动化和一体化。[7]

　　我国电子政务标准的制定遵循“急用先行、成熟先上、科学先进、切实可行”的原则，但还需要有能够贯穿电子政务建设整体过程中的一些基本原则，诸如客户导向等等。这些基本原则的存在，一方面可以使制定电子政务标准的过程更加有章可循，保持持续性和稳定性；另一方面，也可以使各部门在电子政务建设过程中充分发挥自主性的同时，能兼顾到电子政务的总体发展规划。

　　（三）完善的标准体系

　　电子政务标准是电子政务建设过程中的重中之重，标准设置的合理且完善，会为电子政务的良好发展提供明确的方向和路径。

　　就我国的现状来看，我国行政区域广阔，地区间的经济发展、信息化水平存在较大差异，表现出不平衡性，所以在设计标准的过程中，应当充分考虑这些客观因素。

　　电子政务标准应当分层次来设计。一方面根据急用先行原则设置一些迫在眉睫、急需的标准；另一方面应当规划出我国电子政务发展的分阶段目标、路径，根据阶段性目标来逐步设计电子政务标准。比如就我国地区间信息化水平不平衡的特点，优先制定网络覆盖方面的标准；就存在的“信息孤岛”现象，统一网络编写语言、数据库使用等标准，使得各部门之间能够有效互通。然后，对电子政务所提供的服务类型、种类进行阶段划分，由易到难，由简到繁，相关标准的制定层层推进。而不是一劳永逸式的把相关标准一次性设立，因为一时间设置过多标准，很难做到每个标准都细致且合实际，各部门在执行标准中也可能因为标准过多而无从下手，并且标准是否合理有待实践的检验。即标准的设立是要通过专家、政府、顾客等多方不断修改、反馈才能最终确立，社会广泛的参与在电子政务标准设立过程中必不可少。

　　电子政务标准包括的内容极其广泛，从技术标准到管理标准，再到评价标准、信息安全标准等，是彼此联系的标准体系，而不是若干孤立的标准列举。不同的标准属于不同的层次，不同的层次又与不同的电子政务发展阶段相联系，设置哪个层次的标准、哪些标准，需要与相应的发展阶段相切合。

　　（四）相应的辅助设置

　　在电子政务建设过程中，需要强有力的领导部门来统筹协调各项工作，需要有完善的相关法律法规作为后盾，需要有充足的人力资源提供源源不断的智力支持。这与电子政务的复杂性和长期性有着密不可分的联系。

　　电子政务必然会受到当前技术水平、思想观念等的影响，使得电子政务的总体目标无法在短期内得以实现，技术的进步、思想观念的拓展会为电子政务的完善提供无限的可能。强有力的领导部门和法律法规为电子政务标准的制定、标准体系的确立提供了稳定性方面的支持。同时，他们的存在一方面为各部门电子政务建设提供动力和依据，另一方面也对其提供了压力和制约，防止各部门各自为政，不注重整体效应、规划。在电子政务标准体系建立过程中，需要社会多种力量的介入，诸如政府、企业、专业技术人员、学者等，他们为标准体系的完善提供强大的智力支持，保证电子政务标准的可执行性和持续性。

　　五、结论

　　我国的电子政务建设任重而道远。其中，优化电子政务标准更是重中之重。在电子政务标准的制定过程中，在合理借鉴国外电子政务建设经验的同时，应当把我国现实的国情，优势、劣势等纳入考量范围。

　　我国电子政务标准的优化，应该建立在一系列完整的体系构想之上，是系统性的工程，需要不断的探讨、实践，以达到最优效果。

　　注     释：

　　[1] 王长胜：《中国电子政务发展报告No.4：从政府信息上网到政府服务上网》，北京：社会科学文献出版社，2007年，第365页。

　　[2] 钟瑛：“政务服务标准、电子政务和服务政府——评析政务服务标准的实施意义”，载《情报资料工作》，2006年第6期。

　　[3] 钟国文，陈艳红：“论我国电子政务标准化体系模型的构建”，载《中国管理信息化》，2005年第9期。

　　[4] 贺炜，邢春晓，杨吉江：“电子政务的标准化建设是一个系统工程——英国电子政务互操作框架分析”，载《电子政务》，2006年第4期。

　　[5] 吴鹏，邓三鸿：“加拿大电子政务案例——政府在线工程”，载《电子政务》，2005年第10期。

　　[6] 蒋汝忠：“美国电子政务建设战略分析”，载《今日科技》，2004年第5期。

　　[7] 姚国章，林萍：“英国电子政务发展案例”，载《电子政务》，2005年第6期。

　　作者简介：

　　李传军（1971.2—），男，行政学博士，中国人民大学公共管理学院副教授、硕士生导师，韩国行政研究院访问学者，主要从事公共行政理论、行政伦理和电子政务的研究。

　　许佳佳（1983.12—），女，中国人民大学公共管理学院2007级硕士生，主要从事公共行政理论和电子政务的研究。